效率政府建设中的伦理意蕴

■戚 威

近年来，在经济全球化和新公共管理运动的加速推进下，各国“效率政府”建设不断迈上新台阶，学者的关注点也更多地聚焦于如何提高政府的施政效率。中国社会在内部现代化和外部全球化两大时代潮流推动之下，“大而全”“小而全”的政府模式已经不能满足时代要求，提高政府的施政效率以适应内外环境的变化成为必然。然而，传统的“效率优先，兼顾公平”的理念依然有市场，直接导致效率政府建设极易忽视“伦理”作为一个独立的要素体现在其过程中，从而引发政府的信任危机，因此，如何更全面地理解“效率政府”的内涵，更深入地剖析影响效率政府建设的深层缘由，从而更好地实现新形势下社会和谐就变得尤为迫切。

全面理解效率政府的内涵

早期公共管理学家伍德罗·威尔逊认为：为了提高政府的行政效率就应该用“企业式”的方式来指导政府的运作；学者沃尔多进一步提出，民主如果要存在下去，就不能无视集权、等级制度和纪律的重要性。随着新公共管理运动兴起，这些对“效率”极为重视的思想依然极具影响力，譬如，英国公共管理学者艾文·费利就将效率取向归纳为，一种源自企业的效率模式在政府管理中运用所产生的结果。从“效率政府”建设的角度，艾文·费利等西方学者显然没有过多地考虑公共管理机构的独特性，不同程度地忽略了其中的“伦理”要素。

正如著名学者成中英认为的那样，“文化、伦理、管理，是中国社会现代化过程中不可缺少的三大要素”，“伦理”是政府行政必须高度重视的要素之一，蕴育在中华文化之中的中国政府的效率建设，理应更充分地体现伦理要素。

就我国“效率政府”而言，其内涵至少包括：效率政府建设本身就是一种对社会伦理的贡献方式，效率政府建设关注效率，但不仅仅是效率；效率政府建设不只是考虑投入的工作量与获得效果之间简单的数量关系，而是融入了行政伦理要素，是充分的行政伦理和行政效率相结合的政府建设模式。

当前效率政府建设的两大顽疾

作为管理公共事务的主体——政府，虽然“效率”要素在行政过程中必不可少，然而由于政府所具有的诸如非盈利性、强制性和公共性等独有的特性，因此“伦理”和“效率”，是效率政府建设过程中并重的要素。从上述角度来看，我国当前效率政府建设存在两大顽疾。

第—，“效率主义”凸现。

审视新中国成立以来政府的改革历程，主导改革的是行政理性模式，即行政改革的核心在于有效率地行政，突出的是以提高政府的工作效率为第一要务；以行政组织内部机构改革与重组作为改革的重心；以实现行政目标为口号，为政府争取更多、更集中的行政权力；以改革行政为国家意志与政策执行的工具为出发点，希望通过国家来组织社会职能和政府执行能力的改善来解决问题，在这个过程中政府占据绝对的主导。

这些以“效率”为主的政府建设之路，客观上对提高行政效率很有帮助。然而，这种对“效率”的过度重视进而导致“效率主义”的政府改革模式存在重大缺陷：一是效率行政使得行政发展与改革的视野狭隘，致使行政目标无法落实，因为缺乏消费者效用的效率没有实际意义；二是效率行政使得政府建设之路极易从一个极端走向另一个极端，将行政仅仅看作是政府执政的工具，进而忽略了政策在规划、制定与执行过程中的公民参与，结果是行政权力过于集中而导致腐化或使之沦为仅仅是管制的工具。

第二，“官僚主义”突出。

目前，在我国效率政府建设过程中，“官僚主义”现象突出地体现在以下诸方面：由于政府自身定位的模糊而导致相关职权在具体行使过程中的紊乱；行政审批程序繁琐复杂；“门难进、脸难看、话难听、事难办”的衙门作风；领导基层调研“坐着车子转、隔着玻璃看”以及“领导出点子、基层找例子”的主观主义作风；唯书、唯上、说假话、图虚名、热衷于好大喜功，沉湎于迎来送往的形式主义作风。“官僚主义”大大地降低了政府的效率、败坏了政府的形象，并直接影响到政府决策的权威性和决策措施执行的有效性。

伦理要素的缺失是根本缘由

“效率主义”和“官僚主义”既是建设效率政府过程中所体现的两大突出问题，也是阻碍效率政府建设达到预期效果的两大顽疾，它们共同体现了中外政府在效率政府建设过程中所面临的共同“困惑”——伦理。

一是忽视了政府的首要功能是“服务”而非“管制”。在管理经济学的影响下，“审批式”的管理对于调控社会经济并使其均衡、协调、持续发展具有重要的作用，但是重审批轻管理，甚至只审批不管理，反映的却是对政府首要功能的不同看法，体现了政府在管理实践中对伦理要素不同的重视度。政府提高管理效率不是崇尚狭隘的“效率主义”更不是推崇“管制”，由于政府本身所具有的独特性，所以“服务”的理念相对于狭义的“管理”来说居第一位。

二是忽视了政府实践过程中的基本价值观——公平和公正。目前，我国以权力为个人谋私没有多少公开的市场，但以权力为部门谋取私利却大有市场。在效率政府建设实践中坚持以公平和正义为主体的伦理原则，坚持以“最大多数人的最大幸福”和“照顾最少数最不幸者”这两大原则作为我国政府建设的指导思想，有利于公众参与和接受公众监督，有利于决策的科学化和调动人的积极性，有利于激发公众的智慧和创造力。

三是忽视了“经济人”与“道德人”在效率政府建设中的不可分割性。随着经济全球化，我国与西方的了解不断加深，“经济人”的观念对我国转型期的效率政府建设之路产生重大影响。然而，相对于“经济人”而言，“道德人”强调的是利他主义。在效率政府建设过程中，人们往往割裂了“道德人”和“经济人”这两种思想的不可分割性，在取舍时却往往看重“经济人”更甚于“道德人”，这种思想严重制约了我国效率政府的建设实践。

由此，当前我国效率政府建设过程中面临的根本问题是忽视了“伦理”要素在政府建设中的体现，这也是制约政府效率建设的关键之所在。因此，要实现效率政府建设的长远目标，就必须在效率政府建设中高度重视并充分体现伦理要素，将“伦理”提升到新的高度。

贯彻伦理要素的保障措施

一是强化教育，秉持“伦理优先，兼顾效率”的政府建设理念。应该明确“伦理”和“效率”是效率政府建设过程中不可或缺的两大要素。我国目前已经进入市场经济建设的新阶段，公正、互利、诚信始终是人们在经济生活中所必须遵循的“黄金规则”，它们是市场经济的核心和灵魂。

从中国已有的道德资源来看，虽然并不缺少伦理的规约，但是长期以来主要是为协调普遍的人际关系而倡导的，一些与政府建设有关但却是落后的道德错觉以及行政伦理的制度缺席，使得政府建设中的伦理要素常常被悬置或忽略，从长远来看这导致了效率政府建设很难达到预期的效果。因此，要提高行政效率和实现政府目标就必须高度重视“伦理”。当“伦理”和“效率”发生冲突时，政府本身所具有的特殊性决定了应该优先考虑“伦理”，效率政府建设只有充分考虑并体现伦理要素才能顺利实现既定的目标。

二是完善并加强相关法律法规。针对那些可能违背伦理的行为并对其进行预防性立法立规，将国家公务员必须遵守的道德准则用法律条文的形式固定下来，在进一步完善我国《公务员条例》的同时建议设立专门的《公务员道德法》，加大对公务员和党政领导干部在处理政务过程中违反“伦理”要素行为的处罚力度。

通过完善相关的法律法规并加强相应的司法落实机制，以达到预防并严惩公务员及其他党政机关工作人员实践中的“伦理”缺失行为，使违法违规者付出高昂的代价，从而对那些“伦理”缺失的行为形成威慑；更好地发挥司法实施机制的警戒作用，体现行政道德基本精神的法律化和道德禁令的神圣与庄严。

三是将社会舆论监督制度化。现阶段，社会舆论在现今社会发挥着越来越重要的监督作用。然而，舆论监督虽然在媒体实践上得到了广泛运用，并且受到社会大多数成员尤其是弱势群体的高度期待，但由于社会舆论监督目前还不具备法律效应，所以相比较司法监督而言强制力不够。

只有将社会舆论的监督方式规范化、制度化，从制度上保证大众的知晓权、议政权和监督权，才能形成人们期望中的舆论监督的格局，才能更好地实施对效率政府建设过程中“伦理”缺失行为的监督，才能进一步规范政府的行政行为，达到效率政府建设的预期目标，实现政府的服务宗旨。