新型城镇化背景下节约集约利用土地的探讨

2014-12-12张红霞

团结 2014年3期

◎张红霞周霞

（张红霞，湖北第二师范学院经济与管理学院副教授，湖北省土地学会会员；周霞，京山县国土资源局资产管理办公室主任，荆门市国土资源调查中心委员/责编张栋）

城镇化是人类经济社会发展的历史产物和必经之路，土地利用则为城镇化提供了物质基础和承载空间，两者相互作用、相互促进。与一般土地利用不同，城镇土地利用因城镇的形成和城镇化发展而产生和演进，并在调节和控制城镇化发展中起着无可替代的重要作用。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，进一步彰显出土地节约集约利用的必要性。

首先节约集约利用土地是城镇化的客观要求。城市土地的单位面积产出比农业土地要高得多，相应的不合理的规划和使用造成的潜在损失和浪费也比农业土地大得多。因此，集约利用必须是城市土地的基本特性。其次，节约集约利用土地也是新型城镇化的规范性要求。由国家发改委牵头，财政部、国土资源部、住建部等十多个部委参与编制的《全国促进城镇化健康发展规划（2011-2020年）》为新型城镇化提出了具体要求。按照规划，未来中国新型城镇化建设，将遵从 “公平共享”、“集约高效”、“可持续”三个原则，就是旨在推动城镇化发展由速度扩张向质量提升转型。

当前新型城镇化建设中土地节约集约利用问题

城镇化土地集约度低。从2000年到2010年，土地城镇化速度快了70%，是人口城镇化速度的1.85倍。两者的比值，即城市用地规模增长弹性系数已高出1.12的合理阈值。同时，万元GDP耗用土地面积超过发达国家10倍以上。说明土地浪费，城市扩张得太快，土地开发利用集聚不足。

耕地过度占用。城镇化进程中，各地乡镇企业迅猛发展，中小城镇范围不断扩大，居民点不断增加，占用耕地逐年上升。据测算，0.7亩耕地才能养活一个人，即人均耕地不能少于0.7亩。联合国给出的人均耕地警戒线为0.8亩，但2000多个县级城市中，有666个县人均耕地低于警戒线，其中463个县人均耕地甚至不足0.5亩。即使这样，耕地资源仍然持续减少。2000年至2010年期间，约有68.7%的城市扩张面积来自耕地。一些城市建成区的平均海拔明显下降，则说明城市越来越多地占用了优质耕地。

土地利用结构不合理。小城镇面广量大，而乡镇企业又集中在此，工业小区占地严重超标，绿地面积所占比重偏小，居民区过分集中于市中心，服务设施布局不均衡，很多城镇没有明显的功能分区。第二、三产业用地比例不协调，工业用地比例偏高，住宅、商业服务及交通、市政用地比例偏低。据中国55个城市调查，工业用地比例高出标准（工业用地占10%-15%）10个百分点以上，住宅、商业服务等生活用地低于标准3-10个百分点。

土地利用粗放。目前大城市建设容积率约为0.75，中心城市的平均容积率约为1，全国平均水平约为0.51，远低于世界其他国家的标准。表明城市发展是单纯地向外扩张，对城市土地立体空间的利用潜力挖掘不够，城市特别是中小城市建筑物容积率相对较低，土地利用效率也较低。另外，为追求城市规模的扩大，部分地方政府自行设立开发区、高新技术园区、卫星城等新城区，但是投入资金不足，土地利用率低，单位土地面积产出少。农村部分村庄则形成 “中心闲散地、边缘新房子”的“空心村”景象。

土地节约集约利用的已有政策

1.对新型城镇化有利的一面。

强调节约与集约用地调控。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），在严格土地执法、加强规划管理、保障农民权益、促进集约用地、健全责任制度等方面，做出了全面系统的规定。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）要求切实遏止建设用地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地现象。《国务院关于促进土地节约集约利用的通知》（国发〔2008〕3号）要求按照节约集约利用原则，审查调整各类相关规划和用地标准；充分利用现有建设用地，大力提高利用效率；充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，健全土地节约集约利用长效机制；强化农村土地管理，稳步推进农村集体建设用地节约集约利用；加强监督检查，全面落实土地节约集约利用责任。各省（直辖市）也相继制定土地节约集约政策。

设定标准化指数，约束土地节约集约利用的选择空间。国发〔2004〕28号文在禁止分拆审批、法定最高标准补偿、征地补贴、统一年产值标准、安置途径、知情权、确认权、拒绝征地权、被征地农民分配土地补偿费权利、征地批文失效的规定等方面，建立指标约束机制。《关于发布实施〈限制用地项目目录（2006年）〉和〈禁止用地项目目录（2006年）〉》的通知（国土资发〔2006〕296号）对29个行业共计208类项目用地进行限制或禁止。家具城、建材城等大型商业项目、低密度、大套型住宅等属于限制性项目。别墅类房地产、高尔夫球场、党政机关和国有企事业单位培训中心等属于禁止类项目。表明用地政策与产业政策联动机制已建立。

设定激励措施，发掘土地节约集约利用的内在动力。国发〔2008〕3号文第八条规定，鼓励开发利用地上地下空间，提高土地利用率和增加容积率，以及工业厂房建筑面积高于容积率控制指标的部分，不再增收土地价款。第九条规定，鼓励开发区提高土地利用效率，对开发区土地节约集约利用进行评估。第十七条规定，鼓励提高农村建设用地的利用效率。对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，当地政府可给予奖励或补助。国发〔2008〕3号文第六条规定，严格执行闲置土地处置政策，土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。国发〔2006〕31号文要求提高城镇土地使用税和耕地占用税征收标准，还要求出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行收支两条线管理。

构建土地节约集约利用的市场化基础。《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）明确土地供应有偿和划拨供地的范围，促进土地节约集约利用方式的转变。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和《协议出让国有土地使用权规定》建立经营性土地使用权出让的招拍挂竞争方式，依托市场契约规范土地节约集约利用行为。《城镇土地分等定级规程》（GB/T18507-2001）、《城镇土地估价规程》（GB/T18508-2001）、《农用地分等规程》（TD/T1004-2003）等一系列规定确定了土地分等定级和估价工作应遵循的基本准则、技术途径、方法、程序和成果形式。《国土资源部关于建立土地有形市场促进土地使用权规范交易的通知》（国土资发〔2000〕11号）规范地价的确定和监控，建立专业评估、集体决策和结果公开的工作制度。

2.对新型城镇化不利的一面及改进。

未能凸显土地宏观调控的功能。对土地供应参与宏观调控的地位、目标、手段、作用以及时效的认识不充分，需要从土地的总体规划、供应计划、供应政策和供应模式等方面，建立健全土地供应调控体系及其制度，逐渐改变土地总量和结构性调整在总体上服从经济发展、企业用地需求的被动状态。

未能冲破外延式经济发展模式的羁绊。外延式发展的路径依赖，导致土地需求量大增。应深入开展土地基本国情和国策教育，加强土地集约、合理、可持续利用法规和政策宣传，增强公众参与和监督意识。各地政府、国土、交通、水利和城市建设部门应结合实际情况，引导企业提高土地利用水平。此外，严格土地利用年度计划管理、强化土地利用规划管理、严格土地审批。

未能对用地者形成有效约束。用地需求者对土地出让价格拥有更多话语权，导致土地节约集约利用处于 “保障”需求的被动地位。而且，土地增值收益基本归使用者所有，造成企业通常以空地或利用率低的方式保有土地。应完善土地市场建设，建立土地节约集约利用公平的供给条件，对于多占少用，用地粗放，建设容积率和规模不达标准的用地单位，通过经济和法律手段，使其提高土地利用率，让出多余用地。对经济发展较快的地区还要大力促进集约用地从 “单一投资强度控制”向 “既看投资强度，又看产出效益的多元化控制体系”转化。

未能构建合理的土地收益分配程序。以土地补偿费、劳动力安置补助费、土地附着物及青苗补偿费、社会保障费用等作为农用地补偿范围，农民的其他损失不予补偿，没能就土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能、土地市场的供需状况，体现出土地的潜在收益和利用价值，致使土地收益分配有失公允。应确立科学补偿标准，完善征地补偿费及土地增值收益分配，完善拆迁安置办法。