我国农业转基因生物安全法律制度的完善

2014-12-20李少汝

赤峰学院学报·哲学社会科学版 2014年11期

李少汝

摘要：农业转基因技术日益发展，带来巨大利益的同时也蕴含了对生态环境和人体健康的潜在威胁。农业转基因生物安全法律规制立法与实践中存在一些问题，包括多方管理情况下联动机制的缺位、社会公众参与权和知情权的失落、转基因生物损害救济制度的缺失、转基因废物处置制度的立法空白等，针对上述问题，结合我国农业转基因生物安全的立法实践，应采取相应的法律制度完善措施。

关键词：农业转基因生物安全；公众参与；风险预防；损害救济

中图分类号：D922 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）11-0079-04

当传统的农业栽培和育种模式的潜力已经挖掘怠尽时，而世界日益增长的人口又使得温饱问题雪上加霜[1]。转基因生物技术在农业中的运用所带来的巨大利益，在很大程度上能够缓解这一问题，然而技术本身还是存在一些不能确证但却危害巨大的隐患，包括对生态环境和公众健康的威胁。在这种巨大利益和风险的冲突之下，转基因技术和生物导致的生态环境和食品安全问题日益引起社会的广泛关注[2]。现有的法律制度滞后于我国农业转基因生物安全管理实践的客观需要，相关法律制度的完善已成当务之急。

一、完善农业转基因生物安全法律制度的必要性

首先，完善农业转基因生物安全法律制度是保障社会公众身体健康和知情权的需要。农业生产关系到国计民生，农业作物及其产品是社会公众安身立命之根本，与社会公众日常生活息息相关。转基因作物通过加工成为食品进入市场，作为消费者的社会公众有权了解商品本身的“转基因”属性和转基因商品可能存在的健康风险。完善农业转基因产品的标识制度，就可以为保障广大社会公众的知情权起到一定的作用。另外，加强转基因作物的安全许可制度，更能尽量降低流入市场的转基因产品危害人体健康的风险。

其次，完善农业转基因生物安全法律制度是规制转基因作物产品市场失灵的必然要求。转基因作物往往具有抗虫害、抗干旱、高产量等优点，因此转基因农产品往往成本较低，产出却很高，因此存在巨大的利益空间。在农业转基因技术带来巨大的经济利益驱使下，很可能产生各种市场失灵的乱象，例如，将转基因食用油不加标识，冒充售价更高的非转基因食用油出售；将未经安全许可认证的转基因作物种子出售、种植等行为。只有通过完善的法律制度才能保障农业转基因作物及其产品的实验、投产、加工、进出口、过境转移等过程中的生物安全。

其次，完善农业转基因生物安全法律制度是与国际惯例接轨、维护我国生物安全国家利益的需要。应该通过完善我国的农业转基因生物安全立法，对农业生物技术的跨国转让和农业转基因生物技术产品的越境转移进行有效的规范，防止生物安全风险的跨国转移，使之既符合国际惯例和国际法的规定，又能够维护我国生物安全的国家利益。美国与欧盟之间的转基因生物产品的贸易争端已经表明，现代生物技术及其产品已经成为国际贸易中的重要问题，生物安全问题甚至可能构成新的国际贸易壁垒。我国已加入世界贸易组织，与国际惯例接轨，完善我国的生物安全立法，已成为摆在我们面前的一个重要课题[3]。

二、农业转基因生物安全的基本内涵

我国《农业转基因生物安全管理条例》第三条规定：“农业转基因生物安全，指防范农业转基因生物对人类、动植物、微生物和生态环境构成的危险或者潜在风险。”揭示了农业转基因生物安全的部分内涵，即对农业网转基因生物可能引发的生态和健康危机的防范。但风险的预防，仅仅是生物安全的一个方面，损害发生后救济也应囊括在生物安全的范畴内。

正如上文提到的，转基因生物安全问题主要表现在两个方面：一是转基因生物体对人类健康的安全性问题。二是转基因生物体对自然生态环境的安全性问题，由于转基因生物体是经过生物技术产生的新物种，转基因生物体释放到环境中，可能破坏经过自然演化形成的原有物种，造成自然生态系统的失衡[4]。又由于生物安全风险具有跨国性、突发性、不确定性和长期性以及生物安全学的科学性[5]，其损害一旦发生将是巨大的、几乎不可逆转的。因此，控制生物安全问题的策略应是系统的、全方位的，不仅仅局限于风险的防范，生物安全损害发生后的救济是生物安全不可忽视的一个问题。

综上所述，农业转基因生物安全，是指为使农业转基因生物及其产品在研究、开发、生产、运输、销售、消费等过程中受到安全控制，防范其对生态和人类健康产生危害，以及救济转基因生物所造成的危害、损害而采取的一系列措施的总和[6]。

三、现行农业转基因生物安全法律制度的现状

我国的生物安全立法工作起步较晚，初期的立法仅着眼于促进生物技术研究、开发和产业化的健康发展，早期的转基因生物安全的主管部门是国家科学技术委员会。1997年农业部正式开始受理农业生物遗传工程体及其产品安全性评价申报书，生物安全的国家行政主管部门转由农业部承接。近年来，随着人们对环境问题的日益关注，转基因生物的释放和大规模使用问题引起普遍重视，国家环保总局对外作为主管全国环境问题的政府部门才开始介入生物安全事务。

2001年6月，国务院发布了《农业转基因生物安全管理条例》（以下简称《条例》）。《条例》对农业生物转基因工程的实验研究、中间实验、环境释放和商品化生产各个阶段的进行条件、安全性等级、立项申报及审批、安全控制措施、安全性评审乃至转基因植物种子、种畜禽、水产苗种的生产和经营主体的资质及管理要求等均做出了规定，《条例》还对违反规定从事农业转基因生物研究试验、生产加工销售以及进出口等情况，制定了相应的罚则。

农业部又于2002年1月颁布了《农业转基因生物标识管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》和《农业转基因生物安全评价管理办法》。三部《管理办法》分别对农业转基因生物的标签制度、进口安全管理和安全性评价规程等作了较为具体的规定，基本上体现了对农业生物基因工程工作进行全过程管理和控制的理念。这样，我国就初步建立起了生物安全管理法规体系。

2004年5月24日，国家质量监督检验检疫总局颁布的《进出境转基因产品检验检疫管理办法》开始实施，更细化了转基因产品进出境的管理。2006年7月1日实施的《农业转基因生物加工审批办法》，进一步加强农业转基因生物加工的监管。

四、现行农业转基因生物安全法律规制的缺陷

尽管上述专门立法为我国农业转基因生物安全管理的某些方面提供了重要的法律依据，但与中国生物技术的发展水平和生物安全管理的实际需要相比，生物安全管理的立法却相对滞后，无法满足生物安全管理的需要，主要表现为：

（一）联动机制的缺位

中国农业转基因生物安全的管理归纳起来有四个层面：一是由农业部、国家发展计划委员会、科学技术部、卫生部、对外贸易与经济合作部、国家质量监督检验检疫总局、国家环境保护总局等七个部门联合组成的部际联席会；二是设在农业部的农业转基因生物安全管理领导小组；三是小组下设的办公室，在小组指导下工作；四是县以上各级农业行政主管部门负责本行政区域内的农业转基因生物安全的监督管理工作。

由部际联席会制度，以及相关规范性文件的颁布主体等方面可以看出，生物安全领域有多个部门参与管理。有不同的职能部门共同参与管理，而其管理权的依据来源于各自的部门规章文件，因此权限的冲突必然出现[7]。在转基因生物安全管理领域，各主管部门分散立法，缺乏综合性的转基因生物安全立法产生的多元监管主体使得各主体不能掌握全面的转基因生物安全监管信息，无法进行协调和统一。同时各部门立法间程序性规定不能很好地衔接和协调，导致各监管主体在监管执法过程中存在冲突，难以适应高效行政的要求[8]。

（二）社会公众参与权和知情权的失落

转基因作物作为食物进入人体很有可能会出现某些毒理作用和过敏反应，国外已有儿童饮用转基因大豆豆浆产生过敏反应的报道，美国曾发生转基因西红柿导致的过敏事件。而目前对转基因工程食品安全性评价一般采用“全食物饲喂啮齿类动物实验”的方法。但是，1983年，西班牙有几百人死于掺了次品的菜籽油，而老鼠吃了这些菜籽油却安然无恙，这说明用啮齿类动物来做实验的测试手段仍旧无法保障人类的安全[9]。在这种情况下，社会公众对市场上销售的农产品的基因性状的知情权显得极为必要。又基于农产品与每一个社会公众密切相关，社会公众有权参与农业转基因生物安全的监管，同时更是生物安全监管的一大助力。

但是目前我国的相关立法中很少考虑社会公众生物知识水平的差异和重要，没有建立充分的公众参与机制。其中一个重要的表现就是转基因生物标识管理的不规范，《农业转基因生物标识管理办法》第七条仅规定了“农业转基因生物标识应当醒目”，但什么样的程度才算“醒目”，并未详述。导致实践中很多转基因产品标识并不足以引起普通消费者的一般注意，很多消费者在不知情的情况下购买了转基因的产品。农业转基因标识生物目录也亟待更新，自2002年《农业转基因生物标识管理办法》公布了“第一批实施标识管理的农业转基因生物目录”以来，农业转基因技术日新月异地发展，新增了许多转基因生物品种，其产品也纷纷流入市场进入消费领域，但是我国的农业生物安全立法并没有与时俱进地公布后续的实施标识管理的农业转基因生物目录。

（三）损害救济制度的空白

大量的实践结果表明，农业转基因生物存在着巨大的风险，一旦发生损害，将是巨大的、灾难性的、难以逆转的。首先，一些转基因生物已经对生态系统造成了不利影响。例如，转基因植物把抗药性转移给野草，导致产生抗除草剂的“超级野草”，给生态环境造成灾难性的后果[10]。又如，美国得克萨斯州某公司于2001年在内布拉斯加州一块约1英亩的田地里种植药用胰岛素转基因玉米，导致来年的100万亩大豆受到药用转基因玉米的污染[11]。其次，转基因生物对人体健康也存在威胁。英国的研究人员普斯陶伊在1998年通过新闻媒介向世人展示了他的研究结果：实验鼠在食用转基因土豆10天后，其肾、脾和消化道都出现了损伤[12]。转基因生物造成的损害，亟需完善的救济制度。

风险的预防，仅仅是生物安全的一个方面，损害发生后救济也应囊括在生物安全的范畴内。虽然我们可以通过严格有序的管理尽最大可能地规范该产业的发展，但在救济补偿制度方面的建设仍然不可忽视。我国有关转基因生物安全的救济机制几乎空白，这是不合理的。

（四）“全过程控制”原则的缺失

对生物安全实施法律控制，应该从有关生物技术的研究、开发、使用开始，到一般转基因生物体的使用、释放、处置，以及转基因生物产品的市场化等诸环节，进行全过程规范和控制。我国现行法律规定的生物安全法律规制截止到转基因生物产品的销售阶段，对于转基因生物产品消费、使用后废弃物如何处置的问题却是没有规定。转基因的废弃物在自然界的释放，很有可能造成自然基因库的污染，打破原有的生态平衡，对生态环境产生难以预料的冲击，其潜在的威胁不亚于核扩散。因此，转基因废物处理的法律制度的缺失，是农业转基因生物安全风险防范的一大漏洞。

五、农业转基因生物安全法律制度的完善建议

针对上述问题，结合我国农业转基因生物安全管理的立法与实践，可以从以下几个方面来完善相关制度。

（一）建立高效的转基因生物安全管理体制

由于生物安全涉及多个政府部门，为了实现对各类生物安全事件及其处理过程的有效管理，对职能部门间相应的职权授予应从法制角度给予细化、明晰，整体上形成有法可依、有章可循的综合性制度框架。美国是当今世界生物技术最发达的国家，美国对转基因生物安全的监管没有一个专门的机构来管理，农业部（USDA）、环保局（EPA）和食品与药物管理局（FDA）是转基因生物技术及其产品的主要管理机构，它们根据各自的职能对基因工程及其产品实施安全性管理。当然在单一的生物安全问题中存在管理权限的重合，而这种不同部门的管理权限和协作，则基于美国政府于1986年颁布的《生物技术法规协调框架》来协调解决。在管理机制方面可以考虑适用美国式的管理体制，按照转基因生物安全问题的不同方面，确定主管机关，同时在各司其职的前提下加强互相合作，以应对转基因生物安全问题的复杂现状。另外，要提高生物安全的国家管理能力，还应配备生物安全的监测设施，构建生物安全管理信息系统，增强生物安全的监督实力[13]。

（二）保障生物安全问题的公众知情权和参与权

首先，在生物安全监管过程中要逐步建立公众参与机制。在转基因生物及其产品的储运、加工、释放、使用、废弃物处理和越境转移等方面，充分考虑社会公众生物安全知识水平的重要性，采取必要的宣传和教育措施，提高公众参与生物安全监管的能力。转基因生物产业化的公众参与制度，可以包括预案参与、全过程参与及行为参与等机制[14]。

其次，要保证社会公众对农业转基因生物产品基因性质的知情权。完善农业转基因标识的法律规定，明确标识“醒目”程度的要求，可以参考《商标法》对相似商标的认定标准，即普通消费者一般注意程度。农业转基因生物标识应是在普通消费者一般注意程度的情况下即可识别的。此外，还可以建立农业转基因生物产品的信息库，并在专门网站上公布，以保障广大社会公众的知情权。

（三）确立转基因生物环境安全救济赔偿制度

我国目前的经济发展水平还不高，转基因生物种植又是风险较高的产业，发生损害结果后，任何单位或者个人都难以独立承担赔偿责任。为了充分保障受害者权益，风险应由整个社会来分担，建立转基因生物安全生产保障基金不失为一个确实可行的办法。所以，应建立环境安全救济赔偿法律制度，主要包括事前预防性救济制度和事后保障性救济制度。事前预防性救济制度，应当包括安全检测和安全预警等机制。事后保障性救济制度是指建立转基因生物安全生产的保障基金，旨在为公民种植转基因农作物或消费转基因产品后对其人身、财产带来损害而给予的救济[15]。

（四）补充建立基因废弃物处理制度

基因废弃物设立不仅是贯彻“全过程管理”原则的需要，更是保证转基因生物安全、保护生态环境基因安全的必然要求。转基因废弃物的处置可以通过回收再加工、再利用、销毁等方式。转基因废弃物在贮存、转移、运输和销毁、灭活时，应当采取相应的安全管理和防范措施，具备特定的设备或场所。安全等级Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ的转基因生物废弃物，在废弃物处理和排放之前应当采取可靠措施将其灭活和销毁，以防止扩散和污染环境。发现转基因生物扩散、残留或者造成危害的，立即采取有效措施加以控制和消除，并立即向当地行政主管部门报告。

维护农业转基因生物安全，防治生物安全问题，对于保护和改善生态环境，保障社会公众的身心健康，保障国家安全，促进经济、社会和环境的可持续发展，具有重要意义，而农业转基因生物安全法律制度的完善就是维护生物安全的最有效、最直接的途径。

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参考文献：

〔1〕高崇明.生物伦理学[M].北京：北京大学出版社，1999.12.

〔2〕闫新甫.转基因植物[M].北京：科学出版社，2003.243.

〔3〕柯坚.我国生物安全立法问题探讨[J].中国环境管理，2000（1）：13.

〔4〕魏伟.浅谈与生物安全立法有关的几个问题[J].科技与法律，2003（1）：12.

〔5〕蔡守秋.论生物安全法[J].河南省政法管理干部学院学报，2002（2）：1.

〔6〕王明远.“转基因生物安全”法律概念辨析[J].法学杂志，2008（1）：80.

〔7〕王明远.转基因生物安全监管模式及我国转基因生物安全立法研究[J].上海交通大学学报（农业科学版），2007（2）：171.

〔8〕王小军.我国生物安全法律体系的构建[J].科技进步与对策，2004（6）：12.

〔9〕佘玺.基因食品打嘴仗[J].科学生活，2001（6）：67.