年底突击花钱的制度悖论

■杨 敏

时至年末岁尾，关于年底突击花钱的老话题又如约而至。在2014年最后两个月时间内，各级政府将集中完成近4万亿元的支出预算，占全年进度的26%。

年底突击花钱，确是毫无新鲜感的一个老话题。但是，8月底出台的新预算法，给这个老话题增加了年度新元素，新预算法能否立威，遏制这一“老问题”？从颁布到来年元旦正式实施，新法“悬空”这4个月，也是众望凝聚的4个月。

“存在即合理”，如用这句话来解释年底突击花钱，就意味着，这一现象的存在，是制度供给的一个实然的结果，而非应然的状态。

在实然与应然之间的距离，就是制度理性与非理性的距离。那么，既往财政预算制度中到底存在哪些积弊，为年底突击花钱这一现象提供了土壤？新预算法又有哪些“重器”，可为制度非理性纠偏？

首先，采用历年制预算年度的制度安排，让预算不够“预”。预算年度，即通常所说的“财年”，可以采用历年制，也可以采用跨年制。我国采用的历年制，预算年度从1月1日起至12月31日止。但是，现行的预算年度与全国人代会的会期存在时间上的错位。

也就是说，1月份预算年份就开始了，3月份，预算草案才能得到审议批准。这就意味着年度预算的执行，有四分之一的时间存在无预算约束的真空；同时也意味着，预算执行速度时滞，造成只有在年底突击花钱，才能完成年度预算支出。

其次，基数预算的逆向激励机制，让预算支出不够“省”。基数预算与零基预算，是世界通行的两种制度，两者区别在于，每一财年的预算基数是否归零。我国采取的基数预算，预算决策都是在上一年拨款的基础上增加一定的数额，如果本年度预算支出有积余，那么下一年度的预算指标就会相应减少。

这也就意味着，一个单位，今年1000万元的预算支出，只花了800万，明年财政只安排800万。这种制度安排，不是引导预算执行省着花，而是敞着花。年底突击花钱，也成为各级政府拓展下一年度预算支出空间的必然选择。

既往财政预算制度中到底存在哪些积弊，为年底突击花钱这一现象提供了土壤？新预算法又有哪些“重器”，可为制度非理性纠偏？

再次，预算编制执行只有数量要求，鲜有绩效要求，让预算不够“准”。传统的预算管理方式，是按照“人员—职能—经费”这一模式进行制度安排的，绩效预算，则遵循“公共品—公共品成本—预算”的模式进行编制。

一个简单的例子，政府部门为了完成城市绿化目标，在政府核定的预算指标内，既可以选择通过招投标的方式，让市场力量来完成城市的绿化及维护工作，也可以通过组建公共园林局等形式，由政府部门来完成这项任务。

同样是花钱，如果交付市场，就会有成本－效益分析，能让公共资金花得更经济、更合理。同理，缺乏绩效约束的预算执行，导致地方政府在年底可以很方便地在最短时间花掉最多的资金，多地年底出现新项目招投标程序不规范就是一个注脚。

如是，新预算法能否遏制年底突击花钱，在于其是否动摇了以上“致病之因”，是否解决了制度悖论，是否能够引导地方政府预算支出上的“行为最优”。

毋庸置言，新预算法对于历年制预算年度和基数预算这两大根本制度上，并无突破，但是，也为遏制年底突击花钱做了一些技术性的安排。

比如，首次提出用预算稳定调节基金这一重要工具，作为实现跨年度预算平衡、调节年度资金丰歉的重要手段。也就是说，一个预算年度内财政收入短收了，要通过预算稳定调节基金来弥补；超收了也不能“突击花钱”，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。

另外，今年5月，财政部出台《关于进一步加强财政支出预算执行管理的通知》，向地方政府“喊话”，在加强支出预算管理、加快资金支付进度、做好支出预算执行分析评价等方面都有详规。

凡此种种机制性安排，还不足以动摇年底突击花钱的制度根基。因此，我们只能对此保持谨慎的乐观。新预算法，到底是不负众望还是不孚众望，一字之差，答案却要待到明年这个时候才能揭晓。