面向跨组织的电子政务协同服务机制研究

熊曙初，王敬童，罗毅辉

（湖南商学院计算机与信息工程学院，湖南长沙410205；湖南商学院 数学与统计学院，湖南 长沙410205；湖南商学院计算机与信息工程学院，湖南长沙410205）

党的十八大报告提出“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。因此，建立切实可行的电子政务跨组织协同服务机制，以此推进政务“一站式服务”，创新驱动政府组织形态改革，着力提高政府效能。电子政务系统作为政府组织机构为民服务的工作平台，在提高公共服务执行效率、优化政务工作流程等方面发挥了重要作用。但随着电子政务的普及与纵深化，电子政务系统面临跨平台、跨系统、群协作的发展模式。现有的“政务大厅”、“一站式服务”电子政务系统的规划与设计，受原有行政业务规则、组织机构、运作模式等的影响，其开发平台、技术标准、数据的处理模式等存在一定的差异，“信息孤岛”依然存在。在全面推进“一站式服务”过程中，电子政务系统规模和集成度不断膨胀，出现了状态空间爆炸问题，使得跨组织的协同服务与预期的目标存在较大的差距。构建适应信息化时代社会发展需要的政府组织形态，创新驱动政务管理，提高政务效率，实现电子政务跨组织的全面服务协同，需要有一套行之有效的运作机制作保障。因此，研究跨组织电子政务的协同机制已成为各界关注的热点。现有的跨组织协同服务研究，主要集中在协同服务系统性能分析、基于业务规则的协同服务模型[1][2]等方面。因此，跨组织的电子政务协同服务过程中协同服务机制体系亟待深入研究。

本文在阐述电子政务协同服务过程与机理的基础上，根据跨组织协同的理论与方法，设计了跨组织协同服务管理模式，提出了数据交换、基于工作流技术的业务集成、应用系统集成等协同服务机制体系，为跨组织的电子政务的全面协同提供理论基础和指导作用。

一、研究回顾

现代信息技术、通信技术、工作流技术等为电子政务跨组织的协同工作提供了技术支持。电子政务应用的发展趋向于跨组织协作，需要电子政务的管理创新与信息技术深度融合。现行政府部门间的业务管理模式、服务体系、协作机制，导致跨组织的信息资源不能充分共享。政务协同拓展了电子政务的覆盖范围，并强调组织与组织、组织内部门与部门之间的协作关系。为实现一个政府门户网站集成多个机构的在线政务，新加坡政府构建了融标准、规则的电子政务系统技术架构，以此来实现政府部门之间的信息共享和服务协同[3]，从而推动跨部门的政务协同。赛迪顾问(2005)认为电子政务组织间的协作是以工作人员的合作为核心，强化政府信息资源共享、政务流程优化和应用信息系统集成。政务通过公共网络平台，突显以公众为中心的公共服务的均等化、数字化，通过应用系统之间的合作、互动和整合，从而实现信息资源的积聚共享与协同工作[4]。为提高电子政务的协同服务效率，需要有一种能将松散耦合、分散的各类服务组织协作机制，实现跨组织服务协同。

在服务协同管理模型与协同服务质量研究方面，基于Petri网和PI演算、基于工作流的动态协同等是服务协同研究的主要方法[5]。基于职能、职责相近的内部和外部组织边界形成协作组织有利于提高跨组织的协作能力[6]；依据业务处理过程构建协作机制，有助于提高协同商务系统的动态效率和服务能力[7]；政府与职员的协同是电子政务跨组织协同服务执行效率的关键[8]。曾明等人在研究协同服务模型的动态演变过程中，认为保护服务协同内部信息较为有效的方法是基于随机Petri网[5]。基于协作体的电子政务协作模型，有利于实现协同工作的动态性[9]。雷银枝(2010)在研究电子政务协同管理中，从电子政务协同管理模式、协同技术实现机制以及实现策略[10]三个方面对电子政务协同管理进行了探讨。胡春华等人(2012)以云计算环境下复杂跨组织协同为研究对象，构建基于服务参与者实体的深度信任推理及演化机制的QoS评价模型，模型能有效评价服务提供者与服务消费者的信任度、提高复杂跨组织协同服务组合的质量。

综上所述，电子政务协同的相关研究侧重在协同系统的评价等方面，而对跨组织中政务应用系统群体间的协作机制等研究不多；在协同机制研究方面，仍局限于部门内部间协作的相关研究，对政务跨组织协作机制研究仍有待深入。电子政务的跨组织协同服务突显组织群体之间的协作，强调各应用系统的深度集成互联、各业务数据的充分共享、业务处理流程的规范化和标准化，需要创新政务协作机制以提高跨组织的协作效率与服务质量。本文从电子政务跨组织协作服务过程中，对跨组织协同服务模型、协同数据共享与交换和系统集成机制等方面开展研究，揭示电子政务跨组织服务协同的机理与实现方式，提高电子政务跨组织的协作质量和执行效率。

二、电子政务跨组织的协同服务过程

随着我国行政体制改革和“政务大厅”服务的推行，面向企业/公众服务流程的持续简化和电子化，使政府跨组织协作业务数据呈指数级增长。跨组织电子政务协同服务是将各种行政服务业务集成在政府门户网站中，按照行政业务处理规则，有效地组织这些服务的执行。协同服务执行的效率关键是协同机制。跨组织协同机制根据企业/公众的服务请求，依照行政服务组织机构的职责从协作群体中匹配服务主体，协同完成服务请求。本文以企业开办审批为例说明跨组织的协作服务过程，其协作过程如图1。

从图1可以发现跨组织协同服务往往涉及多个相对独立的自治组织，服务业务处理步骤繁多，过程复杂。因此，跨组织服务协同还具有如下特性：

（1）协作关系复杂。企业/公众的一项服务请求通常会涉及多个政府组织或协作主体，各主体相对独立，且涉及组织间的信任协作、职责交叉、利益冲突等，协作过程复杂。例如企业开办行政审批业务涉及工商、税务、银行、环保、公安、卫生等协作主体。这种多主体的协作关系，导致协作关系的复杂。

图1 企业开办审批跨部门协作过程

（2）协作内容公共化。政府组织的基本职责是对公共性社会事务的管理与服务，是以全体国民为其服务对象，并向全体国民提供服务，它所涉及的范围极其广泛且所拥有的资源是国民赋予的，具有公共性。因此，提高公共服务的质量，推进公共服务均等化是服务型政府的必然要求。

（3）协作知识密集。在政务服务中，政府组织的服务业务跨领域、跨部门、服务对象多元化，服务的高效运行需要主体进行辨析和决策，是典型的知识密集型系统。相关组织或个人的知识、业务经验等成为影响协作效率的重要因素。

（4）协作组织结构扁平化。基于信息技术的政务平台，为跨组织、跨区域的信息交流与协作提供了技术支持和保障，促进了政府组织结构的扁平化、组织成员协作的团队化。电子政务的跨组织服务协同对内追求信息与应用的集中式协作，对外强调政务管理的平等自治式协作[11]。

可见，电子政务跨组织的服务协同与传统的协作相比，具有协作对象的多样性，协作关系复杂，协作内容公共化，协作过程的跨组织，协作知识密集，协作服务类型的多样化，协作机制复杂。

三、跨组织的电子政务协同服务机制

政府各部门的行政业务、职能与职责、服务的对象不尽相同，政务信息化所采用的平台、技术标准存在差异，如何共享与交互网站群中海量的信息，构筑“信息孤岛”桥梁是实现跨组织协同服务的关键。为此，针对电子政务服务的业务规则和服务对象，本文提出构建跨组织协同服务模型，并以此建立规范化的数据交换和共享、工作流技术的业务流程集成、基于Web应用系统集成等方面的协同服务机制体系。

1.跨组织电子政务协同服务模型

现行电子政务系统在平台结构、开发环境、业务处理流程等方面存在较大的差异，因此，设计一个以服务层、业务流程层、工作流层和资源层构成平台的主体，以信息安全体系和运行管理体系为保障的跨组织协同服务信息共享协作体系模型，如图2所示。

图2展示了跨组织协同服务平台的体系结构。各层的主要功能如下：

（1）服务层。服务层是面向用户的一系列服务功能视图。在这一层主要提供一个统一服务窗口，服务提供方只为用户提供服务的内容，不暴露组织的流程。在这种模式下，实现G2B、G2C、G2G等各种电子政务业务应用需求。

（2）业务流程层。本层主要是将外部的需求服务转化为细粒度的任务集，即将用户的需求服务按业务处理规则映射为业务处理步骤与协作主体，并对协作主体进行组合与编排，形成具体的业务处理流程。如企业登记注册业务，包括企业名称、注册资金、验资、经营项目、审批等功能。

图2 面向跨组织的电子政务协同服务体系结构

（3）工作流层。本层主要是采用基于工作流技术，将各个业务系统中有关的处理流程控制的公共职能抽取出来，以部件(模块)形式提供给协作组织，协作组织再根据用户的服务需求和业务处理规则，重构并形成基于Web服务的工作流，实现应用服务的集成和动态构造。

（4）资源层。本层主要是集成不同类型的信息资源库，为上层应用提供共享资源。具体包括资源库、目录体系、信息互操作规范和元数据管理以及已有的应用系统。如办公系统、新闻、电子邮件、官方微博、人口资源库、企业名录库、各种业务库、网络系统等资源库。

为保障每一项服务的可靠性、可用性、可扩展性、稳定性、可维护性以及安全性，在跨组织协同服务模型中提供能满足非功能性服务与服务质量(QoS)方面相关的标准体系。主要包括运行管理和安全管理体系。其中：运行管理体系包括相关标准、管理工具、运行机制等；安全管理体系包括统一用户、统一身份、统一权限和安全通讯等。

2.基于XML的跨组织协同服务数据交换机制

跨组织协同服务的前提基础是信息的集成与资源共享。现行电子政务系统存储的数据是以如doc、wps、txt、pdf、ppt、xls、jpg等形式呈现的，这些多样化、异构的数据制约了信息的集成与交换。因此，需要统一的数据交换技术标准与规范，协调管理各层次的政府信息。XML作为一种元标记语言，具有面向内容的自描述性语言的特性，能有效屏蔽应用系统内部数据结构和平台环境等方面的异构性，可以实现不同应用系统间的信息交互和异构数据源的信息集成。其数据交换的模式如图3。

图3 基于XML 的数据交换模式

在图3中，数据交换模式是在元数据标准与安全处理机制(包括目录服务、交换服务、平台管理服务和安全服务等)的基础上，XML适配器将不同类型的信息预处理成一种可加工处理的数据，数据处理器将预处理数据进行处理，再传送给XML解析器，XML解析器对处理的数据解析为统一格式的数据提供给各业务系统，并通过门户网站进行信息资源的发布展示。

3.跨组织协同服务信息共享机制

现行电子政务系统的异构性和分布式性，制约了跨组织电子政务系统的无缝合作与数据共享。因此，跨组织信息共享需要一个公共网络管理平台，集聚与集成电子政务系统，使信息提供方与使用方实现无缝连接。统一公共信息资源协同管理平台，对实现跨组织信息资源共享提供有效的技术支持和运行效率。该平台的逻辑框架如图4所示。

图4 跨组织数据共享的逻辑框架

在图4中，跨组织统一信息资源管理平台，元数据标准是实现政务信息资源跨组织共享的关键。在跨组织数据共享逻辑架构中，以元数据目录标准为准则，对公共政务信息资源目录进行整体规划设计、组织实施进行统一描述，信息共享采用ETL引擎所提供的图像化抽取转换、流程管理工具，以及任务调度和业务处理等机制，通过信息共享接口，实现数据的源与目间的映射、转换和信息移动以及信息的动态更新；采用编程工具编写相应的接口程序对复杂数据的加载、转换和整合，实现对各种非关系型数据和关系型数据的抽取与转换，实现信息资源库中信息共享。

4.基于Web服务的跨组织工作流集成机制

工作流技术是按照事先预定设计的流程来运行各项工作。然而，基于现代管理理念、管理机制等的跨组织政务协同系统，按照事先预定设计的流程显然无法适应跨组织协同服务工作。这就需要一种能提供基于规则的动态流程生成机制，以提高系统的协作性。基于Web服务技术能很好地解决异构应用之间的互操作、集成和协作问题。根据WFMC(WorkflowManagement Coalition)提出的工作流管理参考模型，结合政务具体工作，运用Web服务技术和工作流技术，设计出一种基于Web服务的电子政务工作流模型，如图5。

该模型主要由以下几部分组成：

（1）流程分析与建模。流程分析与建模主要是对业务流程层中分解的业务流进行实例化，包括描述流程起始、终止活动的关系网络和行为状态等。定义活动通常以基本服务的形式存在于模型库中，并可以组合成更高级的服务，实现跨部门的协作。如企业开办可分解成以下协作单元：企业申请受理登记、经营许可预登记、环境许可审核、卫生许可审核、企业银行开户与入资、注册资本的验审、企业名录审核与机构代码编制、税务登记与办理、经营许可审核办理等活动[9]。

（2）工作流引擎。工作流引擎负责任务分解、分配、协作关系检查以及监督控制等功能。由服务流程管理器与服务实例管理器组成。服务流程管理器负责管理业务流程过程模型。服务实例管理根据Web服务提交的服务请求，生成相应的服务实例。服务驱动引擎能直接根据过程模型中定义的流程，驱动相关的Web服务组件，完成指定的业务流程。

（3）政务服务注册中心。注册中心(UDDI)主要是对政务各部门所有提供的服务进行登记注册，发布到网络系统中。注册中心存储并管理各部门发布的Web服务的描述信息元数据，包括接口、端点地址和服务级别协议、安全关系等，注册中心为服务请求者提供查找、定位、发现等服务。当Web服务请求者在重构应用集成时，通过应用接口到注册中心查找对应的Web服务，按组合规则就可构造新的Web服务。

图5 基于web 服务的工作流模型

（4）Web服务。Web服务组件根据已有的、相互独立的内部系统的核心功能分解组成一组以Web服务形式发布出来。采用Web服务可以实现对各部门信息系统封装，通过整合这些功能构造新的需求，这样能最大限度地利用现有资源，实现资源共享。如企业开办的政务服务组合示例：企业申请开户→预登记企业名称→登记企业法人、核定经营许可→企业工商经营许可→环境许可审核→卫生许可审核→银行入资→银行正式开户→划拨资金→事务所验审入资→审核企业组织名、注册企业代码→税务开户申请→税务登记、办理、开通税务系统→经营许可审核与发放[9]。

5.基于Web服务的跨组织系统集成机制

我国的电子政务建设已经在工商、税务、金融、海关、电信、保险等纵向领域的协同应用得到了较快的发展，并积累了系统集成经验。但在横向业务交流与协同服务上局限于信息公开和简单的链接。面对政府推行的“一站式”政务服务，以及公众需求多样化、个性化，电子政务面临跨组织协作与业务协同问题。Web服务是利用标准化、规范化的XML概念描述的消息机制，具有平台的无关性、功能复用性、服务器的中立性、安全的通信等特性。为此，借鉴Web服务技术和工作流管理思想，构建基于Web Service的跨组织电子政务系统集成框架，将各业务系统集成到公共服务电子政务应用平台中，实现协同管理，如图6。

图6 基于Web Service 的跨组织政务系统集成框架

图6中，集成引擎按照Web Service技术标准与规范的要求，首先将社保、医保、房产、户籍、金关、金农、金税等各类电子政务应用系统封装成Web Service组件，再将组件发布到UDDI注册中心，通过调用为每个应用系统定义的一组接口，实现跨组织应用系统的集成。其次，将各政府组织的异构电子政务应用系统，封装成基于互联网标准协议的Web Service部件，再对部件进行整合集成，这样不仅可以保证使用方与提供方相互独立，而且以较小的代价整合各部门的应用系统，能取得良好的效果，达到提高电子政务跨组织协同作业的效率。

四、结束语

本文针对电子政务中跨组织协同服务的应用背景，建立了跨组织协同服务模型，并提出了以基于XML的数据交换、跨组织数据共享平台、基于Web服务的工作流集成和应用系统集成等协同服务机制，为创新驱动电子政务的跨组织协同管理、提高电子政务运行效率提供了理论的基础和发展策略。同时，由于协同服务机制采用了基于Web服务和工作流技术相结合的协同机制，与跨组织的电子政务服务协同模式相融合。因此，协同服务机制对政府组织机构的变化具有较好的适应性，符合电子政务中跨组织服务协作的需求。今后，笔者将根据政务工作实际需要和电子政务的发展，将进一步研究和完善电子政务协同服务机制与策略，进而推动电子政务的跨组织发展。

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