全面深化改革的路线图——学习党的十八届三中全会精神

彭京宜

党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。这个决定，立足于世情、国情和党情，回应了广大党员和人民群众的要求，对全面深化改革作了宏大而具体的部署。它既是新一届党中央吹响的改革进军号，也是新形势下全面深化改革的路线图。笔者拟谈谈对《决定》的粗浅认识，以就教于大方之家。

全会提出了全面深化改革的总目标，把完善和发展中国特色社会主义，推进国家治理体系和治理能力现代化提到了应有的高度，使全面小康的目标实现了升级。

《决定》提出：“把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。”这个总目标，可视作一个“一体两翼”结构，“一体”即完善和发展中国特色社会主义，“两翼”分别是推进国家治理体系的现代化和推进国家治理能力的现代化。

如何认识这个总目标？

首先，从形式上看，它包括了治理体系现代化和治理能力现代化两个方面。推进治理体系的现代化说的是具备完善的制度体系。中国特色社会主义制度，包括了相互联系的五个方面，分别是：人民代表大会这个根本政治制度，中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等构成的基本政治制度，公有制为主体、多种经济成分共同发展的基本经济制度，中国特色社会主义法律体系，与上述制度相联系的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明制度等具体制度。应当说，我们已经初步形成了成配套的中国特色社会主义制度，但是也要看到，这套制度仍然不够完整和不够成熟。不够完整是指它在“数”上的差距，我们在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设等不少方面，仍然缺乏制度规范，仍然无章可循，例如在正确处理政府和市场的关系方面，建设高效廉洁的政府方面，就是如此。不够成熟是指它在“质”上的差距，我们已有的制度，有的已经不能适应新的形势的要求，有的不能适应新的任务的要求，有的被实践证明是低效或无效的，例如民族区域自治制度、基层群众自治制度，以及某些法律法规，等等。推进治理体系的现代化，就是要进一步完善中国特色社会主义制度体系。推进治理能力的现代化指的是各项制度的贯彻落实。徒法不足以自行。制度的贯彻落实有赖于执法机构和人员的良好素质，有赖于广大公民的良好素质，有赖于健全的监督机制，有赖于公平公正的司法保障。没有治理体系的现代化，治理能力的现代化就缺少了依凭；而没有治理能力的现代化，治理体系的现代化就失去了生命。

其次，从内容上看，治理的现代化蕴含了崭新的内涵。第一，它要求主体从单一转到多样：在治理的语境下，主体不再是单一的政府，它包括了政府、社会和公民等，治理的现代化不是某一主体的“独治”，而是多种主体的“共治”。第二，它要求方式从单向到双向和多向：在治理的语境下，方式不再是我管理你服从的单向关系，它要求以权利义务来设定不同主体的关系，有权利必有义务，有义务必要权利，两个主体的关系必是双向的，多个主体的关系必是多向的。第三，它要求目标从片面到平衡：在治理的语境下，目标不是倾斜的，它要求实现一系列平衡，例如公平与效率的平衡，活力与秩序的平衡，民主与集中的平衡，改革、发展与稳定的平衡等。厚此薄彼就会走向畸形，顾此失彼则会陷入灾难。当然，平衡应当是动态的而非静态的，它必然要随着形势的变化而变化，必然要随着条件的变化而变化。总之，治理现代化不仅指制度体系要与时俱进，而且指制度的贯彻落实要扎扎实实。

这样，“一体两翼”就实现了对2020年奋斗目标的提升。如果说，全面小康是着眼于发展的目标，那么，“一体两翼”就是着眼于制度的目标。就是说，全面小康实现之日，也是制度现代化基本完成之时。全面小康的目标因融入制度现代化的内容，实现了具有重大意义的提升。

全会提出了一系列改革新思路，特别是明确了改革的重点、核心问题等，使得全面深化改革一开始就具备了十分清晰的方略。

《决定》指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。”这一论断，确立了全面深化改革的重点，特别是确立了全面深化改革的核心问题。全面深化改革的核心问题不是别的，就是又一个“一体两翼”。“一体”即处理好政府与市场的关系，“两翼”即一方面使市场在资源配置中起决定性作用，另一当面更好地发挥政府作用。这里的关键词语，就是市场的“决定性”作用，从“基础性”到“决定性”，表明我们党对市场的认识，对政府与市场关系的认识，再一次提高到新的阶段。

如何来把握这个问题的要点？

其一，让市场做主来配置资源。理论和实践都充分证明，市场配置资源是最有效的形式。市场这只看不见的手，比计划、行政指令和其他办法更能有效地调解供求关系。各种各类的商品与服务，缺则贵，于是引导增加生产；多则贱，于是引导减少生产；剩则滞，于是引导停止生产。世界范围内的基本事实告诉我们，这只看不见的手具有神奇和不可替代的作用，我们必须充分尊重它、认识它、利用它。否则，就会受到客观规律的惩罚。

其二，政府不能在资源配置中起决定性作用。目前一些地方的政府日益公司化，与企业争利，与百姓争利，破坏了市场秩序，妨碍了经济发展，损害了公平正义，应当坚决加以改正。政府在市场经济中的作用，是保持客观经济稳定，优化公共服务，保障公平竞争，弥补市场失灵，一句话，当好裁判员。如果政府既当裁判员，又当运动员，还当教练员，经济秩序以致社会秩序就会发生紊乱甚至混乱。

其三，非公有制经济要享受平等待遇。《决定》指出，公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础，公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。《决定》强调了“两平一同”：二者平等使用生产要素（含资金、土地、劳动者、技术、信息、管理等），平等参与竞争，同等受到法律保护。这些论述既阐明了市场经济的重要原则，又具有强烈的现实针对性。在现实中，非公经济进入竞争领域，仍然存在显而易见的“玻璃门”和“弹簧门”；非公经济在银行贷款和土地使用等方面，远未获得平等待遇；非公经济获得的法律保护，也远未达到与公有制经济相同的水平。凡此种种，都是全面深化改革需要面对的问题，都是在改革进程中需要密切关注的现象。

《决定》关于全面深化改革的重点、核心问题等的论述，还包含了鲜明的宣示：改革既不走老路，也不走邪路。前者是指不能回到过去，封闭僵化；后者是指不能改旗易帜，全盘西化。全面深化改革不是别的，就是中国特色社会主义的自我完善和发展。

全会推出的一系列改革措施，实现了从抽象概念到具体措施、从一般原则到操作办法的转变。坚持从现实中提出问题、分析问题和解决问题，具有鲜明的问题导向。

第一，对混合所有制经济的新定位，廓清了人们的“所有制迷思”。《决定》指出，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股，相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。在此基础上，全会还提出了“两个允许”：即国有投资项目允许非国有资本参股，混合所有制允许员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。这里，对混合所有制的内涵和性质都作了新的界定，从根本上铲除了在所有制问题上的贵“公”贱“非”和“公”“非”对立；把混合所有制确定为我国基本经济制度的重要形式，则更是关于基本经济制度理论的重要突破，其突出意义在于为公有制寻找到了重要的甚至是基本的实现形式。

第二，赋予农民更多的财产权，昭示了农村土地制度改革的新思路。简言之，这里包含了三个放宽：一是承包经营权，由“老三权”（占有、使用、收益）扩大到“新三权”（流转、抵押、担保）。二是经营性建设用地使用权在符合规划和用途管制的前提下，可以出租、租赁、入股，与国有土地同等入市、同权同价。三是在试点的基础上推进住房财产权抵押、担保、转让。从这些举措中，可以看到我国农村土地制度改革的新思路：坚持土地集体所有制不变,在所有权、承包经营权分离的基础上，进一步实现了真正意义上的承包权与经营权的分离。此举将为农村生产力的发展提供新的制度条件。

第三，司法体制改革及废除劳教制度，显示了建设法治中国的坚强决心。《决定》强调了宪法是国家的根本大法，具有最高的权威；强调了人民法院独立行使审判权，人民检察院独立行使检察权；强调了法检的去地方化，即省以下人民法院和人民检察院人财物统一管理，与行政区划适当分离；强调了法院的去行政化，即改革完善审判委员会制度、主审法官制度和合议庭办案责任制。特别值得指出的是，《决定》毅然废除了劳教制度。劳教制度形成于20世纪50年代，它在历史上曾经发挥过积极作用。但是，在今天的形势下，它的弊端日益显现：公民在不经过司法审判的条件下被限制人身自由长达数年，它可能导致人权的灾难。有论者称废除劳教制度是法治的重大突破，这是很有道理的。

第四，教育综合改革，可望破解人才培养和成长的诸多难题。《决定》确定了我国教育综合改革的具体内容，包括实行高校多元化录取机制，从根本上改变一考定终身的弊端；普高、职高、成高实行学分转换，促进人才自由全面发展；取消重点学校、重点班，促进教育资源均衡配置，等等。这些举措可望破解现实中的三大困局：一是破解“读书难”，让学生在教育资源均衡配置的条件下就近上学、方便上课，享受应有的教育公平。二是破解“应试教育”，在多元化录取机制下，使学校从“考考考，老师的法宝”,“分分分，学生的命根”的宿命中解放出来，拓展素质教育的空间。三是破解“身份隔阂”，以学分转换为手段，打破普高、职高和成高的森严壁垒，为人才的自由全面发展创造条件，进而动摇人事管理中长期存在的“身份主义”的基础。

全会以全面深化改革为主题，在“全面”和“深化”两个方面下足了功夫。“全面”凸现了改革的系统性、整体性和协调性，“深化”是指它每每将改革利剑直指体制机制的深层痼疾。

《决定》提出了“5+1”的改革布局，凸现了改革的全面性。所谓“5”，是指经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态文明制度建设；所谓“1”，是指党的建设制度的改革。全会引人注目地将国防和军队建设与改革纳入了改革的总体布局，表明党对于中国特色社会主义的认识，又一次实现了与时俱进。建设中国特色社会主义事业，一方面要遵循和平、发展、合作、共赢的原则，不谋求霸权，不威胁他人，遵守国际秩序，坚持通过谈判和协商解决问题，顺应和引领世界文明；另一方面需要不断壮大自己的实力，包括硬实力和软实力，以增强影响力和话语权，增强抗击霸权主义的本钱。无数事实证明，没有强大的国防和军队，国家主权和领土完整就不会有保障；而没有国防和军队的建设及其制度改革，就不会有强大的国防和军队。

如果说从宏观上看，改革的全面性表现为“5+1”的总体布局，那么从中观上看，改革的全面性则表现为每个方面的改革也是多样的、具体的、可操作的。例如在经济体制改革中，提出了积极发展混合所有制经济、赋予农民更多的财产权利、放开竞争性业务并破除行政垄断、允许具备条件的民间资本设立中小型银行，等等。在政治体制改革方面，提出了司法体制改革及废除劳教制度、进一步简政放权、探索官邸制、纪委书记副书记以上级提名和考察为主，等等。文化体制改革方面，提出了政府由“办文化”到“管文化”、文化事业单位转企改制、激励非公有制文化企业发展、教育综合改革，等等。社会体制改革方面，提出了制定“单独二胎”政策，制定渐进式延迟退休年龄制度、建立涉法涉诉信访依法终结制度、推进房地产税立法，等等。据不完全统计，各项改革举措总数超过300项，可谓气魄宏大、蔚为大观。

《决定》的另一个特点是将改革利剑直指体制机制的深层痼疾。例如在生态文明制度建设方面，它紧紧抓住了自然资源产权制度和领导干部考核制度两个关键问题。应当承认，我国从某种意义上说已经出现了生态危机，在GDP快速增强的同时，大气、江河海洋、土壤土质大面积恶化。出现这种问题的原因固然是多方面的，但深层次的原因主要有两个，其一是资源环境产权制度的阙如，其二是领导干部考核制度的弊端。基于此，《决定》浓墨重彩地谈健全资源产权制度，浓墨重彩地谈纠正以单纯的经济增长考核干部的偏向。前者如对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。后者如对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终生追究制，改变以GDP论英雄的考核办法，等等。

这些改革举措的显著特点，是剑指深层次的体制机制痼疾。换句话说，改革在已有的基础上深入了一步，这不只是因为它避免了零打碎敲，避免了顾此失彼，避免了浅尝辄止，还因为它瞄准了深层次的体制机制问题，抓住了牵一发而动全身的关键，扭住了治理体系现代化和治理能力现代化这个恢弘的目标。笔者相信，党的十八届三中全会将以绘就全面深化改革的路线图而彪炳千秋，将以吹响全面深化改革的进军号而载入史册，将以开启新一轮改革开放的伟业而名垂青史！