海南城镇餐饮油烟污染的治理

2014-12-17裴建国

新东方 2014年1期

裴建国

餐饮业作为海南省第三产业主要组成部分，是发展旅游经济的重要基础。近几年来，随着海南国际旅游岛建设全面开展，全省城镇餐饮业有了快速发展。但是，餐饮业快速发展的同时也带来城镇环境污染，尤其是餐饮油烟对空气环境的污染。城镇餐饮油烟污染，虽然看似事情不大，但解决起来并非易事，必须通过建立制度、严格规范、齐抓共管、协调一致进行有效治理。

一、城镇餐饮业现状

根据我国《国民经济行业分类注释》定义：餐饮业，是指在一定场所，对食物进行现场烹饪、调制并出售给顾客消费的行业。餐饮业属于第三产业中的服务业，主要包括饭（酒）店、餐厅、快餐、盒饭、冷饮和摊贩等。

海南城镇服务业原本就是以餐饮业为主，随着海南国际旅游岛建设全面开展，来海南旅游、度假消费的人数呈现上升趋势，促进了城镇餐饮业快速发展，餐饮业在服务业中显得更为重要。根据省工商行政管理部门提供的数据，2007年全省合法登记的餐饮业网点为1.53万个，每年以10%左右的比例增加。在合法登记的餐饮业网点中，90%以上集中在城镇。此外，城镇餐饮经营中还存在着大量的未办理合法登记手续经营者和业余经营者。

长期以来，海南省城镇空气质量优良率一直位于全国前列。但是，空气污染诸因素中，餐饮油烟污染占的比例较大，并且呈现上升趋势。

二、餐饮油烟污染排放方式和分布

餐饮油烟污染排放方式可分为直接排放、低烟囱排放、高烟囱排放和专用油烟通道排放四种类型。在上述四种饮油烟污染排放方式类型中，专用油烟通道排放处理油烟达标程度最高，高烟囱排放处理油烟达标程度次之，低烟囱排放处理油烟达标程度比较差，未进行任何处理直接排放则油烟污染非常严重。

海南省城镇餐饮油烟污染源分布主要集中在临街面、居民区和旅游点。临街面大多为大中型餐饮业，一般都安装了专用油烟通道或高烟囱排放，并且环保部门监督管理比较严格，空气中的油烟含量相对稀少，很少出现油烟污染，但由于一些设施不达标或未正常使用，在一定程度上仍然存在轻度污染。居民区大多为小型餐饮业，甚至包括一些未办理登记手续经营者和业余经营者，往往采取低烟囱排放或直接排放，并且环保部门监督管理往往不到位，空气中的油烟含量相对较多，经常出现中重度油烟污染。旅游点大多为野外经营餐饮，由于区域空旷，空气流通，油烟容易散去，好像没有什么污染，但后患无穷。随着海南国际旅游岛建设全面开展，餐饮业网点在不断增加，油烟排放也在不断增加，空气遭受油烟污染日益严重，如不严加治理势必影响到旅游业的发展。

海南省城镇餐饮油烟污染区域分布中，中等城市以专用油烟通道或高烟囱排放为主，餐饮油烟污染排放处理状况相对较好，小城市和县城以低烟囱排放和高烟囱排放为主，餐饮油烟污染排放处理状况相对较差，其他建制镇和农场、以直接排放和低烟囱排放为主，餐饮油烟污染排放处理状况非常差。

三、餐饮油烟污染的主要原因

（一）缺失法律规范

我国没有制定专门关于餐饮污染治理的法律或行政法规，仅靠几个非专门的行政规章作为指导或参照执行。餐饮污染治理，尤其是餐饮油烟污染治理，主要依靠地方立法来规范。全国大部分的省（区、市），甚至一些地级市都专门制定、实施了关于餐饮污染治理的法律规范或餐饮油烟污染治理法律规范，海南省至今没有专门制定关于餐饮污染治理的法律规范，餐饮油烟污染无法可依，难以有效治理。在餐饮布局方面，由于没有整体规划，完全由经营者自行选择；在主体方面，由于没有明确环保审查与登记注册的环节关系，环保审查无法前置，导致原有餐饮油烟污染源不能有效消除，大量新的污染源又不断产生；在管理方面，由于管理机构和管理权限不清，相互争权、相互扯皮情况经常发生，导致餐饮油烟污染的“多头管理”和“无人管理”；在责任处罚方面，由于没有具体的惩罚措施、手段和程度的规定，执行机构无法依据法律规范有力打击、遏制餐饮油烟污染源行为。

（二）布局不合理、设点不合适

海南省城镇建设整体布局没有充分考虑餐饮业的特殊情况，缺乏对区域安排、用房需要和排污设施的全面专业规划，餐饮布局选点完全处于自由市场经济状态。众多餐饮业经营者为了经济效益，大多扎堆进入商业、服务业网点集中的交通条件方便及人口流动性大的城镇中心带和居民区，使得诸多种类空气污染物混合在一起，加大了污染治理难度。

城镇餐饮设点完全由经营者自行选择，经营者为了有利于经营收益，大多选择临街面和居民区，开发商为了有利于房屋销售，往往将临街房屋的低层开发成商铺，居民为了获取高收益，往往愿意将自住房出租经营餐饮业。餐饮设点经营者完全自行选择和各种主体的利益驱动，使得餐饮污染分散，治理更加困难。

（三）缺乏资金支持

餐饮油烟污染治理费用负担很重，不仅需要一次性投入设备设施，还需要不定期投入维护、检修费用，少则上万元，多则数十万元，并且油烟污染治理程度越高，需要支付资金越多。由于目前缺乏资金支持，餐饮油烟污染治理费用完全是由经营者支付，投入无法收回，成为经营者一项沉重负担，对于许多微利中小经营者而言，负担甚至难以承受，往往采取无治理经营，一旦被要求治理则关门走人。随着我国加入国际环保协定、国家环保治理范围扩大和治理程度加强，烟污染治理费用要求相应提高，也将进一步增加了餐饮经营者的负担。

（四）经营者环保意识差

餐饮业是经营性行业，其经营目的是为了获取收益。由于进行餐饮油烟污染治理需要大量资金投入，并且无法收回，因此增加了成本开支，降低了收益水平。同时，由于餐饮业大多是投资少、规模小、效益低、经营期短的行业，所以经营者更加重视眼前利益和个别利益，而忽视长期利益和共同利益。对于餐饮油烟污染治理缺乏积极性和主动性，大多采取等待观望、消极应付态度，使得餐饮油烟污染治理停滞不前、困难重重。虽然各级政府积极主张、督促推进，但只能是一厢情愿，收效甚微。

（五）管理疲软无力

餐饮油烟污染治理不仅是经营者个体行为，而且是国家的公共行为，必须纳入政府职能管理，海南省对城镇餐饮油烟污染治理实行政府管理，但管理疲软无力。从管理职能看，各相关部门职能主次不分，协调不畅。虽然环保部门是法定的主管部门，行驶主要管理职能，但职权的不明确、不具体，并且是后置权力，使其无法有效发挥主要管理职能作用；其他相关部门不是法定的主管部门，只是在行驶职能时配合协助主管部门管理，使其不能主动发挥餐饮油烟污染治理管理职能。从管理形式看，主要是“以罚代管”。政府对餐饮业的污染行为往往重在罚款，罚款成为主要管理形式，设想通过让经营者付出代价来防治污染，而经营者往往把交付罚款看成经营的代价，认为罚款了就没事，可以在原来状态下继续进行经营。从管理措施看，强制程度不够。环保部门在执法过程中不能像公安、工商、税务等部门可以行驶强制权，对违法者不能采取查封、冻结、暂停、关闭、限制搬迁等措施，只能采取督促当事人进行整改，管理措施的非强制性，使其难以遏制餐饮油烟污染。

四、治理对策

（一）建立法律制度

国家没有制定专门关于餐饮污染治理的法律或行政法规前，海南省可以仿效一些地方的做法，先行在省或地级市制定、实施适用于本地的专门关于餐饮污染治理的法律规范，建立适用于本地的餐饮油烟污染治理法律制度。

海南省餐饮污染治理法律制度应该包括以下主要内容：一是餐饮环保审查先行。餐饮环保审查习惯做法是后置审查，即获取营业资格后审查，此时审查无法阻止不达标主体开业，只能要求整改。餐饮环保审查应确定为先行审查，并以此作为获取营业资格的条件之一。二是实行“年审”不达标淘汰。对已经开业经营者，必须每年进行严格的环保达标审查，达标通过的继续经营，不达标的淘汰出局。三是规定禁止、限制经营范围。对一些特定区域实行严格的禁止餐饮经营，对一些区域和一些时间段限制餐饮经营。四是加大处罚程度。海南作为经济特区有立法权，作为国际旅游岛有先行立法权，在不违反法律基本精神前提下，可以通过地方立法加大对餐饮油烟污染处罚程度。

（二）合理布局、设点

城镇餐饮经营布局、设点要从城镇建设整体发展规划入手，从源头上解决不合理问题。政府规划部门在餐饮布局时应严格按照城镇建设整体发展规划要求，制定适合本地实际需要的餐饮经营布局规划，实行相对集中安置、避免遍地开花。餐饮布局要统筹安排，既要考虑经营者效益，又要考虑社会效益。

餐饮经营设点是经营布局的细化，应严格依据城镇餐饮经营布局规划要求安排。要认真考虑餐饮经营需要和人民群众生活需要，将餐饮经营点建设和油烟污染防治建设协调一致，合理安排，使得餐饮经营点建成后就可对号入座、开展营业。对不符合城镇餐饮经营布局规划要求的餐饮经营点应限期改正，否则，将通过关停并转解决。

（三）齐心协力、共同治理

治理城镇餐饮油烟污染是全社会的事情，仅仅依靠餐饮经营者力量是远远不够的，必须全社会齐心协力、共同治理。餐饮油烟污染治理需要大量的资金投入，而餐饮经营者大多基础薄弱、资金紧张，往往无力承担餐饮油烟污染治理的全部费用。为了保证海南省城镇餐饮油烟污染治理资金充足，除了餐饮经营者的一定投入外，还需要各级政府从财政资金给予支持。此外，可以在餐饮业中征收餐饮油烟污染治理费。