民生财政与当代中国财政法治化的路径选择——以科学发展观及发展权为视角

刘中建

(山东财经大学 法学院， 山东济南 250014)

民生财政与当代中国财政法治化的路径选择——以科学发展观及发展权为视角

刘中建

(山东财经大学 法学院， 山东济南 250014)

科学发展观的核心理念为“以人为本”，就其法律意义而言体现为一种人本法律观，其核心价值在于对公平、正义的认同和对国民发展权的保障。民生财政为科学发展观在财政领域中的体现。作为公共财政的阶段性目标，民生财政不仅体现为财政支出结构中民生比重的增加，同时还蕴含着科学发展观“以人为本”的基本理念，并具备公共财政所应有的民主化、法治化的基本特征。在法律各部门中，以分配正义为核心价值的财政法在保障发展权方面居于特别重要的地位，然而，我国财政法治化进度相对迟缓。为落实科学发展观和有效保障发展权，当以建设民生财政作为我国现阶段财政法治化的路径选择。

民生财政；科学发展观；发展权；公平正义

一、引言

当前，中国改革进入攻坚期与深水区，现代化建设业已逼近全面建设小康社会的第三步发展目标；与之同时，诸如贫富差距过大、社会利益分化严重等深层次矛盾亦日益凸现。面对发展中的新问题与新挑战，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)将完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化确定为改革的总目标，并将促进社会公平正义、增进人民福祉视为一切改革举措的出发点和落脚点。在实现国家治理现代化的诸项重大改革举措中，《决定》将财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”。*参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日中国共产党中央委员会第三次会议通过)。与之同时，新一届领导集体又特别强调法治在实现国家治理现代化中的重要作用，提出“要用法治精神来建设现代经济、现代社会、现代政府”，*此语出自国务院总理李克强2013年3月17日答中外记者提问时的回答。参见《人民日报》2013年3月18日。并在《决定》中明确要“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。*参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日中国共产党中央委员会第三次会议通过)。财政的特殊地位及法治化的改革路径，决定了财政法治在现代国家治理中的历史担当。历史经验亦已表明，财税变革往往会成为一个国家经济发展和社会进步的先声与推手。而且，“相较于其他改革路径，财税法治是我国民主法治进程中共识最大、阻力最小、最容易操作的优选路径”。*刘剑文、侯卓：《财税法在国家治理现代化中的担当》，载《法学》2014年第2期。因此，对于如何在法治化的路径上实现中国财税制度的现代化便成为一个极具时代意义的研究课题。

对于财税法治的研究可以从多学科、多角度展开，目前已有的研究成果亦可谓数量可观。笔者拟从科学发展观及发展权的视角探研民生财政与当代中国财政法治化的路径问题却是一次全新的尝试。《决定》将坚持以人为本、促进人的全面发展的科学发展观作为全面深化改革的重要指导思想，而从法学尤其是人权法学的视野来看，科学发展观与作为基本人权的发展权的精神旨趣具有内在一致性。推进法治中国建设是全面深化改革的题中之义，亦是实现科学发展、保障发展权的基本手段。基于财政的特殊地位，以公平正义尤其是分配正义为核心价值的财政法，*有学者指出，财税法从价值、功能到结构都与分配正义的内涵相契合，而分配正义的内涵在我国当前又主要体现为对公平的重视。参见刘剑文：《收入分配改革与财税法制创新》，载《中国法学》2011年第5期。此外，本文所言之财政为包括税收在内的广义财政，故“财政法”与“财税法”在本文中是同一个概念。关乎国民的切身利益和人权保障，从而在中国当前的法治建设中起着排头兵、突破口的作用。由此，科学发展观、发展权、公平正义、财政、法治成为五个密切相关的概念，而由科学发展观、发展权的视角来剖析当代中国财政法治化的路径选择问题则显得尤为必要而且可能。在笔者看来，中国财政法治化的路径选择问题其实就是如何在财政法治建设中贯彻科学发展观，保障国民发展权以实现公平正义的问题。一方面，当前我国财政法治化的水平相对较低，对发展权的保障力度有限，未能完全达到科学发展观的要求；另一方面，科学发展观又为我国财政法治建设提供了指导思想，也为财政法治化指明了方向和实现路径。

笔者认为，基于落实科学发展观及切实保障国民发展权以实现公共正义的需要，应当以“民生财政”作为当前中国财政法治化的突破点和选择路径。民生财政契合我国国情，是科学发展观指导下的我国财政法治化的阶段性目标，它体现了“以人为本”及对国民发展权的关切与保障，契合建设公平正义社会的时代精神，且具备公共财政的基本特征。在建设“民生财政”的过程中，伴随着政治、经济、文化等诸项事业的科学发展，我国未来将会渐次实现与社会主义法治国家相配套的法治财政与公共财政。

二、民生财政体现了“以人为本”与公平正义的时代精神

(一)民生财政顺应我国发展理念的转变而出现

第二次世界大战以来，国际社会的发展观经历了一个从单纯追求经济增长到认同可持续发展的转变过程。早期发展观将发展等同于经济增长，但与各国经济增长相伴而来的诸如分配不公、社会腐败及严重的环境、生态问题促使人们逐渐认识到，经济单向度的增长不是真正的发展。在此背景下，1980年3月联合国大会第一次使用了可持续发展的概念。联合国世界环境与发展委员会发表的名为《我们共同的未来》的研究报告称：“可持续发展是既满足当代的需求，又不对后代满足需求能力构成危害的发展”。显然，可持续发展不同于以往发展观，它强调经济发展与环境保护、资源开发、社会发展等合理、有机地统一。*参见罗艳华、谢飞：《环境保护的人权意义——兼论国际斗争中环境与人权问题的共同特点》，载《国际政治研究》1999年第2期。1992年联合国环境与发展大会上通过的《里约热内卢宣言》和《21世纪议程》标志着可持续发展的观念在世界范围内得到普遍认同。在中国，30多年的改革开放和经济高速发展积累的一系列矛盾近年来也得以充分暴露：经济增长方式粗放，发展面临资源、环境制约；居民收入差距日益扩大；社会保障制度滞后，社会不稳定因素增加等。正是为了解决这些发展中的新问题，中共十六届三中全会提出了科学发展观，中共十八大更是明确地将科学发展观确立为党和国家必须长期坚持的指导思想。科学发展观将“以人为本”作为其核心价值，“以人为本，就是要把人民利益作为一切工作的出发点与落脚点，不断满足人们的多方面的需求和促进人的全面发展”，*温家宝：《牢固树立和认真落实科学发展观——在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话》，载《人民日报》2004年3月1日。就是要“不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治、文化权益，让发展成果惠及全体人民”。*中央保持共产党员先进性教育活动领导小组办公室：《保持共产党员先进性教育读本》，党建出版社2005年版，第280—281页。

科学发展观就其法律意义而言表现为一种人本法律观。从法学尤其是人权法学的角度来看，“以人为本”体现为一种以人的价值、人格尊严和基本人权的实现为内核的基本精神，其核心在于尊重和保障人权，“以人为本”实质即“以人权为本”。*李龙：《和谐社会中的重大法律问题研究》，中国社会科学出版社2008年版，第21页。人权构成了人本法律观的终极价值，*2003年党的十六届三中全会提出科学发展观，之后不久的第十届全国人大二次会议通过了宪法修正案，首次将“人权”由一个政治概念上升为法律概念，“国家尊重和保障人权”被庄严地写入宪法，成为立国的基本原则。这并非两个孤立的事件，其间的通约与契合之处在于，科学发展观核心价值的“以人为本”的法律意义就是尊重和保障人权。而人的自由全面发展的权利则是其重中之重：“人本法律观最本质的特征在于以每个人的自由而全面地发展为本”，如果由人权的角度去看，就是以自由全面的发展权为终极的关怀，故而“在一定意义上，发展权是人本法律观的最高价值”。*汪习根：《论人本法律观的科学含义——发展权层面的反思》，载《政治与法律》2007年第3期。由此，科学发展观又体现出对发展权这一国际上最新人权理念的认同，正如联合国《发展权利宣言》所载，它旨在实现“人的全面发展和各国人民的经济及进步和发展”。

民生财政正是上述科学发展观及人本法律观在财政领域的直接体现。就政府正式文件而言，“民生财政”概念最早出现于2008年3月国务院提交全国人民代表大会审议的《关于2007年中央地方预算执行情况与2008年中央和地方预算草案的报告》中。究其初衷，该报告提出这一概念旨在明确今后政府要以人为本，将改进民生、提高人民福利水平作为自己长期的执政理念。之后，“民生财政”一词逐渐高频率地出现在各种政府文件及学术文献中。保障和改善民生，增加民生支出，被各界普遍视为贯彻落实科学发展的具体体现，实行民生财政亦被视为党和政府加强弱势群体人权保障、实现公平正义和社会和谐发展的基本举措。正是基于这种以人为本的执政理念，我国《国民经济和社会发展十二五规划纲要》明确提出要坚持民生优先、推进基本公共服务均等化并努力使发展成果惠及全体人民的发展目标，而这一发展目标在中共十八届三中全会的《决定》中得到进一步的明确和更权威的阐述。

(二)民生财政具备公共财政的基本特征

民生财政不仅仅是一种先进的执政理念，还是一种顺应时代要求的财政法治理念。从法学视角看来，民生财政是我国构建公共财政模式、实现财政法治化的一个阶段性目标，它以扩大民生支出为基本表现，蕴含着科学发展观“以人为本”的核心理念；与之同时，它又以民主、法治为基本价值追求，体现为对国民发展权的全面肯定与保障。学界有关民生财政的代表性观点大体有三：一种观点认为，民生财政就是指在整个财政支出中，用于教育、卫生、社保和就业、环保等民生方面的支出占到相当高的比例，甚至处于主导地位。第二种观点认为，民生财政应当是在促进经济增长基础上的国民消费水平的提高，是一种追求基本消费平等化及社会幸福指数不断提升的财政。不论用什么概念表达，只要始终关注社会终极目标，就是民生财政。第三种观点认为民生财政与建设财政相对应，是我国一定阶段特有的财政运作方式，它以公共财政为制度基础，本质就是公共财政。*参见寇明风：《民生财政的内涵与体系构建：一个文献综述》，载《地方财政研究》2011年第8期。

笔者认为，第一种观点描述了民生财政的表象，第二、三种观点从不同侧面体现了民生财政的本质。之所以做此判断，是因为我国财政法治化建设的长期目标是明确的，即建设中国特色的公共财政。*参见高培勇：《中国财税改革30年：从放权让利到公共财政》，载《光明日报》2008年11月12日。对于公共财政，学界基本认同的观点为：在市场经济环境中，公共需求无法通过市场机制来满足，这便需要政府提供公共产品，而政府履行这一职责的工具就是财政。这种由政府以非市场方式提供的公共产品旨在实现国民人权的基本保障，从而体现出对所有主体的公平供给，再加之政府实现公共利益是以民主代议制度为基本前提的，因此这种财政活动具有明显的公共性，故而称为公共财政。显然，“公共性是公共财政最根本的首要特征”。*华国庆：《试论民生支出优先的财政法保障》，载《法学论坛》2013年第5期。从经济学的角度看来，公共财政是一种国家(政府)为市场提供公共服务的分配活动，是与市场经济相适应的一种财政模式。从法学的角度来看，公共财政体现为一种建立在民主法治基础之上的财政模式，“民主性是公共财政的逻辑起点，法治性是其形式要求，公共性是其终极价值”。*邓建宏、易谨：《宪政视角下的公共财政的法律特征》，载《时代法学》2009年第3期。故而，笔者认为公共财政与民主财政、法治财政是同一层次的概念，因为公共财政“既是民主化的财政，体现为财政民主原则，又是法治化的财政，体现财政法治原则”，*刘剑文：《走向财税法治》，法律出版社2008年版，第40页。它体现了我国财政法治化的长期目标追求。基于法治建设渐进性规律及我国现实国情，建立在民主法治基础上的公共财政不可能在短期内实现，我们必须确定一个财政法治化的阶段性目标，这一目标既要紧密围绕解决我国科学发展中所面临的重大现实问题而构建，又要体现出公共财政所具有的公共性、民主法、法治性。在笔者看来，民生财政最为契合这种需要。

(三)民生财政是“以人为本”与公平正义的应有之义

相对于公共财政这一财政法治化的长期目标，民生财政进一步凸显了“以人为本”价值取向。民生财政是“以人为本”与公平正义的应有之义，是科学发展观在财政领域的必然体现。由民生财政的角度来看，科学发展观的“以人为本”之“本”就是指民生，是人的自身发展，是人的发展权的实现。不同于一般意义上的公共财政模式，这种“以人为本”的民生财政将更加关注与实现国民发展权直接相关的事项，更强调政府通过对国民收入分配与再分配的手段来保障国民公平享受社会经济发展的所带来的利益。民生支出主要集中于教育、卫生、就业、社保等方面，全部都是与国民切实利益最密切的领域，民生财政要求加大这些方面的投入是完全契合于科学发展观“发展为了人”的价值理念的。从法学角度看，上述支出又无不关乎国民生存权、健康权、教育权、劳动权等基本权利的保护及公平正义的实现。

当然，我们称民生财政体现了科学发展观“以人为本”的价值理念，绝不仅仅由于财政支出结构的变化，“其深层原因在于建立以社会公平、发展正义作为最重要价值的目标的财政运行机制，推动政府以注重经济建设为中心转向‘以人为本与科学发展’，将人自身的发展重新置于价值目标的首位。”*陈治：《构建民生财政的法律思考》，载《上海财经大学学报》2011年第2期。真正的民生财政是要把出发点和落脚点都放到关注人的生存和发展上来，实现从“物本财政”到“人本财政”的转变。因此，民生财政意味着我国财政模式的一种根本转变，这种转变“是从理念到决策、从目标到手段、从制度到管理的全面转变，只有转变到位了，才能算是搞‘民生财政’。否则，无论支出结构怎么调整，哪怕所谓的‘民生支出’比例达到100%，也不是民生财政。”*刘尚希：《民生财政的误区》，载《地方财政研究》2011年第8期。

三、财政法治是促进科学发展、实现国民发展权的重要保障

科学发展观与财政法治建设的关系极为密切。一方面，科学发展观体现为一种人本法律观，而这种人本法律观的最高价值需要通过财政等手段保障国民发展权来实现；另一方面，法治尤其是财政法治又是落实科学发展观、切实保障国民发展权的最重要的手段和工具。

(一)法治是实现科学发展及保障发展权的必然选择

一般意义上而言，人权就是人的权利，只是在道德意义上“人权”的提法比“权利”更具有正当性。人权及权利又与利益相连，利益是权利的对象，任何权利都会指向某种或某些利益。学界一般把利益释为好处、需要、资源等，但很少关注到利益是一个相对的概念及发展的概念。一方面，同一资源对不同主体可能会表现为不同的利益状态，因为人的需求是多元的；另一方面，利益又在不同时期呈现出不同的样态，它与不同发展阶段社会可供资源的总量密切相关。发展权这一概念正是基于对人的利益的多元性及利益的发展性的关注而提出来的，其核心意义在于保障人们公平地享受社会经济发展所带来的利益，体现为“社会可供资源与人的需求的契合”。*何志鹏：《权利基本理论：反思与构建》，北京大学出版社2012年版，第180页。从主体的角度看，发展权是个人权利与集体权利的综合，但首先必须是个人的权利。个人基本人权可分为生命权、健康权、安全权和发展权，其中发展权又包含有生存权。*何志鹏：《权利基本理论：反思与构建》，北京大学出版社2012年版，第188页。因此，发展权不再是一个抽象的概念，而是一个切实的利益平衡的概念：让每个人而不只是特定人从经济与社会发展中受益，让每个人都能够享受其权利而避免被边缘化和遭社会排斥。

当我们将落实科学发展观解读为发展权的保障及实现社会经济利益在不同主体间的分配与平衡时，法律及法治在科学发展中的特殊作用就进一步凸显出来，因为法治是现代社会最理想的利益平衡机制。法凝聚着诸如公平、正义、自由、秩序等这些人类最高价值的信念，同时又是实现这些价值的最佳途径。一是，法律是在各种利益、价值观相互权衡、协调的过程中制定出来的，从某种意义上讲，法本身就是各方实现利益最大化的均衡点。二是，作为一种积极的、能动的，有确认、保护和调整功能的规范，法律又是保障各方利益实现的一种最有力的工具。法律可以明确各类主体的权利、权力及义务、职责，从而形成一系列的利益分配制度，这些制度发生功用的结果便会形成一定社会一定时期的利益分配结构。不同利益主体在分配结构中的位置便是他们发展权实现状况的直接体现。

(二)财政法治对发展权的特殊保障功用

我国目前在发展权保障方面所面临的最大问题正在于社会经济利益分配结构的极度不合理。这种不合理具体表现为城乡差别、区域差别、行业差别等，而其中最为引人注目的是个人收入分配的巨大差别。*2014年1月20日国家统计局公布的2013年全国居民收入基尼系数为0.473，已远远高于0.4的国际警戒线，而这数字已较往年有所回落，为近10年来最低。此外，实现国民发展权还需要关注政府财政收入占社会总财富的比重，因为这一比重的大小也会直接影响国民个人的收入。总之，关注国民财富的分配结构是认识我国发展权现状的一个重要的视角，其中个人收入分配居于核心地位，而“个人收入的公平分配核心目标是减少不合理的差异，缩小分配上的不合理差距，尊重和保护生存权、发展权等基本人权”。*张守文：《差异性分配及其财税法规制》，载《税务研究》2011年第2期。由此，解决个人收入的畸形差异性分配就成为我国以法治手段保障公民发展权、生存权的核心内容之一。在这方面，财政法具有特殊的功用。

分配收入是财政最基本的功能，而现代社会的财政职能又无不是在财政法的保障下实现的，财政法通过授权、控权以及民主监督等方式来实现国民收入在国家、企业和居民之间的分配，并同时保障这种分配过程的秩序性、公正性及结果上的有效性、公平性。较之于其他部门法，财政法的这种分配功能更能体现对发展权的保护。发展权从本质上讲就是个利益分配问题，不同利益主体发展权实现状况可由其在分配结构中的位置体现出来。我国《宪法》第6条规定：“实行各尽所能、按劳分配的原则”，“坚持按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度”。依据宪法，我国在初次分配领域形成了“按劳分配与按要素分配相结合”的分配结构。由法学的角度来看，这一分配结构体现了对各方主体相关权利的确认，亦体现了对各方利益的确认与保障。按劳分配体现的是对劳动力产权的确认，亦是对劳动者所获收益(如工薪等)的确认与保障。同样，按要素分配体现了对股权、债权、知识产权等的确认，亦是对股东、债权人、知识产权权利人相关收益(如股息、利息、特许权使用费等)的确认与保障。宪法从原则上确定了我国国民收入初次分配领域的基本利益格局，而劳动法、合同法、知识产权法、公司法等则是在宪法基础上对相关主体上述权益进一步的明确与保障。但是，由上述系列法律所形成的初次分配着重关注的是各类要素在市场上的贡献，更加强调效率，相对忽视了公平，无法实现对社会弱势群体发展权的有效保障。而事实上，“恰恰是对‘按要素分配’的强调，以及资本等要素拥有者获取收入能力的提高，导致了分配差异，扩大了分配差距，加剧了分配不公”。*张守文：《分配结构的财税法调整》，载《中国法学》2011年第5期。为此，必须通过国家主导的二次分配来实现对发展权的保护，其中财政法则成为国家最需要依凭的工具与手段。*《国民经济和社会发展十二五规划纲要》专门规定要“加快健全以税收、社会保障、转移支付”为主要手段的再分配调节机制，据此，再分配所涉及的主要法律制度为财税法和社会保障法。作为最典型的“分配法”，财政法“主要解决国家参与国民收入分配和再分配的相关问题，以及公共经济中的资源分配和社会财富分配问题，波及甚广，与各类主体均有关联”。*张守文：《分配结构的财税法调整》，载《中国法学》2011年第5期。事实上，财政法的分配功能及对国民发展权的保障功能同时体现在初次分配及二次分配领域：一方面，财政法可以通过税制调整、财政补贴等对参与初次分配的各类要素施加影响从而达到国民财富初次分配趋于公平的目的；另一方面，依凭财政收支划分、预算、转移支付等手段，财政法在再分配环节更是表现出强大的平衡功能，从而对解决分配差距过大、分配结构失衡等问题起着其他法律部门无法替代的作用。正是基于财政法在分配方面尤其是国民财富再分配方面所具有的强大功能，各国拟对分配结构进行调整时都普遍重视财政法，并将财政法作为主要的、直接的调整手段。

四、民生财政是我国财政法治化的阶段性目标

财政法对发展权的保障起着特殊的作用，但总体而言我国财政法治现状并不理想。事实上，我国国民发展权保障的不足很大程度上正由于我国财政法治化进程的相对滞后。因此，加快推进财政法治化建设是落实科学发展观的一项重要工作，是有效保障国民发展权、建设法治国家的选择。受制于社会发展水平、文化水平及政治传统，法治国家的实现体现为一个渐进的过程，*参见郝铁川：《中国依法治国的渐进性》，载《法学研究》2003年第6期。因此财政法治化就有一个路径选择及阶段性目标的问题。综前所论，将“以人为本”为基本价值取向，并以实现国民发展权为宗旨的“民生财政”作为我国财政法治化的阶段性目标是一种理性的选择。

(一)民生财政符合中国经济与社会发展的现状

经济学的财政支出的经济发展阶段论认为，在一个国家经过经济高速增长并进入稳定发展阶段的时候，该国财政会体现出民生化倾向。国际经验亦证明，以民生支出为重点的财政支出结构也只有在市场经济发展到一定阶段后才得以出现。*参见郝硕博、李上炸：《对民生财政的思考》，载《山东经济》2009年第6期。近年来，民生财政在我国成为一个热点问题，这完全符合经济与社会发展的一般规律。经过30多年的改革开放与经济、社会发展，我国正处于这样的一个阶段：其一，经济持续高速增长，人均GDP超过6000美元，*2012年我国人均GDP已达6100美元，2013年这一数字更是达到6905美元。已经迈入中等收入国家行列；其二，利益分配格局出现阶段性变化，国民财富分配结构严重失衡；其三，政府财政收入持续走高，已经具备财政支出向民生领域倾斜的条件。此外，将现阶段财政法治化的目标定为民生财政还有对我国特殊发展背景的考虑。一方面，我国计划经济时期民生“欠账”较多，改革开放之后又相对忽略了财富的公平分配，从而又衍生出许多新的与民生有关的问题，新旧问题交织在一起，都迫切需要解决；另一方面，长期城乡二元分割的发展格局也使得民生财政特别吻合时下中国“语境”。在民生支出长期向城市倾斜、农民发展权保障力度不足的背景下，“统筹城乡发展的财政三农支出是我国最重要且独具特色的民生支出，统筹城乡教育、医疗、社保等公共产品的均衡配置以实现城乡基本公共服务均等化则是我国民生财政的最重要内容。”*魏立萍、刘晔：《民生财政：公共财政的实践深化》，载《财政研究》2008年第12期。

(二)民生财政与当今我国民主发展要求相适应

民主是现代财政的本质要求。现代财政是一种公共权力主导下的，旨在满足公共需要、实现公共利益的分配活动，而社会公共利益主要是由民选政府通过财政手段向社会提供公共产品的方式来实现的。受制于公共产品界定及种类选择的主观性、转轨时期我国政府职能范围的相对模糊性、资金投入的有限性和受益主体的不确定性等因素，需要通过一定的政治程序和公共运行机制来决定财政支出的方向，而民主机制便是最佳选择。只有实行财政民主，保障国民对民生财政事务的参与权，才能防止财政活动方向偏离公共利益。

改革开放以来，随着我国市场经济的不断完善及民主法制建设的深入发展，人们的思维方式、价值观念都发生了深刻的转变。当今中国民众的民主意识日渐增强，人们开始更多地从自身利益出发和由纳税人的角度来审视国家财政问题；以较为积极的态度，通过互联网等各种平台参与到财政决策尤其是财政监督中来。与民众强烈的权利诉求形成鲜明对比的是，我国的财政民主制度建设总体而言相对落后。*2013年7月5日清华大学发布《2013年中国市级政府财政透明度报告》，按照全口径政府财政透明度指标体系进行综合评价的结果显示，按百分制计算，全部289个市级政府得分平均值仅17.9分。这一结果在某种程度上反映了当前我国民众财政知情权的实现程度。“民生深处是民权，民权深处是民主”，*申长平、赵姝：《民生财政的实践要求》，载《高等财经教育研究》2011年第3期。现实中存在的诸多热点民生问题一方面固然与政府财力不足有关，但究其深层原因，又往往与民权缺乏有力的保障不无关系。某些地方政府热衷于大搞形象或政绩工程，却无视民生疾苦，严重者甚至会为了小集团私利去牺牲民生利益，究其根本无不源于民主发展滞后、民权的保障无力。因此，要真正实现民生财政，必须保障民权，欲保障民权，唯民主一途。总之，落实国民在财政方面的知情权、表达权、参与权和监督权当是建设民生财政的题中之义。

(三)民生财政符合现阶段我国法治建设状况

民生财政的实现有赖于一套具有明确权责内容和民主参与机制的法制框架。民生财政不追求财政法治化短期内的全面实现，而是以科学发展观为指导，以保障国民发展权的实现为契机，找准现行财政法制的薄弱环节，积极寻求制度创新。现阶段我国财政法治化建设所要重点解决的问题有：财富分割不公；财富分配不公；公民参与度不够；激励及约束机制缺乏。所谓财富分割不公，主要体现为国民财富在国家、企业、其他组织及个人之间分配不公，目前最突出的问题是国家与国民之间的分配不公。所谓财富分配不公是指国家财政配置于民生领域及用于解决基本人权保障方面的投入较之于用于大建楼堂馆所、大量公款消费等的投入严重失衡，明显不公。中共十八大以来，新一届中央领导集体围绕反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风问题开展了卓有成效的工作，中央政府也出台了控制“三公”经费和楼堂馆所建设的相关规定，但这些举措及成果都有待于下一步通过立法来巩固和加强。此外，财富分配不公还体现在财政权力在不同层级政府之间配置不公而导致的各地民生投入的不均衡。所谓参与度不够是指国民对于民生决策的知情权及参与权缺乏足够的法律保护及切实有效的途径。此外，目前我国财政法治中问责制度相对缺乏，这就需要着力构建民生财政的绩效及激励、约束制度。

总之，我们将民生财政作为当前我国财政法治化建设的目标，而不是笼统地主张建设完备的公共财政体制是基于这样一个最基本的判断：公共财政建立在完善的市场经济基础之上，它的运行依托于市场经济和民主制度高度发展的社会环境。民生财政则是我国在经济发展取得一定成果却又面临社会利益关系严重失衡、国民发展权特别是社会弱势群体发展权需要有效保障的特殊历史阶段的选择，是在科学发展观指导下渐次构建公共财政体系、实现社会主义法治国家的阶段性目标。*有学者在探研中国特色法治之路时也意识到“民生”之于中国法治道路的重要性，从而提出“民生法治”的概念，并认为“建设民生法治，是21世纪中国法治的必由之路”。参见付子堂、常安：《民生法治论》，载《中国法学》2009年第6期。

五、余论

中共十八届三中全会《决定》要求全面深化改革必须立足于“我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际”；明确提出“到二○二○年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”；指出改革必须“坚持以人为本，尊重人民主体地位”，要“促进人的全面发展”，“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，这些论述体现了《决定》对国民发展权的肯定，亦指明了民生财政建设应当秉持的指导精神。《决定》中有关加强社会主义民主政治建设及强化权力制约和监督体系的相关规定，体现了民生财政建设的民主性一面；而诸如健全城乡一体发展机制、建立公平可持续的社会保障制度等规定则凸显了国家财政支出的民生倾向性，而这正是民生财政的题中之义。笔者认为，作为中国公共财政阶段化目标的民生财政，其法律制度建设的重点领域为：其一，优化税收法律制度，尤其要完善增值税、个人所得税等税法，有效解决财富分割不公问题。其二，完善预算法、财政收支划分法及财政转移支付法来有效解决财富分配不公问题，同时要明确各级政府的民生事权与民生责任。其三，加强参与式预算的构建，保障公民的知情权与参与权。其四，构建民生财政的绩效评价及激励制度，完善问责机制，以提升民生财政运作中的效率及规范性。最后，还要完善与民生财政相关的法律救济制度，以确保社会弱势群体的生存权、发展权能切实得到保障

[责任编辑：吴岩]

Subject:Livelihood Finance and the Path Selection For the Financial Legalization in Modern China——From the Perspective of Scientific View of Development and the Right to Development

Author&unit:LIU Zhongjian

(Law School, Shangdong University of Finance and Economics, Jinan Shandong 250014, China )

The core ideal of the scientific concept of development is “people-oriented”. On the legal perspective, the scientific concept can be regarded as a legal concept of humanism，whose core value is recognizing the equity and justice and protecting the right to development finance. Livelihood is the embodiment of the scientific view of development in the field of finance. As the goal of transitional stage of public finance, the livelihood finance need increasing financial expenditure on people's livelihood, but also contain the concept of “people-oriented”. Finally, the livelihood finance has the basic characteristics of public finance, such as the characteristics of democratization and legalization. With their special distribution function, fiscal laws have more prominent effect than other department laws to protect the right to development. To implement the scientific concept of development and to effectively protect the right to development, we should select constructing livelihood finance as the path of chinese financial legalization.

livelihood finance； the scientific view of development; the right to development; equity and justice

2014-03-10

刘中建(1973-)，男， 山东鄄城人，法学博士，山东财经大学法学院副教授，主要研究方向：经济法。

D912.2

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：1009-8003(2014)03-0050-07