应对缠访、闹访与社会治理能力提升

桂晓伟

(四川大学社会发展与西部开发研究院，四川成都610065)

缠访、闹访是指上访人以“缠”、“闹”的方式多次反复向上级政府表达诉求，期望上级政府能施压当地政府，以解决其问题的抗争实践。近年来，层出不穷的缠访、闹访反映了信访制度带病运行、信访渠道堵塞，基层政府社会管理工作低效的尴尬现实。①关于信访体制带病运行的成因分析很多，参见陈柏峰:《无理上访与基层法治》，载《中外法学》2011年第2期;陈柏峰:《农民上访的分类治理研究》，载《政治学研究》2012年第1期;田先红:《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，载《开放时代》2010年第6期;田先红:《治理基层中国:桥镇信访博弈的叙事，1995－2009》，社会科学文献出版社2012年版，第4、5章。如何处理缠访、闹访因而成为社会治理工作中非常重要的一个问题。基于对华北某县2011—2012年历时10个月的田野调查，笔者拟从法社会学的视角对缠访、闹访的发生机制和应对策略进行分析。具体而言，笔者认为既有的两种代表性思路:“社会中心”的抗争思路和“国家中心”的制度化思路均无法很好地解释缠访、闹访的发生机制。基于此，一个“国家—地方政府—上访人”的三重分析框架成为必要，这一分析框架有助于将缠访、闹访放置在中国政治法律实践的情景中进行解读:缠访、闹访的出现，并非简单的政府侵权——民众维权二元模式可以解读，而是国家的多元合法性、中央地方政府间的压力型体制、基层政府的治理资源欠缺以及抗争者的策略性选择四者共同作用的结果。通过对缠访、闹访发生机制的分析，笔者进而认为我们应该在信访考核体系、信访终结机制、信访意识形态以及信访社会调解四个方面进行改革，以期更好地化解缠访、闹访，维护民众的正当权益。

一、既有研究的局限

学界以往对缠访、闹访发生机制的分析主要有两种代表性思路。笔者将之概括为“社会中心”的抗争视角和“国家中心”的制度化思路。

(一)“社会中心”的抗争视角

“社会中心”的抗争视角受到现代社会民主化实践中经典的国家——社会二元理论的影响，认为社会力量的强化，是抗争者能够抗衡国家权力的滥用，进而维护自身权益的根本所在。抗争政治中这一“社会中心”的思路较早受到美国社会学家对西方社会民主化进程的研究。①参 见 McAdam，Doug，1999，Political process and the development of Black insurgency，1930－1970(2nd ed.).Chicago:University of Chicago Press，pp.44 －48.具体到中国研究领域，遵循“社会中心”的理论路径，学者们发现媒体和官员的额外帮助、②参 见 Shi，Fayong，＆ Cai，Yongshun，2006，Disaggregating the State:Networks and Collective Resistance in Shanghai.The China Quarterly(186)，314－332.较强的社会纽带、③参见 Kuang，Xianwen，and Christian Goebel，2013，"Sustaining Collective Action in Urbanizing China."The China Quarterly 216:850 －871.弹性的领导艺术、④参 见 Li，Lianjiang，and Kevin J O Brien，2008，"Protest leadership in rural China."China Quarterly 193:1 － 23;Kuang，Xianwen，and Christian Goebel，2013，"Sustaining Collective Action in Urbanizing China."The China Quarterly 216:850 －871.持续的冤屈和统一的话语诉求，⑤参见 Kuang，Xianwen，and Christian Goebel，2013，"Sustaining Collective Action in Urbanizing China."The China Quarterly 216:850 －871.以及充足的经费支持和时间⑥参 见 Deng，Yanhua，and Kevin J.O＇Brien，Forthcoming，"The Society of Senior Citizens and Popular Protest in Rural Zhejiang."China Journal.是抗争者能够强化其力量以抗争国家的重要因素。上述研究无疑扩展了我们对抗争得以持续及成功要件的认识，但是他们的结论是否具有代表性却存在疑问。其实，无论是中国学者，还是海外学者均指出，中国式的典型抗争，比如缠访、闹访，往往是小规模的、弱组织的、缺少外援的，并且是非对抗性的。⑦关 于中国式抗争的特征的代表性研究，参见吴毅:《“权力—利益的结构之网”与农民群体性利益的表达困境》，载《社会学研究》2007年第5期;应星:《草根动员与农民利益群体的表达机制:四个个案的比较研究》，载《社会学研究》2007年第2期;Cai，Yongshun，2010，Collective resistance in China:Why popular protests succeed or fail.Stanford CA:Stanford University Press，pp.188 －189.在这个意义上，上述主要是海外学者的研究存在选择性分析案例的倾向。实际上，上述研究主要基于在上海、广州等大城市，或者浙江这种富裕省份的农村所做的田野调查，而中国大多数抗争却发生在相对上述地区贫困且制度不够健全的基层，这便无可避免地导致了现有研究的局限与不足。

(二)“国家中心”的制度化思路

其实，即便“社会中心”路径的上述发现具有代表性，单纯的社会路径也无力解释抗争(比如缠访、闹访)的延续和成功，因为在威权体制中，国家往往在抗争政治中扮演着决定性的角色，⑧参 见 Zhao，Dingxin，2010，"Authoritarian State and Contentious Politics."in Handbook of Politics:State and Society in Global Perspective edited by K.T.Leicht and J.C.Jenkins.London Springer，pp.459 －476.政府对抗争的回应是比抗争者的力量更为重要的决定因素。⑨参 见 Cai，Yongshun，2010，Collective resistance in China:Why popular protests succeed or fail.Stanford CA:Stanford University Press，chapter 1，3.基于此，学者们开始倡导“互动”(interactive)、⑩参见 O＇Brien，Kevin J.，and Lianjiang Li，2006，Rightful resistance in rural China.New York:Cambridge University Press，pp.97 －99.甚至是“国家中心”的理论视角。⑪参 见 Chen，Xi，2012，Social Protest and Contentious Authoritarianism in China.Cambridge;New York:Cambridge University Press，pp.13 －15.具体到学者们对信访问题的探讨，如何通过国家的力量，自上而下通过制度化的方式规范信访活动，重构信访体系成为化解缠访、闹访的关键所在。有的学者从建设法治国家的高度出发，认为应当废除信访制度，因为这一制度是诱导公民跪着情愿甚至是跪着造反的永无出头之日的陷阱。⑫参见张耀杰:《信访条例可以休矣》，http://www.yannan.cn/dataldetail.php，最后访问时间2013年1月23日。有的学者认为信访制度仍是公民参政议政的重要渠道，但并不利于公民的权利救济，因此应该将公民权利救济的功能从信访制度中分离出去，确立司法救济的权威性。⑬参 见于建嵘:《中国信访制度的困境和出路》，http://www.aisixiang.com/data/59333.html，最后访问时间2013年10月23日;于建嵘、李连江:《下一步:宪政改革》，载《领导者》2007年第10期。还有的学者认为应当赋予信访机构实实在在的权力，树立信访机构的权威，从而真正解决信访效率低下的问题。⑭赵东辉:《信访的体制瓶颈亟待突破:让民意顺畅表达》，载《瞭望东方周刊》2003年第40期。上述“国家中心”的理论视角往往带有较多的建构主义和理想主义色彩，试图通过自上而下的制度变革塑造上访者的行动逻辑，而忽略了缠访、闹访的实际发生过程，以及这一过程中存在的一系列亟待澄清的问题。而后者才是我们可能制定出贴切改革方法的基础。基于此，笔者通过法社会学的分析，首先厘清缠访、闹访发生的复杂机制。

二、分析缠访、闹访的“国家—地方政府—上访人”的三层框架

上述社会中心的分析框架过分强调社会力量，而忽略了国家在缠访、闹访发生过程中的作用。而国家中心的框架则过于突出国家制度设计的建构作用，而忽略了上访者的能动性和社会矛盾的复杂现实。因此，我们需要重新找到一个能够容纳国家和社会两者互动的分析框架。笔者认为，“国家—地方政府—上访人”的三层结构是比上述“社会中心”和“国家中心”的理论视角更为丰满的一个分析框架。虽然这一分析框架早在20世纪90年代就有西方学者在抗争研究中倡导和使用。①参见 O＇Brien，Kevin J.，＆ Li，Lianjiang，1999，Selective Policy Implementation in Rural China.Comparative Politics，31(2)，167 －186.但是，欧博文(O’Brien)和李连江(Li Lianjiang)的所谓三层分析仍然缺少对中间层，即地方政府及其治理资源的最新变化的分析，从而又落入国家和社会路径的窠臼之中。相较而言，贺雪峰等学者的分析，突出了基层政府及其治理资源在治理抗争中的重要作用，但却对国家性质，尤其是国家多元合法性对基层政府行动逻辑的塑造缺少更进一步的分析。②参见贺雪峰:《国家与农民关系的三层分析:以农民上访为问题意识之来源》，载《天津社会科学》2011年第4期;田先红:《治理基层中国:桥镇信访博弈的叙事，1995－2009》，社会科学文献出版社2012年版;田先红:《基层信访治理中的“包保责任制”:实践逻辑与现实困境》，载《社会》2012年第4期;吕德文:《治理钉子户》，华中科技大学博士论文2009年。基于此，笔者认为，应从国家的多元合法性、中央地方政府的压力型体制、基层政府的治理资源以及抗争者的策略四个方面运用“国家—地方政府—上访人”的分析框架。

(一)多元合法性

国家合法性(state legitimacy)是观察国家性质以及国家行为如何塑造抗争的非常重要的视角。③参见 Zhao，Dingxin，2000，State－Society Relations and the Discourses and Activities of the 1989 Beijing Student Movement.American Journal of Sociology，105(6)，1592 －1632;Zhao，Dingxin，2010，Authoritarian State and Contentious Politics.In K.T.Leicht＆ J.C.Jenkins(Eds.)，Handbook of Politics:State and Society in Global PerspectiveLondon:Springer，pp.459 －476.以往的抗争研究多将国家合法性当作重要的解释抗争的理论维度，但对其却缺少细腻的分析。具体而言，这些研究往往将国家合法性看作一个整体，认为中央政府对合法性的追求是上访人可以借以施压地方政府以满足其诉求的关键所在。④参见应星、晋军:《集体上访中的“问题化”过程:西南一个水电站的移民的故事》，载《清华社会学评论》(第一辑)2000年第1期;Cai，Yongshun，2008，Power Structure and Regime Resilience:Contentious Politics in China.British Journal of Political Science，38(3)，411 －432.但是，合法性其实具有多个维度。笔者认为，意识形态合法性、政绩合法性和规范合法性都是理解中国国家合法性不可缺少的重要维度。其中，意识形态合法性对应一套具有吸引力的价值体系;政绩合法性对应国家能够提供的各种经济、社会服务;而规范合法性则反映了国家致力于制度化国家行为的各种努力。三者缺一不可，共同构成国家合法性的基础。通过这种多维度的国家合法性，我们便不难理解地方政府在治理缠访、闹访中所面临的困境。

具体来说，改革开放之后，国家淡化了之前的带有乌托邦色彩的意识形态，转向“发展就是硬道理”的实用主义价值观。这种意识形态领域的转向，在个别时期和某些地方被不当地理解甚至导致政绩合法性被更多地强调。因此，地方官员必须推动各种政绩工程以“保民生、促发展，”在维护政绩合法性的同时，也谋求自己更好的政治前途。而这其中，尤其是土地开发，不可避免地涉及甚至激发各种社会矛盾。⑤近年来，土地问题在当前已经成为农民抗争的焦点，对此的相关研究参见于建嵘:《土地问题已成为农民维权抗争的焦点——关于当前我国农村社会形势的一项专题调研》，载《调研世界》2005年第3期。而在笔者的调研中，根据2012年该县信访局的信访工作总结报告，在各类上访中，由土地开发引起的上访占到了总量的85%。面对各种社会矛盾的爆发，国家一方面仍然强调“稳定压倒一切，”以维护政绩合法性为第一要务，另一方面也通过一系列的制度措施，规范地方政府行为，并为上访人的利益表达行动提供便利。⑥近年来，中央政府及其各部门陆续出台了一系列规范措施，对各级领导干部定期接访、下访和基层矛盾纠纷排查化解等工作以及相关的问责规定等方面进行了详细的规定。具体包括:中共中央、国务院2007年发布的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》;中共中央办公厅、国务院办公厅2009年发布的《关于领导干部定期接待群众来访的意见》和《关于把矛盾排查化解工作制度化的意见》;中纪委2008年发布的《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释的通知》等文件。上述规定极大地强化了地方政府面对信访问题的压力，也便利了上访人的上访行为。而中共十八届三中全会则明确强调树立涉法涉诉信访的司法终结机制，为信访的法治化奠定了意识形态上的合法性基础。简言之，合法性的三个维度之间存在着一定的张力，这种张力导致了国家治理策略上的矛盾性，并给地方政府的工作带来了困惑。地方政府一方面要以GDP为先，在促进经济发展的同时不可避免地引发了各种矛盾，另一方面又必须稳定为先，采取各种可能措施化解矛盾，停访息诉。而为了调和发展和稳定这一对矛盾，地方政府又不得不暂时将各种制度和规范放在一边，去“开口子”，①关于政府在处理社会矛盾时的“开口子”的治理手段的分析，参见应星:《大河移民上访的故事:从“找个说法”到“摆平理顺”》，生活·读书·新知三联书店2001年版，第4章。特事特办，灵活处理。

(二)压力型体制

国家多元合法性所带来国家策略的内在张力和矛盾是通过一套中央和地方政府之间的“压力型体制”一层一层从中央传递到基层政府的。②参见荣敬本:《从压力型体制向民主合作体制的转变:县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年版。压力型体制的具体运作又是通过一套“目标管理责任制度”来完成的。③参见王汉生、王一鸽:《目标管理责任制:农村基层政权的实践逻辑》，载《社会学研究》2009年第2期。具体到信访问题上，国家自上而下推行了一套“信访治理目标管理责任制”以对基层政府官员处理上访问题进行严格管理和监督。

信访治理目标管理责任制是一套针对各种类型的上访而对责任人和责任单位的量化的问责制度，其中上访人上访的规模、地点和次数是最为关键的考核指标。比如，以华北某县《2012年信访目标管理考核责任办法》为例，对集体上访的问责要比个人上访更严厉，非正常上访(比如去天安门、中南海或者驻外使领馆)要比正常上访问责更严厉，重复上访要比一次性上访问责更严厉。上述几种类型的上访均采用刚性的考核指标，比如发生一起赴京集访或者赴京非正常上访，地方政府要被扣掉200分，而赴京重复个访则要扣掉100分。此外，省、市还会根据县、乡政府的信访考核排名进行奖惩。名次落后的单位和个人则可能受到通报批评、黄牌警告、重点管理、一票否决，甚至是领导班子调整等严厉惩罚。与刚性的对上访规模、地点、次数的问责不同，信访治理目标管理责任制对于具体如何解决上访及其机制创新规定的非常模糊，分值也很小。比如，重视信访工作是100分，而信访工作机制创新是50分。

实践中，信访治理目标管理责任制对维稳的强调和对杜绝各种上访的重视，极大地塑造了地方政府和上访人的行动策略。对地方政府而言，如何解决问题很重要，但在很多缠访、闹访问题无法解决的情况下，如何规避相关的问责则成为重点内容。而对上访人而言，是否有冤屈已经不是最重要的问题，因为在现行的压力型体制下，如何能够有效地给地方政府带来压力才是最大化自己利益的主要方式。

(三)地方政府治理资源的弱化

如何回应国家层面的多元合法性所带来的国家策略的内在矛盾，以及具体体现这种矛盾性的信访治理目标考核，基层政府在实践中并没有探索出可行的办法，反而是深陷维稳的困境之中。

首先，在话语资源上，集体化时代的带有威慑力的“人民—敌人”的意识形态资源已经无法被地方政府使用，取而代之的是缺少力度的思想教育。而后者，对于缠访、闹访者几乎起不到任何作用，这基本是我们所访谈的很多基层干部的共识。其次，在社会控制能力上，市场化极大地弱化了基层政府对群众生活的管制。今天的人们拥有更强的社会流动性，也有着各种从市场获取资源的途径。虽然在效果上，一些途径并不理想，比如打工，但至少极大地弱化了人们对基层政府的依赖。再次，国家近年来推出的一系列制度极大地弱化了基层政府的治理资源。第一个制度变革是税费改革对地方政府的执政能力带来的巨大影响。④关于税费改革对地方政府的执政能力的影响的进一步分析，参见周飞舟:《从汲取型政权到“悬浮型”政权》，载《社会学研究》2006年第1期;欧阳静:《“维控型”政权:多重结构中的乡镇政权特性》，载《社会》2011年第3期;田先红:《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，载《开放时代》2010年第6期;田先红:《治理基层中国:桥镇信访博弈的叙事，1995－2009》，社会科学文献出版社2012年版，第2章。基层政府不再依靠从农村收取税费维持运转，但也失去了向农村汲取资源的权力，以及利用这种权力与上访人讨价还价的能力。基层政权与农民的关系因而变得前所未有的松散，这极大地提高了基层政府处理缠访、闹访的难度。第二个制度变革则包括一系列旨在制度化基层政府行为，并且便利上访人的措施，比如已经取缔的收容遣送制度，几度热议且刚刚被中共十八届三中全会决定宣告废止的劳教制度，以及在集体化时代住旅馆、坐火车所需要的介绍信规定等。这些基层政府在以往行之有效地控制缠访、闹访的手段，都成为其现在不能使用，或者难以使用的“老办法”。当这些“老办法”被限制使用时，基层政府的信访治理不可避免地陷入了困境。

(四)上访者的缠闹策略

与地方政府在应对缠访、闹访问题上的左右掣肘相比。上访人所身处的政治社会环境相比以往则有了很大的改善。首先，当前的群众早已不是集体化时代那些需要依靠单位或者公社才能生活的职工和农民了。集体化、非市场化以及阶级斗争思维下的各种批判运动的消失使得他们更少依赖也更少畏惧基层干部。来自中央的惠民政策和各项法律规定也赋予了他们更多与基层政府博弈的权利。更便利的流动性使得他们可以轻易躲开基层政府的稳控。此外，来自媒体、NGO和公知们的支持，使他们很容易找到对抗政府的盟友。总而言之，今天的上访人已经在形式和实体上越来越接近现代国家的公民了，他们的手中有着远比以前更为强大的“权力”，这使他们有了更大的利益博弈空间。其次，上访人的策略在当前自上而下的维稳体制下，也变得相对清晰和易于掌握。简而言之，这种策略可以被概括为“缠闹”(troublemaking)、①关于“缠闹”策略的分析，参见应星:《大河移民上访的故事:从“找个说法”到“摆平理顺”》，生活·读书·新知三联书店2001年版，第3 章;Chen，Xi，2009，The Power of"Troublemaking":Protest Tactics and Their Efficacy in China.Comparative Politics，451 －471.“踩线不越线”(boundary－spanning)②关于“踩线不越线”策略的分析，参见应星:《草根动员与农民利益群体的表达机制:四个个案的比较研究》，载《社会学研究》2007年第2 期;O＇Brien，Kevin J.，2002，Neither transgressive nor contained:Boundary － spanning contention in China.Mobilization:An International Quarterly，8(1)，51－64.和“问题化”。③关于“问题化”策略的分析，参见应星、晋军:《集体上访中的“问题化”过程:西南一个水电站的移民的故事》，载《清华社会学评论》(第一辑)2000年第1期;Cai，Yongshun，2010，Collective resistance in China:Why popular protests succeed or fail.Stanford CA:Stanford University Press，chapter 4.说得通俗一点，只要上访人没有明显的违反法律的错误，基层政府一般没有更好的方式阻止他们缠访、闹访。

实践中，拦访、截访等一直为学界和媒体所诟病的策略虽然仍在使用，但作用有限，因为上访人可以轻易地通过各种途径突破基层政府的包围圈。其实这从逻辑上也不难分析，之所以截访、拦访频繁发生，究其原因还是因为这些手段不管用。至于通过殴打、恐吓上访人，因为中央的严厉禁止和媒体的报道，风险太大，已经很少被基层政府使用。在上述“硬”性的手段失效的前提下，地方政府可以借用的“软”性策略也比较有限。“利用关系施压”是一个有效的策略，但前提必须是上访人的家人或亲属在政府部门或者企事业单位工作。④“利用关系施压”是基层政府一种普遍的处理社会矛盾的手段，关于此的最新的且系统的学术分析，参见Deng，Yanhua，and Kevin J.O＇Brien，2013，"Relation Repression in China:Using Social Ties to Demobilize Protesters."China Quarterly 215:533 －552.但很多上访人往往是社会边缘群体，并没有这样的社会关系。结果在现实中，地方政府最后的手段一个是向上级政府“销号”以使得其对上访量不登记不计入考核;另一个是“花钱买平安”，通过“信访救助”让上访人停访息诉。上述做法近年来不仅在笔者调研的地区，在其他地方也开始变得日益频繁。⑤关于通过“销号”以及“花钱买平安”的方式化解社会矛盾的分析，参见于建嵘、李连江:《下一步:宪政改革》，载《领导者》2007年第10期;陈柏峰:《无理上访与基层法治》，载《中外法学》2011年第2期;田先红:《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，载《开放时代》2010年第6期;Li，Lianjiang，Liu，Mingxing，＆ O＇Brien，Kevin，2012，Petitioning Beijing:The high tide of 2003－2006.China Quarterly 210:312－334.

在上述情况下，是否有冤屈已经不是决定上访人的诉求能够获得解决的主要原因，而如何能够通过“缠闹”有效地向基层政府施压才是上访人能够获得成功的关键。因此，即便是无理上访，如果会“缠”、“闹”，在很大程度上一样能够获得解决。例如，母亲上访告自己的儿子侵占了自己的房产，在基层政府介入之后，房子被收了回来。但因为母子积怨太深，儿子扬言要让母亲好看，母亲根本不敢入住，继续上访要求基层政府将儿子抓起来。而后一个要求显然超出了基层政府的能力范围。又例如，邻里的家庭矛盾，一方是上访老户，因为与邻居有矛盾，非要基层政府去拆邻居的违章建房。其实这种违章建房在农村十分普遍，但最后，基层政府迫于上访者的压力，还是拆除了其邻居的违章建筑，结果激化了两家的矛盾，另一方也开始不断上访。类似这样的例子，在各地方都不鲜见，并且在近年来成为一种趋势。⑥关于其他地区的类似情况，参见田先红:《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，载《开放时代》2010年第6期。正如一些学者所指出的，有些上访人的问题，是任何政府都无法解决的。但在现有的政治生态下，如果上访人不断地“缠闹”，他的问题就能够一定程度上获得解决。①关于上访人通过缠闹以获利的分析，参见田先红:《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，载《开放时代》2010年第6期;田先红:《治理基层中国:桥镇信访博弈的叙事，1995－2009》，社会科学文献出版社2012年版，第5章;陈柏峰:《无理上访与基层法治》，载《中外法学》2011年第2期;陈柏峰:《农民上访的分类治理研究》，载《政治学研究》2012年第1期。这种通过“缠”、“闹”获得问题的解决，而不问诉求是否合理，正在形成一种诡异的上访逻辑，并且激发了其他一些人学习这种上访“经验”，从而形成恶性循环。

概括来说，通过“国家—地方政府—上访人”的三层分析框架，我们得以看到缠访、闹访的整个发生机制。这一机制并无法用简单的政府侵权——民众维权二元模式来解读，而是国家的多元合法性、中央地方政府间的压力型体制、基层政府的治理资源欠缺以及抗争者的策略性选择四者共同作用的结果。一方面，国家对多元合法性的强调，通过压力型体制下的信访治理目标管理责任制塑造了地方政府的治理逻辑。基层政府必须同时完成上级交办的促进经济发展、提高民众生活、维持社会稳定和解决社会冲突的各种指标，而这些指标有时候根本是自相矛盾的。另一方面，随着政治控制的松绑和经济社会转型，群众对基层政府的依赖度大幅降低，基层政府之前所惯常使用的治理资源和治理方法基本失效，而新的方法却在致力于进一步捆绑基层政府的“手脚”。上述“国家—地方政府—上访人”三者之间权力关系的变化正是导致基层政府治理缠访、闹访时往往束手无策的结构性原因。

三、缠访、闹访的化解之道

总体来说，当前的缠访、闹访者中有不少是合理的。国家前信访局长周占顺在2003年答记者问时曾经谈到:“80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决;80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的;80%以上是基层应该解决也可以解决的问题”。②周占顺:《破解群众信访八大热点》，http://www.politicalchina.org/printnews.asp?newsid=75744，最后访问时间2013年10月25日。这一回答意味着，还有20%的上访是不尽合理的。考虑到这类不尽合理的缠访、闹访的出现有着本文所指出的结构性困境，可以说，在最近10年，这类缠访、闹访的比例有较大上升。更重要的是，这类缠访、闹访大量地占用了基层政府的治理资源，堵塞了信访的渠道，从而可能对其他上访的解决带来困难。如何应对缠访、闹访，尤其是其中不尽合理的部分，就成为事关信访工作乃至社会管理机制创新中非常重要的理论和实践问题。

基于对缠访、闹访发生机制的实证分析，笔者认为，要解决缠访、闹访的困境，应当在信访考核体系、信访终结机制、信访意识形态以及信访社会调解四个方面进行改革。

首先，在信访考核体系中，降低现有的“刚性维稳”的压力。比如，可以降低赴京集体上访、赴京非正常上访，以及赴京重复个人上访在整个考核体系中的分值比重。如果上述上访中，信访人的问题已经获得过解决，且已记录在案，甚至可以考虑不再计入考核。另外，如果担心过度的赴京上访可能给北京的秩序带来冲击，还可以考虑借助网络信访等技术手段以降低赴京上访的几率。最后，还可以考虑将信访机构迁到距离市区较为偏远的地方办公等手段。但是，这不是解决问题的根本办法，从长远看，应当逐步废止信访式政绩考核制度。

其次，要进一步严格完善和执行信访终结机制。如果说，降低“刚性维稳”的压力是要降低政绩合法性在信访工作中的主导作用，那么进一步严格完善和执行信访终结机制则是进一步深化规范合法性的尝试。缠访、闹访问题一个重要的根源在于此类案件的久拖不决。因此，必须完善并严格执行信访终结机制。只要是经过相应的程序，比如信访听证、复查复核，而进入信访案件终结库的信访案件，将严格执行不再计入考核的规定。同时，也可以考虑在信访终结机制中，比如信访听证环节，加入信访案件的分类甄别工作。除了邀请相关的专家还应该邀请媒体列席此类案件的听证甄别工作，以核实上访人的上访诉求。另外，对专家和媒体的选择最好是坚持回避原则，从异地聘请。

再次，信访意识形态工作应该被上升到一个国家战略的高度，而不能像现在一样更多流于表面工作。当前的信访工作基本没有明确的意识形态指导，中央层面有的只是刚性维稳，而到了地方政府和上访人这里，则是双方都心知肚明的“人民内部矛盾人民币解决”。缓解这一状况，除了应该继续强化程序正义，进一步落实信访案件的程序公正之外，还应该探索其他的可以作为补充的价值观念体系。当前中国政府所提倡的“中国梦”正是这样一种主流意识形态的再造。这一工作价值巨大，虽一时恐难见功效。但一旦发生功效，必将事半功倍。不过，这种主流意识形态的重构必须要在坚持基本的程序公正的基础之上展开。

最后，则是强调社会调解的作用。这其实是一个老问题，很多制度设计者都在强调。以笔者的调研感受来看，在当前的基层社会，并不是所有的问题都可以通过程序理性与国家法来解决的。乡土社会的地方性知识以及实际经验在矛盾纠纷的前期解决过程中作用巨大。很多缠访、闹访之所以演变为久拖不决的恶性矛盾，就是因为前期缺少社会力量的有力介入。以往的改革者比较强调送法下乡，送大学生村官下乡，这可能只是满足了乡村社会的某个方面的需要。同时，我们还应该强化基层组织的力量，尤其是村庄中老党员、村组干部以及村委干部的积极性。他们有着丰富的乡村社会知识和人际关系网络，往往是我们能够第一时间解决或者控制纠纷的理想人员。

归结起来，我们可以得出四个基本结论:第一，在治理上，应当将这一问题的解决纳入国家治理体系和治理能力现代化的宏大视角通盘考虑，切实实现从管理到治理的转变，回归到多元合作互动式治理的真义上去解构缠访、闹访问题。第二，在价值上，厘清效率、秩序与公平、权利的关系，坚持维稳的前提是维权、维稳的基础是公平这一基本原则。第三，在执法上，做到“底层关怀与强势执法相结合”、“柔性执法与刚性执法相统一”、“以人为本与秩序安定相融汇”。①汪蓓:《如何化解城管执法与摆摊设点的矛盾?》，http://news.china.com.cn/rollnews/2011－12/07/content_11591614.htm，访问日期:2014年1月23日。第四，在司法上，建立涉法涉诉信访的司法终结机制，对信访实行分类管理，凡是涉及法律与诉讼的，一经司法终审程序裁判后，任何机关、组织和个人尤其是“领导者个人”②早在1978年12月，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》一文中就指出:“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。这在后来成为中国法治的经典论断。均不得改变;而对非涉法涉诉信访，则尽可能引入“软法”③参见罗豪才、宋功德:《软法亦法——公共治理呼唤软法之治》，法律出版社2009年版。治理机制，切实防止关系僵化与秩序恶化。