国家级新区建设隐忧

■曹 云

2014年以来，国家级新区的队伍连添5名新丁，分别是陕西西咸新区、贵州贵安新区，青岛西海岸新区、大连金普新区和成都天府新区。相比此前多年间仅有浦东、滨海、两江三个新区获批，国务院对于国家级新区的态度由审慎转向积极，目前总数已达到11家。

我们不禁要问，国家级新区的密集批复背后，其内在的原因是什么？后批复的国家级新区们成长的烦恼有哪些？具体有哪些应对之策？

为何密集批复

国家级新区的密集批复首先呼应了我国区域经济战略布局的现实需求。十八届三中全会提出了“一路一带”“长江经济带”等区域开放的大手笔，这些战略构想的落实需要以沿线城市群为支撑，而城市群内部城市的协同发展需要所在中心城市的辐射带动，中心城市的转型创新则需要新的增长极。在这样的背景下，多个国家级新区应运而生。

国家级新区的密集批复也体现了我国转变经济发展方式的率先尝试。具体来看，上世纪90年代初浦东新区以发展服务型经济接棒深圳特区，滨海新区立足高端制造业成为大都市“退二进三”的典范，两江新区是我国区域发展战略由沿海转向内陆的标志，舟山群岛新区则响应了当前发展海洋经济的战略主题，此后兰州新区、西咸新区、贵安新区、天府新区等《西部大开发“十二五”规划》中重点发展的城市新区悉数获批，分别承担了东部产业转移、新型城镇化、欠发达地区赶超、西部转型升级的战略使命，显示了中央对于以国家级新区促进西部大开发、推进向西开放的战略考量。

在已获批的国家级新区当中，较早获批的浦东新区、滨海新区、两江新区等均为立足全国层面的综合配套改革示范区，此后获批的新区则主要属于区域层面的专项试点改革试验区，显示出国家级新区从综合改革到专项改革、从立足全国到推动区域发展的趋势。

未来还会有立足不同改革目标的国家级新区产生，国家级新区的阵营将进一步扩大。据悉，最迟到2015年全国“两会”,南京江北新区、长沙湘江新区也将跻身这一豪华阵容。眼下，《南京江北新区2049战略规划暨2030总体规划》，已提交南京市城乡规划委员会第一次会议审议。而长沙湘江新区管委会官员对媒体表示：“进展很顺利，从新区规划建设和前期准备情况来看，我们比较有底气成为中部地区的第一个国家级新区。”

成长困惑隐现

国家级新区的密集批复，标志着我国以“国家级新区”建设推动区域开发开放这一战略思路的日益成熟。然而较之成熟的浦东、滨海新区等，新批复的新区在经济发展外部环境、政策含金量以及内部机制等方面出现了一些新的变化，后发国家级新区成长的困惑隐现。

从经济发展的外部环境来看，“三期叠加”是当前经济环境的典型特征，这就意味着与成熟的浦东、滨海新区不同，新批复的新区能否成为后起之秀，首先要应对普遍的产能过剩对产业承接（集聚）的制约、传统土地开发投融资模式受限、高房价对人口聚集的抑制、大规模人口城镇化压力等现实挑战，稍有不慎便会落入“鬼城、空城”陷阱，直接决定其发展的模式、路径、周期与阶段不可能复制浦东和滨海，其实践亟待探索。2013年，浦东新区以占上海市19%的土地面积，聚集、完成了全市22%的人口和1/3的G D P；滨海新区以占天津市18.7%的人口完成了全市56%的G D P。与此形成对照的是南沙新区，目前人口、G D P等相关指数仅占广州市的5%、6%；兰州新区也仅占兰州市人口、G D P的3%和9%。相比之下，近年来获批的国家级新区虽然顶着“国家级”的光环，其未来的建设任务仍然异常艰巨。

从国家级新区的政策含金量来看，中央赋予的政策优惠力度在减少。尽管国家级新区设立的初衷本在于改革创新而非优惠政策，但不可否认早期的浦东、滨海新区还是享受到了资金、政策以及大型国企入驻等类似于“特区”的优厚待遇，在我国总体开发战略由“梯度发展”的非均衡战略转向区域均衡发展的背景下，类似的优惠政策无法复制。例如，《广州市南沙新区条例（草案）》在2014年6月提交二审之后，为免与中央税收法定、土地监管、金融政策等的冲突，删去了税收、土地使用以及金融方面的优惠政策。由此可以看出，后发的国家级新区想要依靠特殊的优惠政策实现自身发展的想法，已经不太现实。

从国家级新区的管理体制来看，与浦东、滨海等已转化为行政区的情况不同，新晋的国家级新区由于所在中心城市发展空间受限，大多横跨多个行政区，内部行政主体多元、管理体制各异、利益格局复杂，如何保障新区高效运作，是各个新区遇到的普遍性难题。尽管各大新区大都通过高配编制的形式实现与其战略功能相匹配的领导权限，但由此也会带来新的问题。例如兰州新区设立之初即为正厅级建制，与兰州市平级，若上升为“副省级”将比兰州市还要高半个级别，因而在其获批为国家级新区后，兰州市迅速提出规划建设“兰州新城”，将主城区“退二进三”重点转向新城，与兰州新区形成近距离竞争格局。此前引发极大讨论的西咸新区又属另一类。西咸新区横跨西安咸阳两个行政区，由谁来做开发主体难以抉择，最后由陕西省出面提出“省市共建，以省为主”，然而由此也拖延了西咸新区晋升国家队的步伐。涉及类似情况的还包括贵安、天府以及更多待批复的新区，为其增长极功能的发挥带来极大考验。

谁能笑到最后

针对上述问题，本文提出一些具体的应对之策。

第一，推动建立国家层面相关制度性保障。“国家级新区”并非法律法规和政策文件的正式概念，因其由国务院以国函形式发文批复，故称“国家级新区”，被用于官方宣传乃至于广泛使用，其内涵外延、领导机构等均未有统一和权威的界定。

因此，建议由国家发展改革委员会牵头，会同相关国家部委起草国家级新区的纲领性文件，对国家级新区的概念内涵、区域布局、功能定位、发展目标进行明确规定。此外，尽管大部分国家级新区与国家部委建立了部际联席会议制度，但目前仍缺少归口领导机构进行统筹协调，建议参考上世纪八十年代国务院特区办的经验，成立国家级新区办公室，调查研究国家级新区的政策及落实情况，协调有关方面的工作关系；研究制定国家级新区审批办法，根据国家开发开放的战略步伐，成熟一个，批复一个；统筹考虑待审批新区的产业基础、创新优势、区域协调等方面，避免同质化竞争和资源错配的风险。

第二，以“产城融合”为目标推进国家级新区建设。“产城融合”是防范当前“鬼城”（有城无产）、“卧城”（产城分离）、“孤城”（脱离母城）、“空城”（产城皆无）等新区建设问题的必然措施。产城融合发展有其内在的规律和很长的周期，各国家级新区要有长期建设的思想准备和循序渐进的工作思路，任何急功近利的操作手法都将影响到新区的良性发展。

从产城融合的主要类型来看，主要分为两种：一种是先“产”后“城”，这种模式主要发生在我国快速工业化发展时期，大多由开发区成熟演化而来，主要代表是浦东新区、滨海新区等；一种是先“城”后“产”，这一类型是先成立新区，再进行产业集聚，后批复的新区大多属此类型。由此带来国家级新区产城融合具体路径的差异在于：对于发展较成熟的浦东新区、滨海新区而言，其产城融合的重点在于产业结构调整和完善城市功能，一方面着手产业升级，另一方面进行社会服务和城市管理创新。对于处在发展初期的国家级新区而言，现阶段产城融合的重点是进行产业聚集，应建立“产城融合”的完整工作体系，包括确认各自产城融合发展的理念、战略、目标和路径，建立完善产城融合的相关规划、产城融合管理开发的体制机制创新等。

第三，完善和创新国家级新区管理开发体制。国家级新区实质上是一项特殊的管理权，领导权的集中是开发主体形成合力的必要条件，管理机构较高的行政级别和较大的权限是保证建设工作顺利开展的重要条件。在具体实践中，新区的管理模式是一个不断发展、不断完善的过程，不能一蹴而就，也没有统一的模式。

可以参考的经验是滨海新区2009年合并三区以整合经济、行政管理权限的办法，受这一做法的启发，曾有学者针对西咸新区体制问题提出“三分咸阳”的观点。笔者认为，除了类似做大管理权限的办法，对于涉及多个行政区的国家级新区而言，决策管理权限越集中、建设主体越明确，越是有利于国家级新区跨越发展。国家级新区的管理、建设主体应以所在中心城市为主，可以考虑成立新区建设协调小组，国家相关部委、直接相关的省市领导作为小组成员，协商解决涉及各方利益的问题。这样一来，一方面避免国家级新区与中心城市之间的身份尴尬，另一方面减少由于决策权与事权的摩擦成本对新区创新能量的消耗，最大限度践行国家级新区促进区域一体化发展的战略使命。

第四，积极融入国家战略，寻找新机遇含金量。在当前长江经济带、“一路一带”的开发格局中，长江经济带上已有五个国家级新区，其中，浦东新区将以自贸区的制度创新为动力继续引领长三角城市群，舟山群岛新区将通过与其互补合作致力于国际航运中心建设，两江新区、天府新区在长江黄金水道的另一端承担起承东启西的功能，贵安新区则通过产业聚集与承接实现带动贵州省后发赶超的目标，未来的“一路一带”或将包括两江新区、兰州新区、西咸新区、天府新区等多个国家级新区在内，相关国家级新区开发、开放将提升至国际区域经济合作的高度，成为多重政策叠加释放的共同支点。

纵观国家级新区建设路径，浦东新区紧随国家建设上海国际金融中心的战略将自己塑造成为全国金融业聚集区，滨海新区抓住我国打造北方开放门户的机遇，形成了自身现代制造业强区的优势地位，这两位国家级新区的模范生给后来者的启示在于：积极融入国家战略，寻找新机遇含金量。这当中的关键在于用足先行先试的权力，未来国家级新区们在优惠政策差异不大、交通便利程度相当、产业定位相近的情况下，谁能深挖国家战略机遇，谁的思想更新、体制更活、市场化程度更高，谁就能够在竞争中胜出，这也是对新区建设者勇气和智慧的考验。