法治视阈下我国协商民主的价值与完善

◎滕 丽 邓 浪

（滕丽，广东财经大学法学院教授，民革广东财经大学支部主委；邓浪，广东财经大学法学院硕士研究生/责编 卢淼）

协商民主作为一种创新的民主形式，是指政治共同体中自由、平等的公民通过参与立法和决策等政治过程，赋予立法和决策以合法性的治理形式，是上世纪80年代以来西方政治发展和政治思想的最重要成果之一。协商民主具有协商、共识和合法性等核心要素，其价值取向和规范导向能够有效地维护权利、化解冲突、推动和谐，更好地回应我国当前社会发展中主体与诉求多元化的趋势，真正体现我国人民当家作主的民主本质，实现最广大人民群众的利益。

一、和谐社会目标下，协商民主是一种社会管理机制

实现社会和谐需要有效的社会管理，作为社会管理形式和机制的协商民主与和谐社会的构建具有天然的亲和性和明确的协同性。协商民主集中体现了参与式民主的深化，强调对话、讨论、审议和共识，既保存民主实践价值，也包容差异性观点；既理性化解分歧与矛盾，也促进合作与协调，可以最大程度地解决利益冲突问题。

（一）协商民主能够强化公共决策的合法性

构建和谐社会的关键在于形成社会阶层之间良性的、公正合理的互动结构。制度安排和政策出台是否是在尊重公民意愿和集体的反思基础上，通过与各方利益主体平等对话、理性辩论而最终形成，将是保证制度和政策合法性的程序基点。协商民主要求在参与、讨论和集体反思的过程中，尊重各方利益和观点，公正地对待社会的异质性，在达成共识的基础上，赋予决策以合法性。决策者不应是单一的政府主导，而是协商过程中各方主体的共同决策。

（二）协商民主能够有效维护公平与正义

复杂的社会管理需要面对合法性拷问，而协商民主可以对社会管理的制度和政策的合法性起到参照作用。协商民主平等、公开的协商程序可以有效地规范和建构现代公共行政，防止行政权力过度膨胀，监督政府依法行政。对于纠正个人主义和自利道德，培育健康民主所需的公民精神，推动社会管理公民化、社会化、程序化和法治化以及应对转型时期日益加大的社会风险大有裨益。

（三）协商民主能够促进民主法治化

协商民主的合法性追求可以说是其核心理想，从最根本的意义讲，协商民主强调的正是公民及其代表对其决策的正当性证明。从法律角度分析，协商民主能够进一步扩大基层民主，加强公民有序的政治参与，改革和完善决策机制，推进决策科学化民主化，建立科学高效的权力运行机制，构筑社会主义民主政治的社会基础。在中国民主发展过程中出现的政治协商、社会协商和基层协商等创新形式构成了我国协商民主的基本内容。

二、法治化进程中我国协商民主的现实困境

协商民主不是一种孤立的理论价值探讨，决策的合法性不仅仅出于多数人的意愿，而且还基于集体的理性反思。中国当前社会发展过程中凸显的利益多元化、矛盾复杂化、冲突多样化等不确定性因素对现代社会管理提出极大的挑战。在与西方社会不同的历史背景、文化传统、经济和社会发展水平等条件下，我们需要正确看待和解决我国协商民主实践中遇到的一些阻碍，着力解决以下主要问题：

（一）协商主体合法性有限，地位不平等

1．我国政治协商制度中协商组织的合法性和平等性不明确。我国与协商民主有关的章程和规则主要有： 《中国人民政治协商会议章程》、 《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、 《中共中央关于加强人民政协工作的意见》等。这些章程并无宪法或法律效力，导致政协参与国家政治事务时提出的意见、建议或批评没有强制性，协商作用的发挥容易受到局限。同时，各民主党派和无党派人士的提案和建议仅供参考，可能造成协商过程中协商主体地位的不平等。

2.我国社会协商和基层协商过程中的合法性和平等性问题亟待解决。我国尚无专门的法律法规规范听证会、社区议事会、民主恳谈会等协商形式，协商参与主体的权利义务不明确，协商内容、程序和结果的合法性难以提高。社会协商和基层协商往往在集权的政治结构下和政府主导下进行，沟通方式过于注重妥协，协商主体地位不平等的现象较为突出。

（二）协商程序不尽完善，过程充满不确定性

我国民主恳谈会、听证会等协商民主形式的应用已经较为普遍，而公正的协商制度与程序的缺乏却制约了协商民主功能的发挥，进而影响协商民主实践的广度和深度。公民会对协商效果产生怀疑，不愿进入体制化的协商渠道中；参与者也会因为制度的不完善和程序的疏漏而难以进行真实有效的协商活动。

（三）公共领域讨论功能不足，协商民主效力低下

大众传媒与公共管理在维护公众利益、推动社会发展这一价值取向上完全契合，双方活动在信息传播机制、社会整合机制等方面存在互补现象。置身于 “媒介化社会”之中，各类突发事件的社会关注度和传播影响面也越来越大，呈现出了极其复杂多变的格局。做好突发公共事件的新闻发布和舆论引导工作，运用传媒的力量来减缓乃至化解社会矛盾和危机，对于维护社会稳定和凝聚公民精神，意义重大。遗憾的是，我国的新闻舆论口径统一，传播手段管控严格，传媒对于公共论题的设定过于狭窄，使得一些公共议题无法讨论和达成共识，严重削弱了协商民主的效力。

上述问题的产生可以说主要源于我国协商民主法治化的不足，协商民主的法律条文碎片化、法律规范形式化、相关规定政策化等缺陷使得我国协商民主的发展举步维艰。机制是相对固定的、被证明行之有效的工作方法，其本身即含有制度的因素，不会因组织及其负责人的变动而随意变动。因此，我们认为法治化应当成为我国协商民主规范发展的根本保障，协商民主发展的战略选择应当致力于实现协商民主法治之路。

三、实现我国协商民主法治化的基本路径

学界普遍认为，现代法治应当对应于一种软硬并举的混合法治理模式，以便能够最大限度地整合国家强制与社会自治两种机制，发挥硬法与软法两种制度安排的潜力，调动公与私两个方面的积极性和能动性，全方位实现公共性强弱不等的多样化法治化目标。协商民主法治化的内涵就是将协商民主纳入法治化的规范体系中，确保协商民主主体的产生、过程的开展、结果的认定在法律的保障中实现。社会管理的复杂性与参与主体的多元利益诉求，决定了在协商民主中需要运用软硬兼施的混合法模式，加强 “硬法”渊源与“软法”渊源的沟通与协调，软硬并重，共同努力实现协商民主法治化目标。

（一）从 “硬法”的角度，完善政治协商制度

“硬法”是指由国家通过严格的立法程序制定或认可并由国家的强制力予以保障实施的一般性行为规范。刚性的硬法规范是维护法治秩序和社会稳定的必要手段，实现协商民主法治化的核心是建立完备的协商民主法律法规，为此，可考虑建立专门的 《政治协商法》，对我国政治协商的主体、内容、程序等方面做出明确的规定，确保政治协商有法可依。其中，需要着重规定的问题如下：

1．规范人民政协组织机构，保障协商主体的合法性。参照 《中华人民共和国人民代表大会组织法》的相关内容，对全国及地方各级人民政协的组织机构设置、委员产生的程序、人数、任期等作出明确规定，使政协的产生与组成有法可依，保障协商主体的合法性。

2．规定职能、权利和义务，保障协商主体的平等性。通过立法明确规定人民政协政治协商、民主监督、参政议政三项基本职能及其履行的基本方式，确保人民政协履行职能能够得到法律的保障，依法明确政协委员的权利与义务，督促委员履行其法定职能，防止公权滥用。

3．规范协商程序，保障程序公正。程序公正被认为是民主政治最重要的原则，应当通过立法规定政治协商的内容、形式、程序、结果、效用、法律责任及保障措施等，从法律的层面将人民政协的政治协商职能纳入执政党的决策过程，切实改善人民政协的运行机制，真正实现 “不经协商不决策”。

4．规定监督程序，保障协商民主的效力。民主监督程序包括民主监督的形式、过程、相关部门对监督意见的处理及反馈等，可以通过立法对人民政协民主监督的权限、依据、标准、目的、内容、形式、程序、法律责任等作出具体规定，以合法性的监督更好地体现人民政协的作用并规范政协委员的履职行为，避免政协民主监督异化。

（二）从 “软法”的角度，保障社会协商和基层协商

“软法”是指由多元主体经或非经正式的国家立法程序而制定或形成、并由制定主体自身所隐含的约束力予以保障实施的一般性行为规范。对照科学发展与和谐社会的要求，我国民主协商法治化应当更加重视软法之治，寻求更多协商、运用更少强制、实现更高自由。

1．软法可以帮助建立规范制定的框架，提供一种超越立法领域的文件供给。民主协商中的软法包括中国人民政治协商会议章程和各种条例、规定和意见等。例如， 《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、 《中共中央关于加强人民政协工作的意见》等文件规范了我国人民政协工作和政治协商制度，不是立法机关制定的法律文本，但是具有法律的基本标准，起到了实际的规制作用。

2．由于参与主体的多样性，民主协商需要更多的灵活判断和抉择空间，需要更高的灵活应变性。在假定立法程序繁琐复杂、行政程序专横僵硬的情况下，过于刚性和教条的法律往往会对协商所追求的沟通与对话造成一定的阻碍，而通过简易、灵活、高效的协商民主方式制定的软法能够解决社会政策领域的许多问题。

3．软法提供了一种引导新的法律规则发展的程序性方法。通过协商民主方式制定或认可的软法规范，能够在参与者之间通过监控行为、效果与风险的方式促进政策制定和调整，以自我约束的方式约束参与各方，以理性、信赖弥补传统法律的缺陷，更加注重软法和硬法的协调性。

综上，我国的民主协商正以一种静水流深的力量推动着社会前进的巨轮，成为中国共产党执政和决策的重要方式，成为中国特色社会主义民主的重要形式。但是，要使民主协商真正发挥作用，我们必须在中国共产党的领导下，创建团结、稳定、宽松的政治环境，结合中国实际情况不断建立、健全相关协商制度，建构一套有助于全面实施依法治国方略、与公共治理相适应的 “一元多样混合法模式”，在公共治理中既能有效地规范国家公权力和保障公民权利，又能较好规范社会公权力从而保障相应社会共同体成员的权利，通过 “软硬兼施、刚柔并济的混合法体制”推进协商民主的顺利发展。