村级公共品供给主体多元化研究
2014-12-04王奎泉赵玲玲
王奎泉,赵玲玲
(浙江财经大学财政与公共管理学院,浙江 杭州 310018)
一、引 言
新中国建立以后,我国村级公共品的供给机制不断变迁完善,如从人民公社时期村集体组织自行供给,到家庭联产承包责任制改革后的主要由乡镇政府及村委会共同组织并提供农村公共品,到农村税费改革后农村公共品实现公共财政统筹,再到现阶段受政府财力的限制、地方政府及官员“城市偏好”的影响而采取的村级公益事业“一事一议、筹资筹劳”供给[1]。但即便如此,仍存在诸多问题,而其中之一即是,由于村级公共品的非排他属性,作为理性经济人的村民必然会隐藏真实的需求偏好以寻求“搭便车”的机会,从而导致村级公共品供给流产。
鉴于此,本文认为,如要完善村级公共品供给机制,首要的任务就是如何优化村民内部之间的博弈结果,包括村民对村级公共品的需求偏好是否真实表达其供给意愿。其原因,(1)村级公共品供求失衡与否取决于村民需求偏好的表达;(2)村集体或村民是村级公共品“一事一议、筹资筹劳”必需的供给主体,即便是财政奖补,也需要按照规定,满足村民筹资、村集体投入、社会捐赠资金到账等开工条件后,才有资格提出申请。如“2013年中央财政小型农田水利设施建设补助专项资金项目”,明确要求“农民有积极性,愿意投工投劳参与工程建设;村委会或农民用水合作组织健全,具有组织农民参与建设和承担建后管护责任的能力[2]。”
二、简单博弈模型分析
(一)一次性博弈模型分析
本文以村民合作修整道路为例来说明村民内部之间的博弈结果对村级公共品供给的影响。
现假设村民A、B两人,欲合作修整门前道路,他们都有两种策略可以选择:合作或者不合作。其中,村民A、B都是理性的,他们可以从整修好的道路中获得的总收益分别为R1>0、R2>0,修整道路成本为C<R1+R2,如果合作,那么他们各自承担的成本比例分别为r1=R1/(R1+R2)、r2=R2/(R1+R2)。如图所示,村民A、B的博弈结果会有以下四种情况:(甲)村民A、B合作,两人的净收益组合为(R1-r1C,R2-r2C);(乙)村民A合作而村民B不合作,两人的净收益组合为(R1,R2-C);(丙)村民B合作而村民A不合作,两人的净收益组合为(R1-C,R2);(丁)村民A、B都不合作,两人的净收益组合为(0,0)。
图1 村民A、B修整道路的静态博弈分析图
1.当R1-C<0,R2-C>0时,就村民A而言,如果村民B选择合作,村民A会因为不合作得到的收益(R1)大于合作得到的收益(R2-r2C)而选择不合作;如果村民B选择不合作,村民A同样会因为不合作的收益(0)大于合作的收益(R1-C)而选择不合作。即无论村民B如何选择,村民A都会选择占有策略——不合作。而就村民B而言,虽然村民A确定选择“搭便车”策略而不合作,村民B也会因为合作的收益(R2-C)大于不合作的收益(0)而选择合作。最终,具有“智猪博弈”特点的村民A、B的博弈均衡解即是(不合作,合作),即道路完全由村民B修整。同理,当R1-C>0,R2-C<0时,则完全由村民A修整。在现实村级公共品的供给中,“智猪博弈”确有存在,如农民专业合作社①农民专业合作社是俱乐部形式的利益共同体,为其成员提供农业技术、农产品市场信息、农产品销售渠道、单个成员的农业风险分担等俱乐部产品。的建立。就一般村民而言,农民专业合作社固然对其有益,但实难弥补其因此而分担的成本与风险,因此,一般村民大多会选择不合作,或消极对待;而就农业经营规模大的村民而言,农民专业合作社给其带来利益较大,足以弥补其分担的成本与风险,因此,即便一般村民不参加,农业大户也会积极创建农民专业合作社。
2.当R1-C<0,R2-C<0时,很显然,无论村民A选择合作还是不合作,村民B都会选择不合作,因此不合作是村民B的占优策略。同理,对于村民A,不合作也是其占优策略。因此,在这种情况下,村民A、B将陷入囚徒困境,即博弈的均衡解为(不合作,不合作),道路得不到修整。这种现象在现实村级公共品的供给中大量存在。相比较而言,智猪博弈的非合作均衡结果不会影响到村级公共品的供给,但囚徒困境的非合作均衡结果却是影响明显。
3.当R1-C>0,R2-C>0时,就村民A而言,如果村民B选择合作,则村民A会因为不合作得到的收益(R1)大于合作得到的收益(R1-r1C)而选择不合作;如果村民B选择不合作,则村民A会因为合作得到的收益(R1-C)大于不合作得到的收益(R1-r1C)而选择合作。同理,就村民B而言,也是如此。这种博弈实质上是一个懦夫博弈,他们都试图揣测对方的策略而据此决定自己的策略,同时又会隐瞒自己的策略。其结果虽然存在混合战略纳什均衡,但是受“搭便车”心理影响,最终的结果很可能是(丁),即都不合作。
(二)现实情况分析
上述简单的理论模型分析揭示了村民群体在博弈中存在的困境,但现实中,却不能简单就此得出村民不能合作实现村级公共品供给的结论。其原因:
1.作为邻居或者同一农村社区的成员,村民们在很多方面都需要相互之间的帮助与合作,而且就诸多村级公共品而言,受益的村民大多是明确且稳定的,因此必然存在重复博弈。如此一来,博弈者即村民会明白,如果自己选择不合作,那么对方很可能会在下一轮或以后的博弈中同样采取不合作,甚至是以牙还牙或冷酷策略①以牙还牙策略是指如果一人合作,那么另一人也合作,如果一人不合作,那么另一人近期内也不合作;冷酷策略则是只要一人选择了不合作,那么另一人在接下来的博弈中都将选择不合作。等报复行为。因此,出于长远利益的考虑,村民多会选择合作。
2.模型中只是简单的假定有两位村民,但事实并非如此,而且更重要的是,参与村民的多少,在很大程度上会改变博弈的结果。其一,参与村民越多,重复博弈发生的概率就越大,继而也就越有利于村民之间达成合作;其二,因为村级公共品具有非竞争性,所以参与村民的增多非但不会降低原有村民的收益,反而会一起分担村级公共品的供给成本并承担相应风险,从而进一步促进村民之间的合作。不过,重复博弈虽然有助于解决村民群体在博弈时存在的困境,但在运行中仍需要解决三方面的问题:首先,监督机制是否完善,即如若有不合作村民,能否及时、准确发现;其次,信息是否完全,即村民能否及时、准确的知道所有参与者的选择;最后,惩罚措施是否有效,即对不合作村民的报复性策略能否改变其短视选择。
三、村级公共品供给主体多元化
针对上文村民博弈中存在的监督机制、信息传递机制、惩罚机制三个方面的问题,本文认为通过建立、健全村级组织,多元化村级公共品供给主体,将有助于这三个问题的解决,并促进村民之间合作的达成,实现村级公共品供给帕累托改进。
(一)村级组织的重新界定
农村实施家庭联产承包责任制后,人民公社、生产队等具有经济职能的村级组织多已解体,其职能则转由村委会、村民小组负责。因此,一般而言,村级组织是指村党支部委员会、村民委员会、共青团、妇代会、民兵、治保会、调解会、计划生育协会等村民自治组织。但近年来,随着“三农”政策的不断贯彻落实及农村经济的不断发展,村民自发、自愿以集体经济为依托而成立的各种村级经济组织(如村经济合作社、村股份经济合作社、农民专业合作社等)正逐步成为村级组织不可或缺的重要组成部分,且相比于村民自治组织,村级经济组织更能有效的发挥其经济职能。
(二)多元化村级公共品供给主体的具体内容
当前,由于村级经济发展不平衡及发展模式多样性的影响,村级组织必然会存在村民自治组织健全与否、村级经济组织多样性与否等多方面的区别。因此,对于村级组织应承担的村级公共品供给责任,还要视其具体情况而定。
1.对于村民自治组织比较健全且村级经济组织形式多样的村,可以根据村级公共品受益范围或需求主体的不同来确定供给主体。具体而言,即对于全村村民受益或需要的村级纯公共品,其供给责任一般由村民自治组织或者涉及全村村民的村级经济组织承担;而对于部分村民受益或需要的村级准公共品,其供给责任则可以由相应的只涉及部分村民的村级经济组织承担。
2.对于村民自治组织比较健全而政经合一的村,无论是全村村民受益或需要的村级纯公共品,还是部分村民受益或需要的村级准公共品,其供给责任则可以暂由村民自治组织承担。
3.对于村民自治组织不健全但村级经济组织形式多样的村,可以考虑由不同的村级经济组织而非村民自治来承担相应的村级公共品供给责任,即全村村民受益或需要的村级纯公共品由涉及全村村民的村级经济组织来承担,而部分村民受益或需要的村级准公共品则由只涉及部分村民的村级经济组织来承担。
4.对于村民自治组织不健全又政经合一的村,理论上,政府当负有村级公共品供给的全部责任,不过村民也可以考虑通过组成非正式或临时性组织来与农村社区正式组织以及政府直接或间接对话,参与村级公共品的供给。
(三)多元化村级公共品供给主体的规范分析
首先,随着村级集体经济的不断发展,农村各种经济专业化组织及合作社已相继成立且有良好发展,农村自治组织的功能及责任也不断完善,因此通过这些组织来监督并实时共享参与村民的行为选择将是最为有效、也是最便捷的一种监督方式。
其次,对于心存侥幸或因“搭便车”心理而采取不合作的村民,不仅可以采取由村民群体自行实施的以牙还牙策略或者冷酷对待策略,更可以通过这些组织联合制裁。如政府可以通过教育以及文化建设促进村民群体建立内部规范;对于“一事一议、筹资筹劳”实行的财政奖补政策则是一种外部资金奖励,有助于村民对于村内公益事业的积极性;农村社区组织可以通过组织文化宣传活动、嘉奖致力于本社区公益事业的村民等形成促进合作的舆论环境,志愿组织的活动本身带有公益性,对培育村民合作精神有引导作用[3]。
四、促进村级公共品供给主体多元化的相关建议
(一)完善村民自治制度
村民自治制度对于村级公共品“一事一议,筹资筹劳”多元主体协作供给的影响重大,政府尤其是基层政府应对村民群体给予指导和监督,并与村民群体协作,及时发现民主选举过程中的不当行为并依法予以处理,保证农村各类组织是村民自愿民主选举而来,使其更好地代表村民群体的利益,真正实现村民自愿和民主选举村委会的制度;同时在对村民群体自治事项进行指导和监督的同时,不能干预农村社区正式组织依法行使职权,认可并尊重其法律地位,保证农村社区正式组织成为村民群体的代理人;此外还应该加大对村民自治制度的宣传,以使村民了解自己的权利和义务。
(二)加快基层政府职能转变
进一步促进乡镇政府职能转变,使之真正成为服务型政府。首先,提高乡镇政府提供公共产品与服务的能力,增加对乡镇政府的转移支付,保障乡镇政府的正常运行;其次,建立相应的考核机制和激励机制,考核指标体系的建立要以公共产品和服务的供给状况为主,对公共产品和服务供给状况良好的乡镇政府进行财政奖励,促使乡镇政府由经济建设为重向服务型政府转型;再次,要改革现有县乡政府之间的压力体制,同时避免乡镇政府成为县级政府的派出机构,明确县乡政府各自的职权范围,使之与服务型政府相匹配;最后,扩大民众参与,以民众需求为导向,支持民众和社会组织参与到管理中来。
(三)扶持并激励农村社区非正式组织参与村级公共品供给
首先,政府应加大对农村社区非正式组织各方面的扶持力度,从财政支出、税收政策、金融服务、保险服务等四个方面为其创造良好环境,并为之提供优惠政策以及各种相关信息,在人才培训与招聘、法律咨询等方面也提供帮助;其次,政府应就对农村社区非正式组织的地位给予法律认可,就农村社区非正式组织的成立与发展制定规章制度予以规范。在政府规章制度的引导下,建立完善以组织章程为准的内部治理机制,健全民主管理、民主参与、民主监督等制度,在运行方面,应努力做到诚信自律、平等协商。政府在提供优惠与扶持政策,制定规章制度规范其自身建设之外,不应干预农村社区非正式组织的自主活动,以保持其相对于政府以及农村社区正式组织的独立性,使其更好的代表村民的利益;再次,在各种农村社区非正式组织中,尤其要注重扶持和鼓励为村民群体提供公共品的非正式组织,加快公益性质的农村社区非正式组织的发展以促进村级公共品供给主体的多元化和供给效率。
(四)保障并激励志愿组织参与村级公共品供给
首先,保障志愿机制的运行,鉴于志愿机制在弥补政府失灵、市场失灵方面的作用,政府应通过政策法规保障其运行,目前有很多国家对志愿组织有税收优惠政策;其次,保障政府与志愿组织合作机制的运行,志愿组织在行动方面比政府灵活,有自发性,对被忽视的公共产品和服务需求比较敏感。政府通过建立与志愿组织的合作机制将部分公共品委托给志愿组织供给或者将公共品供给的某个环节委托给志愿组织负责,不仅能减轻政府不必要的负担,也使公共品的供给更有效率。因此政府应通过制定相关政策法规保障政府与志愿组织合作机制的有效运行;再次,政府应制定政策法规规范监管志愿组织的行为,志愿组织在供给公共品中也存在志愿失灵,政府有必要对志愿组织的发展进行规范和监管,确保志愿组织能按其宗旨和理念运行,致力于社会公益活动。政府与志愿组织合作时,将公共物品和服务的供给或者供给中某一环节委托给志愿组织的同时要与其签订协议,并对其进行审计和监督,以保证公共品供给的质量。
[1]李燕凌.我国农村公共品供给制度历史考察[J].农业经济问题,2008,(8):40-45.
[2]财政部办公厅.2013年中央财政小型农田水利设施建设补助专项资金项目立项指南[EB/OL].http://www.ntsl.org.cn/web/webLook.aspx?id=102.
[3]高庆鹏,胡拥.集体行动逻辑、乡土社会嵌入与农村社区公共产品供给——基于演化博弈的分析框架 [J].经济问题探索,2013,(1):6-14.