规制权利配置、均衡影响与社会性规制体系完善

韩 超

(东北财经大学产业组织与企业组织研究中心，辽宁 大连 116025)

一、引 言

经济高速发展与规制不断恶化已经成为中国经济社会发展的典型特征。以环境规制为例，高速经济发展背景下，环保投入也在不断增加，有人大代表根据2013年《政府工作报告》推算，近10年环保投入在4万亿元左右①10年花4万亿为何没换来天蓝水甜:http://www.morningpost.com.cn/szb/html/2013－03/08/content_213584.htm?_sfinapub－ins，《北京晨报》，2013年3月8日。，仅2013年全国环保部门预算就达到40亿，机构达到13225个，工作人员达205334人，环境规制投入不可谓不多，但环境问题依然不见起色。类似问题，在其他社会性规制中也典型存在。我们有理由相信，一定程度上规制失效已不是单纯的投入不足问题，其背后蕴含的症结所在值得深思。有不少学者将产生这一问题的根源指向中国式分权(周黎安，2004［1］、2007［2］)。学界对中国式分权的主要解读是:经济分权与行政集权，并直接将矛头对准1994年的分税制改革，大多认为财政分权对规制效果呈现负向影响(杨俊等，2010［3］)。很多研究，中国式分权与经济发展、公共服务等联系到一起，认为规制失效中国式分权影响的负面效应之一(沈宏亮，2011［4］、2010［5］)。

分权与集权可以说是中国改革开放以来争论比较大的课题，也是中国改革开放以来最大的改革。财政上的分权与集权势必影响到规制上的分权与集权，自然而然的，规制在这两种体制下会产生什么样的表现及均衡结果?在规制机构的设置中，也涉及到地理上分权与集权的设计问题。到底应该是中央设置一种统一的规制②本文模型部分，结构安排沿着Fredriksson＆Gaston(2000)［10］框架，但Fredriksson＆Gaston(2000)［10］以政治捐献的模型为基础，本文则假设有一个良好的政府体系。，还是在每个地方建立一种分权的规制体系①如美国和欧洲由联邦和州组成的双层规制模式。。观察中国的社会性规制体系可以发现，中国的社会性规制机构是混合型的，它是由中央和地方的各个行业和部门的机构所组成。事实上，现在并无明确的研究结论表明，到底是分权化的规制机构还是集权化的规制结构会产生规制失效?尽管有一些研究(干春晖、吴一平，2006［6］)指出分权下的规制更不容易有效控制地区的规制机构，地方政府的政策影响将会引起市场分割及地方保护主义。

经过三十多年的改革开放与社会发展，中国已开始从以温饱为主要目标的生存型阶段到以人的自身发展为主要目标的发展阶段。社会需求的结构改变，公共品需求也在逐步调整。例如，1990－2009年，城镇居民发展型消费占比从36.3%上升至53.01%。，公共品的短缺正在慢慢的取代私人产品的短缺，已经成为影响社会发展的突出矛盾。规制实质上属于公共品的范畴，是政府行使社会服务功能，保证正常工作与生活秩序的一项基本措施。食品安全事故、此起彼伏的矿难、环境恶化等一系列现象与系统、完备的规制体系相对比，表明中国的规制失效几乎是普遍存在的，有研究指出，分权或者规制分散造成了地方政府及其机构行为扭曲，进而引发一系列规制失效现象(沈宏亮，2010［5］)。从理论上讲，规制分权与集权都有其优劣之处，把当前中国规制失效归咎为规制分权或者规制集权，都不是一个严谨的结论。诚然，现阶段，改革进行现在，中国制度处在转型的关键时期，中国式分权确实存在一些制度性缺陷，如对规制偏好显示激励的关注较少，规制偏好显示渠道不畅等，但是，这却不能表明，规制分权造成了规制失效。当对食品安全、煤矿安全及环境等需求更高时，人们往往呼吁更多的“集权”介入。统一的集权的规制体制可以避免由于分权带来的规制分散，进而导致各级地方为了经济发展而降低规制标准(Cumberland，1981［7］)，但是，由于中央难以将各地发展差异、地区特征等考虑进来，中央集权的规制体制极可能是没有效率的(Burtraw＆Porney，1991［8］)，因而规制分权与规制集权对规制失效的影响并没有定论。

在进行规制机构设计时，实际上发挥作用的一个主要因素是政治制度。有效的规制不仅需要强有力的行政机构及完善的法律法规，还需要有政治制度的有效配合及确保规制机构的合法性。在本文的余下部分，关注规制中分权与集权两种制度安排下规制的均衡结果，最后，结合中国的现实进行分析，并给出有关结论和建议。

二、规制分权与规制集权的比较

现有文献主要以利益集团寻租行为为研究视角研究规制的制度安排对规制失效的影响(Esty，1996［9］)。在Fredriksson＆Gaston(2000)中，存在三种利益集团，工人、规制受益者(如提高环境规制标准的受益者)与资本利益集团［10］。在该文中，作者将企业内部工人与普通公众作为博弈双方的对立力量，为了更恰当的与中国实践相适应，本文将假定存在三种利益集团，资本拥有者、政府及规制受益者，在这三个利益集团中，规制受益者力求得到一个高的规制标准，而资本利益者这更趋向一个较低的规制水平。

Fredriksson＆Gaston(2000)以选举社会为基础，研究了各选民间的政治捐献对规制政策的影响［10］。鉴于中国的政治特征，政府依然面临各方利益集团，但政府却不是以选举为基础，在目标选择上将会兼顾民生与增长等，因而分析方法也将不同。为了方便进行研究，本文沿着Fredriksson＆Gaston(2000)的分析框架［10］，并针对中国的制度特征效应的调整②。本文作出以下基本假设:一个经济体包含多个地方或者区域经济体;代表性企业在完全竞争的市场上以资本K，劳动L生产产品Q;规制e作为一种间接投入要素影响企业的生产，且规制e为人均变量即E=e*L。因此有生产函数，Q=f(K，L，E)，生产函数满足不变规模报酬凹函数。

生产函数还可以简化为，Q=Lf(k，e)，其中K=k*L(k为人均资本)，且fk、fe与fl分别表示资本、规制与劳动的边际生产力均大于0，且 fk，k＜0、fe，e＜0、fk，e≥0。假设劳动在地方政府间是不能移动的。正如前面所讲，在这一部分的研究中有三类利益集团，包括资本拥有者、政府及规制受益集团。其中规制受益者与政府在一个经济区内，但资本拥有者却不一定在每个经济区都存在，但是在整个全国经济范围内，至少存在一个资本拥有者。规制受益者包括两种人群，一是受规制企业内部的工人;二是与受规制企业无关的普通居民。为了方便计算，本节将对这些利益集团进行标准化处理，以θK、θW及θC分别代表资本方、受规制企业工人及普通居民所占人口比例。

在模型中，与受规制企业无关的普通公众(以下简称公众)的收入是外生的，而受规制企业工人(简称工人)的收入则与企业经营直接相关，但其生活也受到规制的影响①Fredriksson＆Gaston(2000)假设工人对规制毫无感觉，只关心自己的收入，这与现实非常不符。事实上，在受规制企业工作的工人仍然会乐见规制水平的提高。。在存在规制要素的完全竞争市场上，工人工资不仅包括其边际生产力，还应当包括由于增加一名工人所带来的规制的变化所带来的利益，w=f－kfk+efe。

(一)规制分权约束及其均衡

在分权的规制体制下，资本的完全流动是最大的特征，在资本均衡的条件下，资本的收益率r在各区域经济体之间是相同的。在这一系列假设及规制分权治理体制下，地方政府将负责确定规制水平e，规制者关心规制对资本收益及吸引投资的影响;而在集权的规制治理体制下，中央对资本在国内的流动并不会表现浓重的兴趣，将决定规制水平的选择。

规制分权没有一个确切的定义，本文特指规制政策在中央与地方决策权力的分配。为了研究的方便，本文假设两种极端，一种是规制政策的决定权完全在地方，另一种则是规制政策的决定权完全在中央。在规制分权体制下，资本将在各区域间流动，当达到均衡时，资本在各区域之间必然具有一个均衡的回报率。在这一体制下，各参与人的效用函数为:

工人的效用函数为，VW(e)=θW(f－kfk－E)

公众的效用函数为，VC(e)=YC－θCE，YC是公众的外生收入，与规制无关

资本拥有者效用函数为，VK(e)=θKKr

同时，地方政府的效用函数则满足民生保障与经济发展的双重目标有

为运算方便且不失一般性，此处标准化政府对民生保障的关注程度为1，则将政府对经济发展关注的权重设为ρ(假设经济由资本推动，ρ既包含投资乘数，也包含政府对经济发展的关注)。

地方政府最大化其效用函数VG(e)，事实上，地方政府最大化社会福利及其本身利益的最大化，由于资本方的收益率均衡，因而有一阶条件

由于假设在分权体制下，资本的完全流动导致fk=r，是均衡统一的，因而在在工人效用对规制水平的反应函数中fk，e=0。工人对规制水平的变动取决于“规制”的边际生产力及工人的数量。当规制的边际生产力大于工人的数量时，VWe(e)＞0，则规制变动给工人带来的工资收入增加大于规制变动给工人带来效用的损失;当规制的边际生产力小于工人的数量时，VWe(e)＜0，规制变动给工人带来的工资收入增加小于工人带来的损失。观察公众的效用函数，由于公众的收入并不能受到规制的影响，规制给其带来的仅仅是不好的效用。因而规制对公众效用影响的边际水平为，VCe(e)= － θCL。

此时，得到地方政府的效用最大化条件，θW(fe－L)－θCL=－ρeK

由于 θW=L，因而最终有:θW(fe－L－ θC)= －ρeK

进而得到，fe－θW－θC= －ρeK

地方政府的特征包括其执政倾向，服务目标，总体偏好等。ρ表示地方政府对经济发展目标的权重水平。当地方政府保持对经济发展目标权重不变时，则ρe=0，也就意味着，规制水平的变化不影响地方政府偏好的改变。为分析方便，本文做出ρe=0的假设，因而，fe－θW－θC=0。

观察以上均衡条件，规制政策制定者将公众、工人、资本方及自己利益均考虑在内，得到的结果事实上是最优的，满足社会福利最大化。实质上，规制的边际收益fe即是规制的社会边际收益，而(θW+θC)则是规制变动的社会边际成本。由于降低规制标准，使得工人的收入增加fe，但同时，降低规制水平也给工人及公众带来损失。在分权体制下，事实上只有这两类集团受到规制的影响。

为了使分析更加严谨，笔者认为有必要在此增加一些对ρe≠0的解释。如果ρe≠0，政府的偏好将随着规制水平的变化而变化，那么将会存在没有稳定偏好的政府，在一个没有稳定偏好的框架下进行问题的分析，可能会使问题不存在解析解。但是，这种可能却有着一定的现实基础(更多分析见学术界关于规制波动的论述)。以煤矿安全规制为例，存在着一个现象——煤矿安全规制执行尺度的频繁变化，新闻舆论称之为“运动式执法”，学术研究中将其称为“规制波动”。这种现象最明显的特征就是事故发生之前的低强度规制以及事故发生之后的高强度规制①2009年黑龙江鹤岗新兴煤矿发生“11·21”严重爆炸事故。事故发生之前，安监部门已经向新兴煤矿下达了停产整顿通知，但却缺乏更坚决的措施令其执行，最终酿成恶果。鹤岗的这种情况在中国绝非特例，如2010年3月湖南祁阳沙井煤矿事故、2009年河南郑州晋荣煤矿事故、2005年黑龙江新富煤矿事故、重庆奉节苏龙寺煤矿事故等，都与鹤岗新兴煤矿的事故原因大同小异;2007年8月，陕西韩城连续发生煤矿安全事故，随后地方政府勒令辖区煤矿企业，无论生产条件是否安全，全部停产整顿;同年，江西省连续发生煤矿安全事故，省政府要求即日起全省煤矿停止生产进行安全生产整顿;2006年12月，北京房山区发生煤矿事故，地方政府要求该地区所有煤矿全部停止生产进行安全生产整顿;2003年8月，山西省连续发生煤矿安全事故，省政府下令除重点矿务局以外的煤矿停产整顿，等等。停产整顿已经成为煤矿事故发生之后进行安全规制的通行做法。。因而，政府的偏好变化导致的规制波动可能是存在的，但那就属于另一研究范畴，本文不对其进行探讨。

(二)规制集权约束与均衡

这里讨论的集权却并不是高度集中的计划经济，而是一种狭义的规制政策制定中的层级间的权利安排。在规制集权体制下，有一个统一的机构进行规制政策的制定与执行。在统一的体制下，当局将不会考虑资本的流动，此时规制政策将影响资本的收益率(Fredriksson＆Gaston，2000)［10］。同时，与规制内部科层间的分权并行，整个外部制度环境也相应的处于分权的状态。正是在这一体制下，资本依然完全流动，但是资本的收益率统一受到中央规制政策的影响，中央政府将不关心资本在内部的流动，因而，从一定意义上讲，资本是不流动的(Fredriksson＆Gaston，2000)［10］。

新鲜的黄牛肉呈棕色或暗红，剖面有光泽，结缔组织为白色，脂肪为黄色，肌肉间无脂肪杂质；新鲜的绵羊肉，肉质较坚实，颜色红润，纤维组织较细，略有些脂肪夹杂其间，膻味较重；新鲜的山羊肉，肉色比绵羊的肉质厚、略白，皮下脂肪和肌肉间脂肪少，膻味较轻。

在分权约束下，由于资本的收益率固定，规制不会通过影响资本的边际生产力而影响工人的工资。而在规制集权的这一体制下，规制水平变化对工人效用的影响将发生变化，规制水平的变化将影响资本的边际生产力并进而影响工人工资。因而，规制水平对工人效用的影响为:VWe(e)=θW(fe－ kfk，e－ L)。

在统一的集权规制体制下，规制政策制定者并不考虑规制对资本流动的影响。与分权的规制体制相比，规制对工人效用的影响增加了kfk，e一个正项，规制水平变化对工人效用的影响变小了。之所以产生这一变化有一个重要的原因就是，资本的收益率产生了调整。在规制分权体系下，资本的完全流动导致资本的收益率固定，因而，规制的调整不会影响收益率的调整。而在规制集权体系下，规制调整将影响资本的边际生产力，进而影响资本的收益率，而企业将根据资本的边际生产力调整工人的收入。由于存在这一调整机制，工人对“规制”的偏好变强，相应的e的变大则对工人效用的影响变小。

集权体制下，资本的收益率不是固定不变的，在一项资本进入一个大的经济体后，集权的规制决策部门将通过调整规制水平影响资本的收益率。规制水平与规制结果是有直接的关联的，规制水平进入企业的生产函数作为一项要素，影响着企业的生产与经营。在解决市场失灵的过程中，事实上有两种路径可以依托，一是庇古税，即税收或补贴方式来解决这一市场失灵，从而使外部性内部化，但是值得注意的是，税收并不会用于补偿受到外部损害的人，因而这一处理方式与直接进行补偿是不同的。科斯则认为，外部性难以解决是由于福利经济学理论基本研究方法的缺陷所致，应该从基本思路上进行调整。以他为开创者的产权与交易成本经济学则认为，在不存在交易成本时，在恰当的产权安排下，即使没有政府的干预，相关利益者之间的谈判也可以解决，政府只可充当守夜人的责任，保护产权不受侵犯。但是，这一假设建立在严格的交易成本为零的假设下，后续研究中，科斯指出，这一假设完全不符合现实。现实中种种交易成本的存在，使得政府规制成为一种现实的需要。因而规制则是对庇古税的另外一种特殊的实现形式，实质还是内生化外部性，使规制成为一种生产要素。

在集权的规制体制下，规制水平的变化必然会对资本拥有者产生影响，其资本收益率将会产生动态调整。此时，资本拥有者的效用函数为，VK(e)=θKKfk，进一步的，可以写作，VK(e)=θWkfk，因而规制对资本的收益率影响是，VKe(e)=θWkfk，e。仔细观察可以发现，集权规制体制下，规制水平变化对公众效用的影响是:VCe(e)= －θCL。

与集权规制体制下相比，这一表达式没有变化，这是因为，公众的收益与集权与分权没有直接的关系，公众对规制水平有更直接的感受。对此的理解是显而易见的。现代高级微观经济理论中，存在两类函数，即代表两种经济关系。以效用函数为例，效用函数包括商品价格、商品消费量、预算约束等三个自变量，但是其函数形式有两种:一种是以商品消费集为自变量的直接效用函数;还有一种就是以其他变量与商品消费集为自变量的间接效用函数。直观讲，直接效用函数就是，假设其他变量没有变化，仅有消费集变化时，效用或者偏好大小便唯一的决定。间接效用函数则是存在其他变量时，效用函数的决定关系。除此之外，还存在一种极值函数，表达由于外生变量变化导致的函数极值的变化，其实质是一种比较静态分析。具体到公众的效用函数，规制水平对于公众的效用函数而言是一种内生变量，而规制分权与集权则是一种制度的外生变量。

地方政府的效用函数依然满足民生保障与经济发展的双重目标有:

VG(e)地方政府最大化其效用函数VG(e)，事实上，地方政府最大化社会福利及其本身利益的最大化，由于资本方的收益率均衡，因而有一阶条件:0，具体有，由于θW=L，从而有:

= θWkfk，e+ θW(fe－ kfk，e－ L)－ θCL

= θW(fe－ kfk，e－ L+kfk，e－ θC)

=θW(fe－L－θC)

从而得到均衡条件，θW(fe－L－θC)= －ρeK。

(三)比较与分析

比较集权规制与分权规制下的均衡条件，两者是没有根本区别的，且都达到最优均衡。只要规制政策制定者将公众、工人、资本方及自己利益均考虑在内，得到的均衡结果无论在分权规制下，还是集权规制下都是一样的，并不能表现出优劣。进一步，如果假设政府偏好不存在变化的话，两种规制安排下都可能会达到福利最大化的帕累托最优效果，满足社会福利最大化。实质上，规制的边际收益fe即是规制的社会边际收益，而(θW+θC)则是规制变动的社会边际成本。由于降低规制标准，使得工人的收入增加fe，但同时，降低规制水平也给工人及公众带来损失。

归根结底，制度的安排没有改变市场经济活动的运行机制。套用制度经济学的观点来说，制度对经济的影响体现在对经济个体博弈过程当中，如果不同的制度导致不同的博弈均衡结果，从而也就可能表现出不同的经济效率水平。但是，这并不一定是说，两种制度安排一定会改变均衡结果，如果制度变化没有改变制度选择及制度设计遵循的市场规则，那么经济中均衡(博弈均衡与市场均衡)的结果可能也不会改变。

如果制度的变化没有改变制度选择和制度设计要遵循的效率原则，就要使得经济中的博弈均衡和市场均衡同时出现，并且是经济在演化过程中不断趋近于均衡状态，并不断走向更高效的均衡状态。在规制治理方面，分权与集权均是众多制度选择集中的一项，在一定条件下，均可以达到最优的规制提供，并不会直接的带来规制失效现象。事实上，在大多数国家，政府有效运作必须以一个集权与分权的适当平衡为前提条件。并非所有的功能必须通过分权来实现，也并非所有的责任须有集权来承担，集权与分权的有力融合，才能达到最优规制均衡。规制过程中真正发挥作用的因素并不是外在的集权与分权之分，而是其内在运行机制，只有把握规制决策及实施在内在机制才能切实提高规制效果。而关于这个的讨论则需要围绕中国的具体的规制现状进行讨论。

三、基于中国现实的进一步分析

理论模型建立在一系列严谨的假设条件下，可以刻画一个理想中经济运行机制，但却不能完全的分析现实。在默认其他制度运行良好(包括法律法规完善与良好实施、市场机制的成熟等要素)的条件下，社会性规制在分权与集权体制下会取得相同的均衡结果，分权与集权并无优劣之分。经过证明，分权与集权在规制治理方面并无明显的优劣，可以为我们进一步理解规制失效提供基础。无论是建立在选民模型基础上的Fredriksson＆Gaston(2000)［10］还是建立在良好政府决策的本文模型，都是假设各方利益体偏好得以良好显示，利益得以合理均衡，各参与人均能有效参与社会性规制的决策过程。Fredriksson＆Gaston(2000)［10］模型是基于西方的公民选举社会，通过选票或者政治捐献的方式实现均衡结果。本文则是依托中国的制度国情，假设有一个具有理想愿景并可以良好治理的政府体系。两者的核心本质是相同的，一方面都存在各方抗衡势力均衡，另一方面则是各方参与人均衡下政府能够综合的代表各方利益。目前中国，无论是环境规制、煤矿安全规制还是食品药品安全规制，均实施的是事实上的地方规制责任，地方政府则是规制责任的最终承担着①关于社会性规制体系现状的总结，已有很多相关研究，故本文对此不做详细的阐述，重在分析体制背后的因素。。那么一个基本的逻辑就是，中国在这两个方面到底呈现出什么样的画卷?这是规制有效实施的关键因素，而不是单纯的进行规制集权与分权的争论。本文将在本部分分别从这两个方面出发分别剖析中国社会性规制问题失效的原因。

虽然也有很多行政规定，但当前中国地方政府目标取向安排决定其规制实施行为难以达到各方参与人的有效均衡。从制度安排上看，地方政府的行政授权来自中央政府，其职业升迁取决于地区间的竞争行为。长期以来，地方政府的政绩考核虽然也对民生服务等给出要求，但其根本生仍然是围绕经济发展进行考核，尤其经济总量的考核。从实施效果来看，过去三十余年的快速发展与地方政府积极发展经济是离不开的，很难想象地方政府对发展经济不感兴趣会产生什么样的后果。尽管如此，我们却不能因为“经济发展”的巨大贡献，而忽视其产生的不良影响。一定程度上，由于制度惯性与行为依赖，许多地方政府行为都被严重异化，在规制实施过程中利益均衡得以打破，难以获得最优的均衡。在实地调研中不时发现，许多违规企业无视，甚至藐视规制执法，使规制体系的存在处于一个尴尬，甚至虚置的处境。在河南新安县案例中，地方政府联合规制部门，为了招商引资公然出台违法“土政策”，与中央的规定公然违背，丧失了最基本的博弈均衡规则(吴卫星，2013［11］)。这一方面是规制独立性不能保证的问题，另一方面，最根本的还是地方政府行为的异化，而其行为的异化反映了地方政府目标确立的非最优性。本文第二部分模型中假设地方政府的效用函数满足民生保障与经济发展的双重目标，如果这一目标函数中权重系数ρ的系数过高，规制的均衡虽然也能达到(如果ρ是固定的)，但这一均衡的结果将偏离社会最优，将最终使得企业与政府获利，作为抗衡势力的公众则收益甚微。

从参与主体的抗衡势力来看，θK、θW及θC分别代表资本方、受规制企业工人及普通居民所占人口比例，其实质上可以代表各方利益主体的参与势力，如果其中某一个势力缺失，或者某一个势力不能代表实际的社会现实，那么规制均衡的结果将难以达到社会最优。在经济考核主导的地区竞争机制约束下，资本强势逻辑将使得资本的代表确信无疑的会体现在政府的规制决策函数中去，但θW及θC的势力则需要构建一定的机制才可以得以具体实现，(θW+θC)是规制变动的社会边际成本，如果这两者不能合理、真实体现，那么难以期待达到有效的均衡，规制决策的结果也会产生偏差。在西方选举社会下，迫于选民与市场的压力，会提供良好的规制产品(张磊，王彩波，2013［12］;丁杨鑫，2013［13］)。中国目前受制于选举制度、户籍制度以及由此衍生的各种利益纠葛关系，使得公众具有相对的区域固定性，难以通过区域间自由迁徙来向政府施压以间接表达自己的偏好，这就使得θW与θC的抗衡势力难以真实体现。尽管中央政府也会对规制做出一定的要求，但规制的不确定性以及信息不对称的存在，使得规制决策过程成为政府与资本利益集团的单边规制决策行为，公众及相关规制收益者只能被动接受来自政府与资本利益集团决策过程中的“施舍”。

同时，还需要考虑一个内生的问题，公众参与除了可以直接作为抗衡实力影响均衡结果外，还有其他的内生作用机制。地方政府对资本乃至经济发展关注权重ρ的大小受到两方面的影响，一方面来自中央政府的政绩考核的压力，同时也受到公众参与的影响。从这个意义上讲，ρ应该表达为θK、θW、θC的函数即，ρ=ρ(θW，θC，θK)。如果将此形式的ρ纳入地方政府决策方程中，那么相对更大的θC与θW会带来相对较小的ρ，通过推算可以得到一个相对较低的e。通过这一路径，公众参与可以通过显示自己的偏好来影响政府目标函数，以此来间接影响规制决策均衡。

综上，政府的目标函数是决定规制最优均衡的最直接的因素，如果地方政府的目标函数更多向资本方倾斜，同时其面临中央政府的又是软约束，那么在晋升约束下的地区竞争将会带来资本强势逻辑，作为规制提高受益者的公众，则只能期待来自政府与企业的“施舍”。规制最优均衡更根本的因素则是切实确保公众的参与，使公众可以公平且畅通的显示自己的偏好，其不仅可以直接作为抗衡势力进行政府决策方程，还可以作为间接因素影响政府目标权重，通过这一过程影响规制决策及实施，提高规制效果。

四、完善社会性规制体制一些思考:总结与启示

20世纪90年中期以来，中国食品药品安全、矿难、环境恶化等事件频繁发生，政府的改革思路是逐步改变引导规制分权向规制集权转变，冀望以此来提高规制效果。而学界关于规制集权与规制分权的讨论虽然存在争议，但越来越多的学者倾向实行社会性规制的集权体制。本文结合中国的制度特征对Fredriksson＆Gaston(2000)［10］进行修改，比较分析规制集权与规制分权两种体制的规制实施效果。模型结果表明，无论是建立在西方选举制度的Fredriksson＆Gaston(2000)［10］模型的研究，还是建立中国良好政府假设的本文研究，结论都表明，在一定条件下规制集权与规制分权在规制决策及实施中并没有本质的效果差异，其背后蕴含的道理值得我们思考，也是未来进行社会性规制体系完善的关键因素。结合中国社会性规制体制制度特征，本文认为，调整地方政府的目标函数，畅通公众偏好表达渠道是提高规制决策与实施效果的重要因素。其中，地方政府目标函数的偏离将会产生资本强势逻辑，公众偏好表达渠道缺失将会使得规制过程缺少抗衡势力，使规制的社会边际成本难以正确显示，导致规制均衡偏离最优均衡，难以取得最优规制效果。围绕地方政府目标行为调整与公众偏好畅通的系列改革是完善中国社会性规制体制的重要方向。

(一)调整政府职能，减少政府对经济的干预，从根本上将政府的目标函数调整到社会性规制完善等社会服务上来。本文研究表明，地方政府关注经济发展的权重会影响规制决策及实施效果，而地方政府关注经济发展的根源则是政府角色定位问题，最直接的激励则是来自政绩考核以及由此引发的地区竞争问题。当前的考核制度，对社会性规制等实行的软预算约束，规制监管不力，除了进行组织处罚外，并没有其他明确要求及处罚。从这个角度出发，就需要重建重建政府绩效考核体系，重视经济发展的同时，对规制等问题更加关注，明确责任主体，深入实行硬预算约束，甚至采取一票否决制。

(二)探索公众参与规制决策与规制实施过程制度安排，切实使公众的偏好得以有效显示，并影响规制过程。公众参与的缺失将使得规制过程抗衡势力减小，规制降低的社会边际成本降低，直接影响政府的规制决策及实施，从这个角度出发，规制的参与过程是规制得以有效实施的必不可少的重要内容。从政治学视角来看，规制作为公权制度安排，内在隐含着相关的权利制约与监督。社会性规制涉及规制主体(机构)、客体(企业)、公众等多个参与人的博弈过程，当前规制过程及后续处理中，公众的势力非常弱小，极少看到公众参与决策及监督的事例。从规制制度的发展来看，公众的参与是必然的发展趋势，而在未来的规制治理中应当发挥决定性的作用。

(三)构建透明的社会性规制过程，加强社会性规制评价。社会性规制是公权形式的过程，容易产生行政垄断与合谋，尤其是当前的经济发展以及政绩考核方式的制度约束下，公众的实际参与规制决策及实施过程需要一个渐进的过程。虽然这一过程不能根本改变地方政府目标函数及行为，也不能直接表达公众的规制偏好，在这两者机制完善之前，构建一个透明的规制决策与实施过程，则可以一定程度上发挥抗衡势力的作用，尽最大程度提高规制均衡及实施效果。而事后的规制评价则是对前期透明规制过程的一个检验，可以减小公众参与规制决策的信息成本。

(四)应当进一步强化社会性规制的独立性，割裂政府与规制的联系。本文研究表明，地方政府的目标函数将决定政府的行为，并直接影响规制效果，这一假设前提已经在规制结构与政府间建立了紧密的联系。尽管在现阶段，完全割裂规制与政府的联系是不现实的，但是作为一种治理思路，强化规制的独立性是未来较长一段时期内改革重要方向。重新理清规制与政府间的关系，规制是政府履行弥补市场失灵功能的机构，但是规制同时也是一种独立的执法机构。规制机构应当与司法、立法等机构类似，行使独立的执法权，而不是充当政府调控工具①当然，达到这一目标需要进行整个政府干预经济机制的改革，尤其是当前的政府间竞争关系。即使进行了形式上的改革，在地方政府竞争机制下，规制机构难免会冒险充当政府调控的工具。。规制的独立性要求是履行规制职责的前提，而这一前提是中国政府进行规制改革的最大难点，因为这一改革不仅涉及多个利益集团，还关系着中国经济增长方式与政治体制改革等多个方面。

［1］周黎安．晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因［J］．经济研究，2004，(6):33－40．

［2］周黎安．中国地方官员的晋升锦标赛模式研究 ［J］．经济研究，2007，(7):36－54．

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