现收现付制下的中国养老保险制度改革

董文赜

(中信银行股份有限公司总行营业部，北京100027)

当前，世界各国普遍面临着人口老化的挑战。因此，大家越来越关注养老社会保险制度改革。筹资模式的选择无疑是养老社会保险制度改革过程中无法回避的重要问题。筹资模式不但影响一国的储蓄率、经济增长率、劳动力流动、收入再分配和资本市场，而且还直接影响一国是否能够解决人口老化问题。因此，选择适宜的筹资模式是完善我国养老保险制度的首要任务。

一、养老社会保险制度的筹资模式

养老社会保险筹资模式是指由一国政府主办的基本养老制度筹措资金的方式。养老社会保险制度的筹资模式可以分为三种:现收现付制、完全积累制、部分积累制。现收现付制是指按照“以支定收”的原则确定缴费额，向正在工作的职工和雇主征收养老费用。养老保险计划当期的收入只能满足当期的支出需要，收支相抵后并没有过多的资金积累。在这种筹资模式下，职工退休后所得到的养老金一般与其工作期间的缴费多寡无关。完全积累制是指在此制度安排下，每一个参加养老保险的职工都有一个个人账户，职工必须在一定年限内定期向个人账户缴费，个人账户中将逐渐积累一笔养老基金，这部分积累基金由专门的机构负责保值增值。一旦职工退休，其退休金将由个人账户提供，金额视个人账户中缴费额的多少及增值情况而定。部分积累制是介于现收现付制和完全积累制之间的一种筹资模式。一方面，它用当期的部分缴费收入满足当期的相关支出;另一方面，它把大部分的当期收入积累起来进行投资增值。因此，部分积累制养老保险计划的资金积累额远远大于现收现付制。世界银行曾提出以下标准来区分部分积累制和现收现付制:只有当养老社会保险计划的基金积累足以应付两年以上的养老保险支出时，才可称该计划为部分积累制，否则，就是现收现付制。本文所说的积累制为部分积累制。

二、我国养老保险筹资模式面临的困境

(一)我国养老保险筹资模式简要回顾

我国上世纪80年代以前的养老保险制度主要表现为国家通过企业退休金形式向国有企业职工提供养老保障，这种模式与高度集中的计划经济紧密相关。上世纪80年代随着利润留成、两部利改税、承包制等国有企业放权让利的改革，原有的养老保险模式已无法适应改革的需求。为此，中央和地方政府都把养老社会保险体制的改革列到重要日程上来。1984年，广东江门市和东莞市、四川自贡市、江苏泰州市、辽宁黑山县率先进行退休费用社会统筹。上世纪90年代我国养老社会保险制度重点就社会统筹如何与个人账户相结合这一问题进行方案设计，1995年3月国务院下发了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，给出了两个方案，让各地区根据具体情况选择任一方案执行。1997年7月，为统一养老保险制度，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(以下称“26号文”)。在26号文中，明确了我国要建立社会统筹和个人帐户相结合的养老保险体系，并逐步提高统筹层次。这个重要文件基本确定了我国当前养老保险制度的主要框架。2005年，为进一步完善我国的养老保险制度，国务院出台了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》。该文件规定退休时的统筹养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和参保人指数化月平均缴费工资的平均值为基数发放，直至身故。通过对我国养老保险制度改革历程回顾，发现目前采用的是社会统筹和个人账户相结合的筹资模式，这种筹资模式事实上是现收现付制，因为在个人账户中并没有真正的个人积累，是“空账”。

(二)现有养老保障筹资模式缺乏公平性

养老保险制度是社会发展和进步的产物。它理应关注全体社会成员的基本保障问题，理应强调对所有参与者的一视同仁。因此，选择筹资模式时，应考虑它能否对收入进行再分配，从而达到社会公平这一目标。在我国，收入分配不均的现象越来越显著。这种情况下，养老保险制度应有利于缓解分配不均的现象。实际情况是，由于当前养老保险筹资模式统筹层次不高，覆盖人群不够，从而造成了较大的城乡差异和地区差异，一定程度上加剧了收入分配的差距。

(三)现有养老保障筹资模式导致空帐问题突出，缺乏可持续性

自26号文出台后，我国空帐现象日益突出。这一问题是这样形成的:26号文规定，每个企业既要向社会统筹账户缴纳社会保险费，又要向个人账户缴纳社会保险费;职工只须向自己的个人账户交纳保险费，缴费率从工资的4%起步，以后每两年提高一个百分点，直至8%。当个人的缴费率为4%时，企业向个人账户的缴费率为7%，以后随着个人缴费率的上升而下降，直至3%。也就是说，企业和个人向个人账户的缴费总额应达到工资额的11%。另外，企业的总缴费比例一般不能超过20%。这样，企业向社会统筹账户的最高缴费率一般为17%(当其向个人账户的缴费率为3%时)，最低时，缴费率仅有13%(当向个人账户的缴费率为7%时)。于是，在这种情况下，每年进入社会统筹账户的资金仅为工资总额的13%—17%左右。由于以前我们采取的是现收现付制，没有任何养老社会保险基金的积累，这样，就只能靠社会统筹账户上的资金来给退休职工发养老金，但从当前的情况看，13%—17%的缴费率远远不能满足养老金发放的需求。解决这一问题的方法之一是提高缴费，但我国20%的养老社会保险缴费率本已很高(美国仅为5．35%)，如再提高，会增加产品的劳动力成本，降低其国际竞争力，以致引发诸如失业之类的问题。这方面，西方国家已有了惨痛的经历。既然提高缴费率这一做法行不通，就只好动用个人账户的资金了。于是，个人账户的资金便被挪用于退休金的发放。这样，它就只具有记账功能，而失去了资金积累的功能。于是，空帐就产生了。“空账”的大量出现使得理论上的统账结合模式并没有实现，我国养老保险本质上还是现收现付制［1］。目前，我国空帐数额较大。据中国社科院发布的《中国养老金发展报告2012》显示，在32个统筹单位中(31个省份加上新疆兵团)，如果剔除财政补贴，2010年有17个收不抵支，缺口达679亿元;2011年收不抵支的省份虽然减少到14个，但收支缺口却高于2010年，达到767亿元。此外，该报告还显示，2011年记账额达到24 859亿元，空账额达到22 156亿元。个人账户空账额继2007年突破万亿大关后，再次突破20 000亿元。为了应对日益凸显的空帐问题，国务院2001年批准了辽宁省关于完善城镇社会保障体系试点方案，但该方案执行情况不理想［2］。总之，空帐的大量存在对当前统帐结合的模式构成了挑战，做实个人帐户变得十分困难，原有模式难以维继。

(四)现有养老保障筹资模式隐形负债巨大

从养老保险经济学的角度来看，只要养老保险从现收现付制向基金积累制转轨，就无法回避隐性债务问题［3］。一些人认为，目前，我国应尽快建立起积累制的筹资模式，果真如此，现行的统账结合的筹资模式便不可避免地会遇到“老人”和“中人”的隐性负债问题。所谓老人，是指养老社会保险制度改革前就退休的职工;所谓中人，是指养老社会保险制度改革前参加工作，而现在未退休的职工。由于1997年26号文做出的相关决定对隐性负债问题有着重大的影响，因此，我们可以该文件的生效期为界，把在生效期前退休的职工称之为老人，而把在生效期前参加工作、生效期后退休的职工称之为中人。推而广之，生效期后参加工作的人，我们则称之为新人。很显然，在传统的养老保险制度下，老人没有个人账户，没有任何资金积累;中人在1997年之前，也没有任何资金积累。他们退休后，国家只能靠政治权力来保证其养老金的支付，这其实是国家对老人和中人的一种负债，西方学者称之为“隐性负债”。事实上，如何解决隐性负债问题是一个世界性难题，很多国家都找不到恰当的解决方案。但解决不了隐性负债问题，就无法真正的实行积累制。

三、现收现付制的合理性

在现收现付制下，由于无做实个人帐户的困扰，空帐和隐形负债问题陆续将不复存在，且该筹资模式具备以下合理性。

(一)现收现付制能够应对人口老化

未来的一段时间里，我国面临着十分严峻的人口老化问题。但从总负担率考虑，我国的人口老化问题并没有想象中的严重。1999年，我国的人口出生率是15．23%，2011年则下降到11．93%。随着少儿出生率的下降，14岁以下人口占总人口的比重也不断下降。从总体上看，60岁以上人口占总人口的比重不断上升，而14岁以下人口占总人口的比重却不断下降，两相抵消，我国的总负担系数(老人和儿童占总人口的比重)的变化不是太大。2012年，我国的总负担系数为34．9%;2025年，总负担系数将为37．3%;2050年，这一比例将为43．44%。可见，由于少儿负担率的降低，在未来几十年内，我国的总负担系数变化并不大，我国的人口老化问题并不是特别严重。因此，从总人口负担率的角度分析，可得出这样的结论，未来我国的人口老化不会给社会造成过重的负担，在资源条件和生产效率不变的条件下，我国有能力应付人口老化问题。因此，人口老化并不必然导致现收现付制度发生支付危机，关键在于经济增长速度与人口老化速度之间的差距［4］。

(二)现收现付制有利于收入的公平分配

收入再分配职能是养老保险应具备的基本功能。因此，选择筹资模式时，应考虑如何选择才能使它的这种功能发挥得更好，更有助于消除当前分配领域中存在的一些不公平现象。无疑，与积累制相比，现收现付制更具有收入再分配职能。因此，采取现收现付制能够促进我国收入再分配的公平化，缓解日趋严峻的贫富差距过大问题。另外，养老保险制度也应该具有代际再分配功能。这是因为老年人是弱势群体，他们未来的生活面临着较大的不确定性，抗风险的能力也差，易于陷入贫困。所以，年轻人应该把自己的收入让渡给老年人一部分。从中国的具体情况看，尊老爱幼一直是我们秉承的传统美德，这为年轻人和老年人之间的代际分配提供了一个良好的社会氛围。如果考虑到代际再分配因素，我国也应实行现收现付制，因为积累制不具备这种功能，而以现收现付制为主的养老保险体系能够发挥养老保险的代内和代际再分配功能，从而获得社会福利的最大化［5］。

(三)未来现收现付制的收益率高于积累制

1．现收现付制的收益率

萨缪尔森认为，尽管在现收现付制下积累很少或者根本没什么积累，可这种筹资模式仍然有回报率，其回报率为人口增长率和工资增长率。艾隆进一步指出，如果在人口增长率和工资增长率之和大于实际利息率时采用现收现付制，将会使资源的配置达到帕累托最优。当收入分配差异较大，或一国的工资增长率和人口增长率之和大于投资报酬率时，采用现收现付制有益于整个社会福利的改善。据资料显示，最近的一些年份中，我国的工资增长率和劳动人口增长率之和是大于实际利息率的(见表1)。我国曾在2007年、2008年和2010年起三次出现了长期负利率阶段，负利率时间均超过20个月。这种情况下，现收现付制的收益率并不低。

表1 我国2007—2011年间工资和劳动力的增长以及利息率情况

2．积累制的投资收益率

从一些国家的经验看，养老保险基金只有进入资本市场，才能取得较高的投资收益率，但我国的资本市场尚不完善，难以保证养老保险基金稳步增值。一般情况下，管理成本会影响投资收益率，而积累制养老保险计划的管理成本远高于现收现付制。现实情况是我国养老保险基金的投资收益率是低的。如表2示，我国的银行利率过去长期低于当年通货膨胀率，养老保险基金存入银行，实际上收益率是负的。我国的国债在高通货膨胀时没有保值贴补，实际收益率偏低。可见，养老保险基金购买国债也无利可图。从实践上看，我国养老保险基金的实际收益率和通货膨胀率基本持平，基金的保值增值尚无从谈起。我们认为，未来我国现收现付制养老保险计划的收益率将高于积累制养老保险计划的收益率。

四、政策建议

改革现行养老社会保险制度中一些不合理的地方，我国现收现付制的养老社会保险计划就能很好地运行下去。

表2 2007—2011年银行存款利率和通货膨胀率

(一)提高法定退休年龄

随着人们寿命的不断延长，分阶段提高退休年龄，逐步实现男女退休年龄相一致的做法有两个好处:一方面是提高法定退休年龄能够增加养老保险金的收入;另一方面是能够减少养老金的支出。

(二)尽快将提高现行养老保险制度的统筹层次提升到全国层面

现行养老社会保险制度的统筹层次过低，极大地阻碍了劳动力的流动。因此，首先要逐步消除养老保险体系各项目间的分割。养老保险一体化的工作既要在不同地域之间展开，也要在不同项目之间展开。在不同地区之间，短期内要提高养老保险的可携带性。与此同时，随着时间的推移再不断提高养老基金统筹层次，尽快实现全国统筹。在不同养老项目之间，按照全球的最新趋势，事业单位和公务员养老制度应逐步与城镇职工养老保险制度融合。此外，可在推行城乡居民养老保险一体化的基础上，确定全国性政策。

(三)开征社会保险税

开征社会保险税，通过税收征管法，确保基本养老保险费的征缴。目前，企业欠缴基本养老保险费的现象颇为严重，且近年来金额在持续增加。从2008年的289亿元增加到了2011年的468亿元。为了弥补收支缺口，很多地方不得不动用财政资金，从而给财政带来了压力。为了保证基本保险费的缴纳，一些地方政府实行由税务部门代理征收保险费的做法，取得了较好的效果。但是，由于没有法律依据，当企业故意欠缴养老保险费时，税务部门也不能进行惩罚。这样，对养老保险费的征收就打了折扣。基于上述情况，应尽快开征社会保险税，把基本养老保险费的征缴纳入税收征管的范围，加大对故意拖欠养老保险费企业的惩罚力度，以确保养老保险费用的收缴。

(四)增加政府一般预算补贴

控制养老保险费的费率，同时增加政府一般预算补贴。从理论上讲，养老社会保险在某种程度上可以看成是一种公共产品，它的成本理应由税收来弥补。另外，从实践的角度看，一些国家的养老保险资金不仅来自于养老保险缴费，而且来自于一般税收。如丹麦的社会保障资金主要来自税收，约占全部资金来源的80%。

其中，丹麦的养老金支出几乎全部来自于一般性税收。有学者指出，个人所得税与养老保险的联动安排可以明显提高中国养老保险的替代率，是解决目前养老保险资金缺口的有益方案［6］。近年来，我国个人所得税是增长最快的税种，个人所得税的收入在2011年已达到全部税收收入的6．74%。随着我国经济的发展，用一部分个人所得税收入为养老社会保险计划筹集资金完全是可行的。

［1］陈浩．人口老龄化背景下我国养老保险制度研究［D］．南京:南京大学，2013．

［2］吴连霞．中国养老保险制度变迁机制研究［D］．北京:首都经济贸易大学，2012．

［3］申曙光，魏珍．老龄化背景下的中国养老保险制度与体系:挑战与抉择［J］．数学与研究，2013(8)．

［4］程永宏．现收现付制与人口老龄化关系定量分析［J］．经济研究，2005(3)．

［5］封进．中国养老保险体系改革的福利经济学分析［J］．经济研究，2004(2)．

［6］朱远程．养老保险与个人所得税联动模式可行性研究［J］．中国经贸导刊，2012(12)．