法治要“精耕细作”

■本刊记者 王运宝 付倩倩

“顶层设计一定要落地生根”

《决策》：法治政府建设，基层推动和落实是很重要的一个环节。目前，基层的法治政府建设存在哪些制约和问题？

焦凤君：县一级的法制机构还很薄弱，存在很多问题。基层法制机构往往财力不足、活力匮乏。供给和需求是相对应的，在一些地方，相关法制工作很少，行政复议案件也不多，这样一来，领导就没有法制工作的需求，所以不可能重视。需求不旺盛，供给肯定也会越来越弱，造成基层政府法治建设还比较困难，形成非良性循环的局面。

另外，考核机制和监督机制不完善，导致行政机关和领导干部依法行政的积极性不高。部分基层政府还存在用非法治手段追求短期政绩。有一些地方政府，为了招商引资，擅自出台所谓的优惠政策，甚至违反国家规定，实践中难以兑现承诺，造成政府信用严重受损；有的随意减免应收税费，政府财政收益流失。

有的基层领导为防止被一票否决，而不惜采取一些不合法的手段。实际工作中有的地方把一票否决的范围不适当扩大，有的部门因为一票否决的压力，工作存在过火和违法的现象，对依法行政形成严重冲击，一票否决的做法与依法行政的原则和要求不相符合。

对话嘉宾

焦凤君

安徽省法制办依法行政指导处处长

吴昌文

合肥市法制办副主任

张文军

含山县政府办副主任、法制办主任

程雁雷

安徽大学法学院院长

陈宏光

安徽大学法学院教授

方爱国

安徽致远律师事务所主任律师

张劲

安徽安泰达律师事务所合伙人律师

张文军：在我们基层看来，顶层设计一定要落地生根，看得见摸得着。依法治国战略的贯彻，需要一系列配套机制和措施来保障，这是很重要的一个层面。

在县一级政府工作人员中，学法律专业的干部占比不高。政策制定了，决定性因素就是干部，干部的法律素养对推进依法行政是很关键的一个问题。

再一个是县级政府法制机构的问题，干事情一定要有人。在市一级，法制机构是人员独立、工作独立、经费保障独立。到了县级法制办，这种薄弱现象就非常突出了。

方爱国：地方政府的法治思维还存在一定的欠缺，这是很关键的。出了问题，不是按照法律的框架来处理，很可能是按照以往的经验来化解。作为律师，我对这一点感触比较深。

举一个简单的例子，一个单位遇到一起突发事件，有些地方领导的想法就是，无论是什么原因，用什么方式，只要把问题处理好就行，这就不是用法治思维处理问题。正确的做法应该是找到法律依据，然后来判断这个单位承担什么责任，是不是真的有责任。

《决策》：目前，很多地方都在自发自觉地探索法治政府建设的路径，这其中有哪些亮点？

吴昌文：在合肥市，最近创新点很多。比如，行政处罚案件的群众公议制度，形成了一个倒逼机制。执法人员面对的是一个“法庭”，对执法进行考量，执法人员的素质和能力得到了极大提高。

执法是政府的门面，是依法行政的最前沿，执法不公或违法执法造成的影响最恶劣。很多处罚的自由裁量权太大，我们把它比喻成一个橡皮筋，想怎么拉就怎么拉。合肥现在把它分成十个等级，按照违法事实、造成的后果进行划分，在这个小格子里进行处罚，等于把橡皮筋换成了标有刻度的钢尺，这就是自由裁量权基准制度。

再有，合肥创新的公务员转任交流、公共资源交易、行政执法权向乡镇延伸，都已经实现了制度化、规范化、法律化。下一步，合肥还将加强行政复议委员会试点，推进政府法律顾问向开发园区和乡镇政府的全覆盖，以及推行规范性文件的“三统一”制度，从2015年1月1日开始，统一登记、统一编号、统一公布。

“法治政府与法治社会是互动的”

《决策》：“信访不信法”在有些地方似乎成了民间信条，您怎样看待信访制度与法治政府建设的关系？

程雁雷：我认为法治思维很重要，什么时候政府领导和工作人员内心真正敬畏法、尊重法，法治政府才有希望。

信访在历史上是起到过积极作用的，但因为国家对信访制度的重视和老百姓对信访结果的过多期待，这个制度在一定程度上出现了异化。信访是表达诉求的一种渠道，是调解矛盾纠纷的一种方式，但它不可能代替法治。

焦凤君：各级党委要依法执政，各级政府要依法行政，老百姓要依法办事。我在县里挂职时，也参加过接访，很多跟政府没有任何关系的事情，最后都是政府兜底。归根结底，还是信访一票否决造成的。法治政府和法治社会是互动的，群众不信法，政府也很难。办事要依法、解决问题用法、化解矛盾靠法，这是一个相互促进的过程。

《决策》：行政复议和行政诉讼在法治政府建设中，应当发挥什么样的作用？

陈宏光：行政复议意义重大，它是上级对下级的监督，相当于自我纠错，可以撤销其原有决定。如果这个纠纷还无法解决，可以转到行政诉讼上，这就是我们说的法律监督。行政复议应该是解决社会矛盾的一个主渠道，这个方式方便老百姓，不收费，而且必须有一个书面结果，很受老百姓欢迎。

方爱国：根据数据来看，近年来全国法院的民事案件量上升的非常多，但真正的行政案件上升是缓慢的。如果民告官的案件有效合理的上升，实际上对法治政府建设也是一种促进，对依法行政向前迈进也是一个助推器。

如果行政诉讼都能真正做到客观公正，将大大推动法治政府建设。

目前来讲，行政诉讼类的案子办起来还是比较难的，因为立案难，审判难，执行难。往往律师自身也受到很大压力，会有各个方面的人和关系打电话说情。

新的《行政诉讼法》明年5月1日施行，修改后增加了很多进步的东西，有很多亮点。实际上，如果行政诉讼都能真正做到客观公正，将大大推动法治政府建设。

张劲：依法行政开展得好不好，应该从是否更好地保障公民合法权利的角度来考量。保障公民的合法权利，不仅要有实体法的保障，更重要的是要保障诉讼权利。要想推进依法行政，完善行政诉讼制度，保障行政相对人在行政诉讼中的合法权利应该是依法行政的重中之重。否则，不从“民”的角度谈依法行政，谈建设法治政府，是本末倒置。

“法治指挥棒要高高举起”

《决策》：考核指标体系是法治政府建设中不容忽视的组成部分，这方面的工作未来有什么值得期待的地方？

程雁雷：四中全会提出，把法治建设成效作为衡量各级领导干部工作实绩的重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。下一步就是要建立一套科学完整的、可量化、可操作的体系。

吴昌文：现在，依法行政在合肥干部的政绩考核中占5分，以后还将增加分值。法治跟干部的政绩挂钩，就是法治意识素养高、依法办事能力强的干部在同等条件下要优先提拔使用。四中全会之所以做这样的要求，是因为现在法治建设很重要，但问题很多，很薄弱。地方上很多领导干部把法治喊在嘴上、贴在墙上，没有真正抓在手上。所以，今后一定要把指挥棒高高举起，如果我们对领导干部的指挥棒不做一些改变，没有硬考核、硬指标，法治不可能真正抓起来。

《决策》：在下一步推进法治政府建设进程中，如何创新考核，以及强化对行政工作人员的培训等？

吴昌文：法治的要求讲究依据的合法性、程序的规范性、方法的适当性、过程的透明性、结果的公正性，如何把法治的要求与衡量干部的政绩考核统一起来，是面临的新课题。客观上说，追求GDP是发展，践行法治是为了更好地发展，不要法治的GDP就不是发展。合肥正在研究制定《合肥市法治政府建设指标体系》和考核标准，拟定基本建成法治政府的路线图和时间表。

张文军：应该建立一个长期的、常态化的、落地的培训制度，包括新入职的、调任的公务人员在内，有一个整体性的法治培训，而不可以是碎片化的、支离破碎的。在公务员任职期间，每年都要有相应的法治课程。在公务员的晋升过程中，应该充分体现对他们的法治意识、运用法治方式解决问题能力的考察。在这方面有突出表现，可以作为提拔的条件。只有将法治引入领导干部绩效考核和选拔任用标准之中，并且占有很大分值，才能让法治思维、法治意识成为领导干部处理问题时的一个价值选择。