江苏省科技类民办非企业单位发展及思考

徐 欣

（江苏省产业技术研究院，江苏 南京 210009）

0 引言

创新是人类所特有的创造性劳动的体现，是人类社会进步的核心动力和源泉。而科技创新则是把潜在生产力转化为现实生产力的关键环节，也是加快经济发展方式转变的根本动力，人类历史上的数次工业革命，战后世界经济的迅速归位和快速发展，几乎都得益于科技创新的支撑和力量，科技创新已成为民族进步的灵魂和国家核心竞争力的决定性因素。

当前，全党全国各族人民正在为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的“中国梦”而团结奋斗。党的十八大作出了实施创新驱动发展战略的重大部署，强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。我们比以往任何时候都更加需要强大的科技创新力量。科技类民办非企业作为国家科技创新体系的重要组成部分，已经在科学研究与技术开发、成果转化、科技咨询与服务、科技成果评估以及科学技术知识传播和普及等科技创新的各个环节发挥了重要作用，是实现我国创新发展战略的重要支撑。因此，认识和分析科技类民办非企业单位创新发展现状，推动其健康良性发展，对推进江苏省乃至全国的自主创新发展具有重要的理论和实践意义。

1 科技类民办非企业单位发展现状及特征

1.1 科技类民办非企业单位发展背景及现状

20 世纪90 年代，全球近500 名专家学者在美国霍普金斯大学非营利部门比较项目的组织下，在全球数十个国家开展了一项规模宏大的非营利部门调查。调查结果表明，非营利部门平均提供的就业机会占全国总就业的比例在4.8%左右，非营利部门的支出规模占GDP 的4.6%左右。而在发达国家，非营利部门的贡献就更大。在中国，与国外非营利组织相对应的主要就是民办非企业单位，于1996 年在中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》（中办发〔1996〕22 号）中第一次正式出现。1998 年10 月25日，《民办非企业单位登记管理暂行条例》颁布，在我国第一次以立法形式较全面地规定了相关制度，标志着民办非企业单位的正式诞生。近年来，随着经济社会的不断发展和体制改革的日益推进，民间力量逐渐发展成为社会公共事业的重要组成部分之一，民办非企业单位也逐步发展起来，在推动科技创新发展、社会经济建设中发挥着不可替代的重要作用。

科技类民办非企业单位是民办非企业单位中的一种主要形式。2000 年5 月，科技部、民政部发布的《关于科技类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》中定义科技类民办非企业单位，是指主要利用非国有资产举办，不以营利为目的，专门从事科学研究与技术开发、成果转让、科技咨询与服务、科技成果评估以及科学技术知识传播和普及等业务的民办非企业单位。从组织层级来看，科技类民办非企业是我国的一种组织类型（见图1）。从发展现状来看，我国于1996 年将民办非企业正式认定为非营利组织，2000 年开始对民办非企业单位进行分类统计与管理。据统计，2003 年，我国共有科技类民办非企业4522 家，2011 年底增长到10956 家，这表明随着国家经济转型升级步伐的加快，我国科技类民办非企业迎来了一个快速发展期［1］。

图1 组织类型架构图

1.2 科技类民办非企业单位特征

作为中国非营利组织重要组成部分的科技类民办非企业单位，自主性与公共性是其2 大本质特征，另外其特征还包括实体性、财产管理权等。

（1）自主性。是指科技类民办非企业单位的独立和自治，具体包括单位的人事权、财权与活动的自主权。单位在管理体制上不依附于政府机关，不受行政机关的领导，只依照法律法规接受业务主管单位和登记管理机关的监督管理，实行自主管理。

（2）公共性。单位的使命不以特定的私人利益为目标，运作公开、开放，其产出有助于社会的公共利益。单位在从事社会服务活动的过程中，可以根据国家的规定收取合理的费用，以确保成本，略有盈余，但盈利的资金应投入到扩大公益性事业中去。因此，科技类民办非企业单位的非营利性特点，是有适当收入，但是不以营利为目的。

（3）实体性。科技类民办非企业单位是以自愿、自主、自治、自律的形式组织起来向社会提供连续性服务的实体性组织，这类组织有其稳定的活动领域与职能空间、自成体系的运作模式、特殊的治理方式与发展路径，是由固定专业、固定场所和固定人员构成的一个单位实体。

（4）财产管理权，而非所有权。科技类民办非企业单位是由非国有资产举办的，其财产应属“非公有”，而非营利性决定了其财产不能分配，举办者从中无法获得财产上的利益，更谈不上“按资分配”，因此也不具有“私有”的性质。科技类民办非企业单位是为服务于其成立目的和宗旨而对其财产承担管理职责的管理人，且管理权受到其目的事业的制约和限制。

2 江苏省科技类民办非企业单位发展现状及制约要素

2.1 江苏省科技类民办非企业单位发展现状简介

近年来，江苏按照分类指导和分类管理的原则，民办非企业单位数量不断增长，质量有了一定程度的提高。目前，江苏的民办非企业单位主要分布在教育、科技、卫生、文化、体育、劳动、民政、家政等领域，据统计，截至2013 年年底，江苏共有民办非企业单位29000 多家，其中教育类民办非企业单位数量最多，占一半以上；其次分别为卫生类、科技类民办非企业单位。目前，江苏科技类民办非企业单位近500 家，尚处于发展起步期，其中省一级科技类民办非企业单位10 余家，几乎没有资产超过亿元的大规模单位。

2.2 江苏省科技类民办非企业单位发展的制约要素

（1）法规政策滞后，制度顶层设计比较缺乏。国务院1998年10 月颁布的《民办非企业单位登记管理暂停条例》，虽然确立了民办非企业单位的组织特征和法律地位，但政策法规并未配套完善，在税收优惠、财政资助、用地、贷款、人事管理、社会保险等方面都缺乏健全的政策规定，面临注册难、定位难、信任难、参与难、监管难、吸引人才资金难等难题，制约了科技类民办非企业单位的健康发展。顶层制度的不完善，使相关配套规章制度难以制订、修订，现行政策法规体系也远远滞后于实际工作的需要。

（2）财税扶持政策不到位，相关政策存在不公平、不平衡问题。虽然我国《企业所得税法》赋予非营利组织有条件的免税待遇，但非营利组织仅适用于企业所得税，在营业税、增值税等其他税种中，无法找到以“非营利组织”为目标对象的税收规定，而涉及农业企业、科技企业以及小微企业等相关的财税优惠或土地征用、进口设备等优惠政策，科技类民办非企业单位都无法享受。在实际的税收征收过程中，同为民政部门注册登记的部分社会团体、基金会可以享受公益性捐款税前扣除的优惠政策等，科技类民办非企业单位无法享受；科技型企业和科研事业单位适用的税收优惠政策，科技类民办非企业单位同样无法享受。科技类民办非企业在公益属性上与事业单位类似，但各地、各部门推进政府购买服务、财政补贴的做法尚不平衡，也缺乏公开、公正。

（3）科技类民办非企业单位自身存在的问题。科技类民办非企业单位从理论上讲应该是利用非国有资产举办，但由于部分科技类民办非企业单位的举办主体为公共部门，其资产的非国有性质难以分辨，而由于没有健全的制度和明确的政策，目前政府等公共部门举办或参与民办非企业单位更多是通过非规范形式，继而造成“官民不分”的问题。此外，多数出资者并不认可出资者只享有支配权，而没有所有权，而如果当前科技类民办非企业单位的基本运作及获利模式与企业基本相同，那么按照非营利组织的产权规定，其出资者只能支配财产而不能获利则缺乏现实基础和意义。

3 对推进江苏省民办非企业单位发展的建议

在价值多元化、利益多元化加速发展的今天，江苏正处于一个快速发展和社会矛盾多发相互交织的特殊时期，而民办非企业单位在整合并集中表达群众利益诉求、促进不同利益主体之间的信息沟通和意愿表达、改善民生等方面所具有的突出作用也逐步被社会和领导机构所认同。

（1）进一步完善科技类民办非企业单位的顶层设计。目前，关于民办非企业的主要行政法规《民办非企业单位登记管理条例》已经列入民政部的修订工作计划，包括《慈善事业法》《社会救助法》《社会保险法》《志愿服务法》等与民办非企业相关的一些法律也都进入了立法程序。2012 年9 月，中共中央、国务院印发了《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》，明确说明要“引导和鼓励民办科研机构发展，在承担国家科技任务、人才引进等方面加大支持力度，符合条件的民办科研机构享受税收优惠等相关政策”，根据意见精神，财务部会同国务院有关部门制定了《关于科技类民办非企业单位适用进口科学研究和教学用品免征进口税收的规定》，经国务院批准后于2012 年11 月发布实施。可以预见，随着民办非企业单位法律法规和相关配套管理措施的修改、调整和完善，一个有利于民办非企业单位发展的法律制度环境将逐步形成，法律制度的完善也将进一步推动政策环境的改善，建议江苏省政府将科技类民办非企业等民间组织的发展纳入地方的综合配套改革之中，为科技类民办非企业单位的发展营造良好的外部环境。

（2）加大对江苏省科技类民办非企业单位的扶持力度。在非营利组织比较发达的国家，政府的财政支持都占有相当大的比例。美国霍普金斯大学曾在43 个国家开展了非营利组织国际比较研究项目，结果表明，非营利组织的收入来源总体结构为服务收费49%，政府资助40%和慈善所得11%［2］。在美国，政府资金支持已经成为非营利部门经费的一个主要来源，以几乎是2 ∶1 的比例远远超过了私人慈善机构的捐款［3］。建议江苏省加大对科技类民办非企业单位的资助力度，制定税收优惠政策，建立政府购买服务制度，并且通过政府行政部门的授权和委托，使民办非企业单位能够承担起相关管理、服务的职能，从而降低行政成本，惠及公众。

（3）优化科技创新环境建设。科技创新环境的优化是促进科技类民办非企业单位创新发展的重要条件之一。一方面，充分利用国家和地方关于促进科技创新、加速技术转移转化的优惠财税政策，为本地区科技类民办非企业单位研发及服务能力的提升创造良好的外部环境；另一方面，针对科技类民办非企业单位科技创新的资金需求，加大政府投入，发挥市场资源调配能力，以政府资金为引导，拓宽融资渠道，提高资金使用效率。

（4）完善科技民办非企业单位的自我发展和提升。随着法律制度的完善和政策环境的优化，困扰科技类民办非企业单位发展的资金和人才问题将会得到极大改善和解决，科技类民办非企业单位需抓住发展机遇，努力提升自己。一方面，单位要着重增强业务能力，拓展业务范围，使自己有条件享受到政府的优惠政策和服务购买范围；另一方面，将人才引进作为单位发展的重中之重，引进海内外高层次人才，加强现有人才的教育培养，健全创新人才的激励机制，为人才的发展提供机会，从而实现单位的可持续健康发展。

科技类民办非企业单位拥有着自主性、公共性、实体性等特点，是以实体化的机构和人员专业从事社会服务活动的独立单位，产出有助于社会的公共利益，且因其是由社会力量举办，一定程度上摆脱了科技成果、知识产权的国有化权属约束，因而更适宜开展产业共性技术研发，增强技术的溢出效应，对于我省加快成果转移转化，促进经济结构转型和经济健康发展具有十分重要的意义。因此，本文建议从我省经济发展与科技类民办非企业单位发展的实际情况出发，通过健全制度，完善治理，优化环境，促进江苏省科技类民办非企业单位又快又好发展。

［1］郭强，李强，基于结构方程的科技类民办非企业创新发展影响因素分析［J］.科技与经济，2014（1）：11-15.

［2］Salamon，Laster M&Anheier，Helmut K.Global Civiliety；dimensions of the Nonpuofit Sector［M］.U.S.A.：The Johnskins University Maryland，1999.

［3］（美）莱斯特.萨拉蒙.非营利部分的崛起［J］.谭静.译.马克思主义与现实，2002（3）：57-63.