论现代财政制度的法治逻辑——以面向社会公平的分配正义为中心

王桦宇

(北京大学 法学院，北京 100871)

论现代财政制度的法治逻辑——以面向社会公平的分配正义为中心

王桦宇

(北京大学 法学院，北京 100871)

财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是实现国家长治久安的制度保障。现代财政制度的建立是财税体制改革和收入分配制度改革的突破口和着力点，其重点在于建立结构优化、社会公平的财税制度，并确保其法治化运行。在理念阐释上，包括权利公平、机会公平、规则公平在内的社会公平是现代财政制度的逻辑起点；在目标设定上，现代财政制度对初次分配、再分配和三次分配分别有着不同的秩序诉求；在制度设计上，民生财政、均衡税制和正当程序构成了现代财政制度的基础性要素。当前，中国现代财政制度建立应以预算体制改革及其法治化为契机，构建面向社会公平的财税结构和规则安排，以实现法治框架下的分配正义。

现代财政制度；法治逻辑；社会公平；分配正义

一、问题的提出

按照中共中央的相关精神，“财政是国家治理的基础和重要支柱”，“科学的财税体制”是“促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，必须“建立现代财政制度”。*《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版，第19页。深化收入分配制度改革，促进社会公平，其最终目标是“实现发展成果由人民共享”。*胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，人民出版社2012年版，第8页。而社会公平理念又与收入分配改革以及稳健充裕的现代财政制度紧密相联，社会公平既是收入分配制度改革的指导原则和最终目标，又是现代财政制度建立的基础前提和保障目标。当前，中国在社会公平和收入分配领域存在一些亟待解决的突出问题，城乡区域发展差距和居民收入分配差距依然较大。*比如，劳动收入偏低，过去10年我国国内生产总值年均增长近8%，但劳动报酬没有同步增长，不少人感到自己的工资没有太大变化；地区差距大，就拿2012年来说，上海市城镇居民的人均月收入约为3349元，而甘肃省城镇居民只有约1436元，尽管有住房价格、生活成本等因素，近2000元的差距也不小；行业差距大，在银行、证券、保险等单位工作的人年收入一般不低于10万元，而从事农林牧渔业的人也就2万多一点，相差近5倍。参见中共中央宣传部理论局：《理性看 齐心办》，学习出版社、人民出版社2013年版，第18-21页。作为世界上人口最多的发展中国家，中国的区域之间发展条件差异大，城乡二元结构短期内难以根本改变，工业化、信息化、城镇化和农业现代化还在深入发展，当前社会公平和收入分配领域出现的问题是发展中的矛盾、前进中的问题，必须通过促进发展、深化改革来逐步加以解决。*参见《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，人民出版社2013年版，第6-8页。而促进发展、深化改革的重要目标即是推动经济持续稳定发展，而在此基础上产生稳健充裕的现代财政。学术界和实务界已经基本达成的共识是，推动财税体制改革以建立现代财政制度是收入分配制度改革的突破口和着力点，其重点在于建立结构优化、社会公平的财税制度，并确保其法治化运行。本文即从社会公平为何需要现代财政制度、现代财政制度如何促进社会公平以及分配正义的角度出发，分析在收入分配改革中建立现代财政制度的重要性、实际功效和实施步骤。

二、理念阐释：社会公平与现代财政制度

从正向推演的角度出发，只有遵循社会公平的理念指导，才能在分配制度改革中注重作为个体的人的重要性，真正让每个人都有均等的生存和发展空间。从结果回溯的路径观察，只有实现社会公平，才能尊重和保障全体社会成员的合法正当权益，社会发展的成果才会真正惠及每一个人。通常而言，社会公平需要从三个方面来理解：一是起点公平，二是过程公平，三是结果公平。也即，从事物的产生、发展和完成的角度对社会公平的内涵和外延作出阐释和构建。就社会公平而言，除了社会组织体内部自洽的公平法则及道德规范等的非强制指引外，还需要法律和政府参与其中并发挥积极的功用。“一个负责指导经济活动的政府，将必定用它的权力来实现某种公平分配的理想，这是确定无疑的。”*[英]弗里德里希·奥古斯特·哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅、冯兴元等译，中国社会科学出版社2007年版，第106页。中共十八大报告要求：“加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平和规则公平为主要内容的社会公平保障体系”。在政府制定法律规则和政策指引指导和推动公平体系在社会主体间运行的过程中，需要藉由若干个主体性的政策工具和保障手段而付诸于实施。在这些政策工具和保障手段中，现代财政制度成为最首选和最重要的抉择选项。一方面，财税体制改革作为经济体制改革的龙头和政治体制改革的突破口，效果较为直接明显，对传统体制本身的冲击较为温和，且有“牵一发而动全身”和“一呼百应”的效果；另一方面，改革过程中将“权力关进制度笼子”最理想、最稳健和最有效的方法就是遵循法治精神，通过可预期的现代财政制度设定来引导和调控社会主体的行为而间接达到改革所需要的实际效果。

(一)权利公平：在先性的基本前提

权利作为“一种正当的事物”，*关于权利概念的考察，参见范进学：《权利概念论》，载《中国法学》2003年第2期。一直是学界研究的重中之重。超脱于民法权利的宪法基本权利更是从更高位阶的层面，展示了收益权功能并从正当性的角度规定了国家的给付义务。*参见张翔：《基本权利的受益权功能与国家的给付义务——从基本权利分析框架的革新开始》，载《中国法学》2006年第1期。权利公平作为一种价值理念，体现了保障宪法基本权利在政府施政过程中的高阶性和终极性，同时也彰显了人权保护和法治精神在当下中国的重要地位。权利公平应在中国的特定语境下理解才能深刻洞悉其真正蕴涵，而在当下推进法治化中国的进程中，应重点把握好三个方面的关系。一是国家与社会的关系。中国曾长期处于计划经济年代，公权力过于强大而私权利明显不彰，国家本位意识将在长时间内存在，私权利和社会本位需要时间来培育和发展。严格说来，当下中国权利公平的首要之务其实就是突显私权利的主导性和优位性。国家与社会的分立与法律变革也存在相互影响的关联性，*参见[美]R .M. 昂格尔：《现代社会中的法律》，吴玉章、周汉华译，凤凰出版传媒集团、译林出版社2008年版，第48-50页。通过财政制度变迁实现权利公平的基本前提，也即私权利真正得到充分尊重和保障。二是劳动与资本的关系。按照中国宪法的文本规定，中国是工人阶级领导的社会主义国家，*《宪法》第1条第1款规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”但实际上改革开放以来，尽管对工人阶级的界定有所扩大，但基于劳动者劳动所得和基于投资者资本所得的价值差异仍非常巨大，这给权利公平的构建带来了极大的挑战，尽快通过现代财政制度使得经济发展与劳动者收入提高同步成为重要议题。三是城市与农村的关系。中国的农村和城市的二元化格局由来已久，直至最近一些年来才提出城乡统筹发展和城市反哺农村的政策指向。保障不了农民的基本权利公平，也就谈不上整体面上的权利公平问题。通过现代财政制度特别是财政转移支付和倾斜性的税收制度，才能真正增加城乡居民收入，缩小收入分配差距，规范收入分配秩序。

(二)机会公平：概括性的机会均等

机会公平实际上是解决在满足权利公平的基础之上，如何让社会成员平等地参与社会竞争的问题。提供公平公正的经济环境，是政府的重要职责。*参见高国希：《机会公平与政府责任》，载《上海财经大学学报(哲学社会科学版)》2006年第6期。理解机会公平其实并不是简单指提供公平的竞争机会，而是更多指在自身初始条件存在差异时的概括性的机会均等。正如哈耶克所称：“要为不同的人产生同样的结果，必须给予他们不同的待遇。给予不同的人以同样客观的机会并不等于给予他们以同样主观的机会。”*[英]弗里德里希·奥古斯特·哈耶克：《致命的自负》，冯克利、胡晋华等译，中国社会科学出版社2000年版，第30页。结合中国当下的特定语境，理解机会公平需要重点掌握以下三个方面的关系。一是市场与政府的关系。政府参与市场往往不是太少太窄了，而是太多太泛了。在收入分配制度改革中，仍应坚持市场调节，政府调控。充分发挥市场机制在要素配置和价格形成中的基础性作用，更好地发挥政府通过财税手段和法律手段对收入分配的调控作用，规范收入分配秩序，增加低收入者收入，调节高收入者过高收入。二是结构与制度的关系。中国的收入分配不公，更多的是结构性问题，而这些问题又反过来强化收入分配不公并抵制收入分配改革。应通过现代财政制度特别是加强高利润行业者和高收入者的较重税负并减少中低收入的整体税负，增加城乡居民收入，缩小收入分配差距，规范收入分配秩序。三是增量与存量的关系。目前的收入分配制度改革需要妥善处理好改革发展稳定的关系，着力解决人民群众反映突出的矛盾和问题，突出增量改革，带动存量调整。以地方税制优化和房产税改革为例，目前普遍能够接受的房产税改革方案即是采取“存量不征、增量开征”的方式，缓解和减少既得利益者的抵制压力，但问题是这种有利于推进改革的修正性财政制度是否切实保障了社会公平，亦需要讨论。

(三)规则公平：法治化的实现方式

任何一个社会都需要一套规则来保障其有序运行，而公平正义则应是这套规则的核心价值。一个富于创新的经济环境，也必定是和良好的法治条件紧密相关的。构建规则公平的社会制度和法律制度，不仅是推进行政审批制度改革、阳光政府和反腐败建设的重大要务，而且是推动社会整体公平正义的内在要求和建设法治国家的必经之路。在当下中国，理解规则公平特别是理解宏观上的规则公平需要掌握以下三个方面的关系：一是效率与公平的关系。效率与公平的关系其实是与中国改革开放的进程密切关联的，目前最新的政策按照中共十八大报告的提法是“必须坚持维护社会公平正义”。其实，效率优先、兼顾公平的实质是规则公平优先、兼顾结果公平。*参见吴增基：《坚持规则公平优先、兼顾结果公平的公平观——兼论效率优先、兼顾公平的实质与合理性》，载《学术界》2006年第1期。初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，初次分配要注重效率，创造机会公平的竞争环境，维护劳动收入的主体地位；再分配要更加注重公平，提高公共资源配置效率，缩小收入差距。二是中央与地方的关系。中国虽然历来是一个大一统国家，但中央与地方的财权事权的问题由来已久。*参见王桦宇：《“诸侯国”抑或“宪政国”——中国大陆地方财税法制的进化与愿景》，载《月旦财经法杂志》第32期，(台湾)元照出版公司2013年版，第117-142页。建立现代财政制度当从财政平衡的理念出发，在较高的效力层次上加强财政收支划分、财政转移支付的制度建设，尽快形成财政收支划分法、财政转移支付法协调配合的制度结构，解决中央与地方的财税关系法治化问题，实现国民收入的合理分配。*参见刘剑文：《收入分配改革与财税法制创新》，载《中国法学》2011年第5期。三是法律与政策的关系。在中国的改革和现代化建设过程中，为了推动改革的顺利进行，政策往往取代法律成为最为便捷和高效的方式。这样，法律的重要性或者说契约社会的法治精神无法彰显，也会导致政府改革措施缺乏正当性基础，甚至会引起投资者和纳税人的质疑或不满。当前和今后一段时间，主要以法律形式体现的现代财政制度应当取代临时性政策并成为改革措施的常态。*2013年8月30日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》，即是政府改革政策前置法律化的一个重要体现。

三、目标设定：现代财政制度的分配秩序构建

分配正义原则是社会制度确立其内在公正性的基本依据，也是社会制度实现分配正义的指导原则。“分配正义的辩论往往集中在可保证的手段的数量，以及保证这些手段的分配得到执行所需要的国家干预程度。”*[美]塞缪尔·弗莱施哈克尔：《分配正义简史》，吴万伟译，凤凰出版传媒集团、译林出版社2010年版，第5页。与此同时，“一个法律制度若要恰当地完成其职能，就不仅要力求实现正义，而且还须致力于创造秩序。”*[美]E·博登海默：《法理学：法律哲学与法学方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第330页。深化收入分配制度改革，实现社会公平正义，需要建立现代财政制度。按照2013年国务院批转的发展改革委、财政部、人力资源社会保障部《关于深化收入分配制度改革的若干意见》(以下简称《意见》)的文件表述，深化收入分配制度改革的总体要求是，坚持初次分配和再分配调节并重，继续完善劳动、资本、技术、管理等要素按贡献参与分配的初次分配机制，加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，以增加城乡居民收入、缩小收入分配差距、规范收入分配秩序为重点，逐步形成合理有序的收入分配格局。并在此总体要求指引下，完成四大基础性的政策目标：一是城乡居民收入实现倍增；二是收入分配差距逐渐缩小；三是收入分配秩序明显改善；四是收入分配格局趋于合理。*深化收入分配制度改革的四个主要目标分别是：(1)城乡居民收入实现倍增。到2020年实现城乡居民人均实际收入比2010年翻一番，力争中低收入者收入增加更快一些，人民生活水平全面提高。(2)收入分配差距逐步缩小。城乡、区域和居民之间收入差距较大的问题得到有效缓解，扶贫对象大幅减少，中等收入群体持续扩大，“橄榄型”分配结构逐步形成。(3)收入分配秩序明显改善。合法收入得到有力保护，过高收入得到合理调节，隐性收入得到有效规范，非法收入予以坚决取缔。(4)收入分配格局趋于合理。居民收入在国民收入分配的比重、劳动报酬在初次分配中的比重逐步提高，社会保障和就业等民生支出占财政支出比重明显提升。参见《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，人民出版社2013年版，第8-10页。《意见》还特别以“建立健全促进农民收入较快增长的长效机制”为主题单列一章对增加农民家庭经营收入、健全农业补贴制度、合理分享土地增值收益、加大扶贫开发投入和有序推进农业转移人口市民化等若干部分进行了分解表述。整体而言，在深化收入分配制度改革过程中，现代财政制度居于极其重要的地位，应通过“法治思维”和“法治方式”依托公共财政建设和结构优化、社会公平的税收制度，促进基本公共服务均等化，并藉以建立现代财政制度促进收入分配制度改革的正当化。

(一)初次分配：机会公平下的效率

居民收入在国民收入分配的比重、劳动报酬在初次分配中的比重逐步提高，社会保障和就业等民生支出占财政支出比重明显提升。但是，如果出现生产领域和各具体生产过程所处的外部经济环境非市场化等特定情形，初次分配中也需要国家调节参与其中。*参见漆多俊：《经济法再分配功能与我国收入分配制度改革》，载《经济法论丛》2008年上卷(总第14卷)，中国方正出版社2008年版，第1-13页。有学者研究发现，由于经济体里的其他因素扭曲了要素贡献这个分配标准，在按照要素贡献参与分配制度下，被扭曲的分配标准最终扭曲了我国初次分配中的收入分布，以至于在初次收入分配就呈现两极分化。*参见徐现祥、王海港：《我国初次分配中的两极分化及成因》，载《经济研究》2008年第2期。就建立现代财政制度而言，围绕深入收入分配制度改革需要果决、持续而稳健地推进财税体制改革及其法治化进程。具体而言，需要在如下七个方面加强制度目标的有效构建：一是促进就业机会公平。完善大力支持服务业、劳动密集型企业并有效推动小型微型企业和创新型科技企业发展的财税法律制度；完善税费减免等促进就业政策并落实财政贴息等鼓励自主创业政策。二是提高劳动者职业技能。新增财政教育支出应向职业教育倾斜，逐步实行中等职业教育免费制度和农民工免费职业教育和技能培训制度。三是促进中低收入职工工资合理增长。通过财税法律制度加强国有企业高管薪酬管理，完善机关事业单位工资制度。四是健全技术要素参与分配机制。推动有利于科技成果转移转化的分配政策、财税法律制度和分配管理办法。五是多渠道增加居民财产性收入。通过优化税收法律制度加快发展多层次资本市场，落实上市公司分红制度，保护投资者特别是中小投资者合法权益。六是建立健全国有资本收益分享机制。合理分配和使用国有资本收益，扩大国有资本收益上交范围；适当提高中央企业国有资本收益上交比例，新增部分按一定比例用于社会保障等民生支出。七是完善公共资源占用及其收益分配机制。通过财税法律制度建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿制度，出让收益主要用于公共服务支出。

(二)再分配：更加注重社会公平

“现代财税法的调整，不仅要保障国家参与社会产品的分配，还要通过宏观调控，发挥再分配的功用，保障经济公平和社会公平，从而实现其调整目标。”*张守文：《分配结构的财税法调整》，载《中国法学》2011年第5期。就建立现代财政制度而言，在更加注重社会公平的再分配环节领域，应加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制。健全公共财政体系，完善转移支付制度，调整财政支出结构，大力推进基本公共服务均等化。加大税收调节力度，改革个人所得税，完善财产税，推进结构性减税，减轻中低收入者和小型微型企业税费负担，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。具体而言，要特别突出以下四个方面的财政制度建设：一是集中更多财力用于保障和改善民生。加大对教育、就业、社会保障、医疗卫生、保障性住房、扶贫开发等方面的支出，进一步加大对中西部地区特别是革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的财力支持。二是加大促进教育公平力度。通过财税手段合理配置教育资源，重点向欠发达地区倾斜；全面落实九年义务教育免费政策，严格规范教育收费行为；完善中等学校和高等职业院校家庭经济困难学生国家资助政策和困难儿童学前教育补助政策。三是加强个人所得税调节。加快建立综合与分类相结合的个人所得税制度；完善高收入者个人所得税的征收、管理和处罚措施，将各项收入全部纳入征收范围，建立健全个人收入双向申报制度和全国统一的纳税人识别号制度，依法做到应收尽收；取消对外籍个人从外商投资企业取得的股息、红利所得免征个人所得税等税收优惠。四是改革完善房地产税等。完善房产保有、交易等环节税收制度，逐步扩大个人住房房产税改革试点范围，细化住房交易差别化税收政策，加强存量房交易税收征管；扩大资源税征收范围，提高资源税税负水平；合理调整部分消费税的税目和税率，将部分高档娱乐消费和高档奢侈消费品纳入征收范围；研究在适当时期开征遗产税问题。

(三)三次分配：非强制的分配正义？

第三次分配，是指个人或企业出于自愿，把可支配收入的一部分捐赠出去，建立社会救助、民间捐赠、慈善事业、志愿者行动等多种形式的制度和机制，以实现社会财富的重新配置。*第三次分配的相关观点及法律调整，参见厉以宁：《第三次分配与慈善资本主义的兴起》，载《观察与思考》2007年第2期；魏俊：《社会财富的第三次分配及其法律调整》，载《河北法学》2008年第4期。税收调节收入功能的实现依赖于税制结构的调整，然而，我国现阶段的国情和征管水平决定了流转税的主体地位在相当长的时期内是难以根本改变的。在这种税制结构约束下，近期可以采取缓解收入分配差距的税收措施。*参见张斌：《税收制度与收入再分配》，载《税务研究》2006年第8期。即通过建立现代财政制度，弥补财政收入不足和充盈财政支出。在中国当下，由于改革开放以来社会变迁和法治观念的局限性，遗产税和赠与税等特定税制在中国短时期内难以达成一致。此种情形下，作为社会主体的企业愿意通过捐赠行为推动公共服务建设和公共事业发展，值得积极鼓励和充分肯定。这样，通过建立现代财政制度来促进、引导和规范第三次分配就显得格外重要。就第三次分配而言，要构建具有妥适性和可操作性的现代财政制度来大力发展社会慈善事业。一是采取积极、引导性的财政制度，积极培育慈善组织，简化公益慈善组织的审批程序，鼓励有条件的企业、个人和社会组织举办医院、学校、养老服务等公益事业。二是强化税收优惠制度的调节作用，主要的着力点是所得税税前扣除。落实并完善慈善捐赠税收优惠政策，对企业公益性捐赠支出超过年度利润总额12%的部分，允许结转以后年度扣除。三是落实政府的引导作用，通过多种渠道来加强慈善组织及其支持公共服务建设和公共事业发展的积极性和创造性。主要涉及通过财政奖励与补贴来促进慈善组织的发展，推动和完善慈善行业及组织本身的免税和低税政策；研究出台有利于发展慈善事业等方面的财政制度；建立健全财产登记制度，完善财产法律保护制度，等等。

四、制度分析：现代财政的基础要素与内容构成

“制度变迁决定了人类历史中的社会演化方式，因而是理解历史变迁的关键”。*[美]道格拉斯·C·诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2008年版，第3页。制度设计是以通过法律规则的方式，对需要指引、调控和规范的特定社会事物的整体过程和具体行为。就促进社会公平和深化收入分配制度改革而言，以社会制度建设保障分配正义具有重要的现实意义，有助于一个社会将个人追求分配正义的个体意向性整合为集体意向性，形成审视分配正义问题的社会视角，形成平等主义分配正义观。*参见向玉乔：《社会制度实现分配正义的基本原则及其价值维度》，载《中国社会科学》2013年第3期。而在深化收入分配制度改革过程中，需要综合运用经济手段、行政手段和法律手段，法律手段作用明显，法律可以稳定人们对收入的合理预期，增强分配过程中的民主成分，保证分配方案公平合理。现代财政制度通过正当的法律形式控制政府财政权力，实现财税民主、财税法定原则，确保收入分配秩序的公正性。整体而言，面向社会公平的收入分配制度改革的基本目标是推动形成公开透明、公正合理的收入分配秩序。按照《意见》的表述，即“大力整顿和规范收入分配秩序，加强制度建设，健全法律法规，加强执法监管，加大反腐力度，加强信息公开，实行社会监督，加强基础工作，提升技术保障，保护合法收入，规范隐性收入，取缔非法收入。”进一层而言，深化收入分配制度改革，应该从收入、支出和管理三个方面进行宏观而系统的了解和把握，才能真正洞悉和识别现代财政制度下收入分配正义的逻辑性和体系性。一方面，分配正义不仅仅是收入分配的正义，而且还是公共财产的合理正当使用的正义，*参见王桦宇：《公共财产权及其规制研究——以宪法语境下的分配正义为中心》，载《上海政法学院学报(法治论丛)》2013年第5期。否则在体系上仅只有收入正义而无支出正义，收入正义也无法保障；另一方面，收入和支出的正义是实体上的正义，而管理上的正义则是程序上的正义，若仅有实体上的正义而无程序上的正义，则实体上正义是否真正能够实现则也面临逻辑上的质疑。

(一)民生财政：不仅仅是民生支出本身

民生财政不是空泛的口号，而是现代财政理念的转折性变化：即从以财富的生产为逻辑起点，转向以财富的支配使用为逻辑起点。*参见刘尚希：《论民生财政》，载《财政研究》2008年第8期。也即，民生财政更多聚焦于财政支出的正当性及其规范意义。财政与民生的关系可以通过两个方面来理解：其一，从经济效率的角度，由于存在着市场失灵与公共物品，政府供给与民生相关的公共物品与服务是符合效率要求的；其二，从公平正义的角度，基于人生来不平等的现实假定，通过社会财富的再分配，实现一定程度上的结果平等，从而间接缓和人类面临的机会不平等。*参见高培勇：《财政与民生：中国财政政策报告(2007/2008)》，中国财政经济出版社2008年版，第9-10页。中共十八大报告指出，民生财政聚焦的重点领域主要在于“解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上好生活。”至于在中央和地方关系上，设计一种有效的税收分享制度和规则中会面临三个挑战：一是不影响地方自有财源；二是允许中央取得收入同时不新增其他税负；三是地方政府硬预算约束。*参见[美]阿曼·卡恩，W.巴特利·希尔德雷思：《公共部门财政管理理论》，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第171-181页。有学者认为，财政联邦主义的演变方式越来越倾向于以不同层级政府的相互依赖为特征，虽然分权决策体制的状况仍将存在，但集权的趋势仍将继续且有增无减，并共同提供更加完备和均衡的公共服务。*参见[美]华莱士·E.奥茨：《财政联邦主义》，陆符嘉译，译林出版社2012年版，第222-226页。在财税体制的改革方面，中共十八大报告提出，要“加快财税改革体制，建立中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系”。从整合面来看，民生财政的主旨和焦点在于通过建立现代财政制度，科学设计并有效规范中央和地方的财权事权关系，向全体国民提供以“民生五有”为主要内容的均等化的基本公共服务体系。而在这其中，民生支出只是民生财政概念的一部分，民生财政更指财政的收支管用都明确指向提供更高质量和水平的均等化的基本公共服务。

(二)均衡税制：直接税与间接税

目前，世界各国的税收结构基本上以直接税为主，其中又以所得税为主要税种。尤其是个人所得税，往往在政府收入中占据了最显要的比重，这也是市场经济和税制变迁的必然趋势。从历史沿革的角度看，所得税制由于直接侵害到财产权本身，“个人所得税尤其是累进制的个人所得税在西方各国的确立，也是一个比各种间接税的征收更艰难的过程。这一过程与立宪的过程也是紧密相连的。”由于涉及到概括性的纳税人基本权利的保护，*参见王怡：《立宪政体中的赋税问题》，载《法学研究》2004年第5期。因此在讨论累进制的过程中，确立合理税收制度的基本原则：决定税收总量应为多少的多数人，也必须按照最高的税率来承担税负；如果该多数决定以一种在比例上较低的税率形式给予经济贫困的少数以某种救济，则当然无可反对。*参见[英]弗里德里希·冯·哈耶克：《自由秩序原理(下)》，邓正来译，生活·读书·新知三联书店1997年版，第71-94页。间接税则是在流通环节课税，往往看起来更为温和，虽然其税基和课税对象仍然依赖于不同流转环节的纳税人，但在税法理论上难以直接约束。相较于直接税，“而作为间接税中担税人的大部分纳税人却不具有租税法律关系人的法律地位，他们在法律形式上被排除在税收法律关系之外。”*[日]北野弘久：《日本税法学原论(第五版)》，郭美松、陈刚译，中国检察出版社2008年版，第25页。此种特点，又往往使得流转税的正当性难以被评估和考量，*也有学者曾通过样本分析考察中国家庭特定时期间接税负担对收入分配的影响，并得出结论：低收入家庭收入中负担增值税和消费税的比例大于高收入家庭，但高收入家庭收入中负担营业税的比例大于低收入家庭。整个间接税是接近成比例负担的。间接税恶化了收入分配，但并不显著。参见刘怡、聂海峰：《间接税负担对收入分配的影响分析》，载《经济研究》2004年第5期。同时又降低了直接税促进收入公平分配的效能。*参见李林木、汤群群：《1994年税制改革以来我国直接税的收入分配效应》，载《税务研究》2010年第3期。中共十八大报告提出，要“加快财税改革体制”，“构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”。当前的重点需要聚焦于：(1)在现代财政制度的统领下，按照优化税制结构、公平税收负担、规范分配关系、完善税权配置的原则，健全税制体系。(2)加快推进“营改增”全面改革，合理改进消费税制。(3)逐步建立健全综合与分类相结合的个税制度，完善税征管机制。(4)继续推进费改税，全面推进资源税和耕地占用税改革。(5)研究推进房地产税改革。(6)逐步健全地方税体系，赋予省级适当税政管理权限。基于此，“从宪法理论的角度讲，应该建立起一个以直接税为中心的租税体系，而间接税应只成为其补充的一个部分。”*[日]北野弘久：《日本税法学原论(第五版)》，郭美松、陈刚译，中国检察出版社2008年版，第27页。

(三)正当程序：代议、问责与救济制度

正如有学者所述，“正义的实现最终依赖于共识的力量，而共识的形成则需要当时群体之间有一个有效的、公平的谈判与协商机制，这一机制就是民主。”*贾可卿：《分配正义论纲》，人民出版社2010年版，第186页一个大致的原则即是，国家财政权的正当界限是在私人财产得到必要和最优保护的前提下实现个人利益与社会利益的衡平。通常认为，国家取得收入的正当性，通常在实体价值上表现为社会正义，在程序意义上则体现为财政民主。与此同时，“财产权一旦被接受为一个在先的宪法原则，国家如何通过正当的程序索取私人财产就会成为下一个需要回答的问题。”*参见王怡：《立宪政体中的赋税问题》，载《法学研究》2004年第5期。“必须承认，对政府征税权的任何限制，都会加强绕过财政渠道直接‘获取’人们的产品和服务的动机，这种渠道首先是征税，然后是政府在市场上购买这些产品和服务。”*[澳]杰佛瑞·布伦南.[美]詹姆斯·M.布坎南：《宪政经济学》，冯克利、秋风、王代等译，中国社会科学出版社2004年版，第196页。但需要指出的是，现代财政制度下的财政权正当行使，需要在如下三个方面作出制度设计。一是代议制度，在当下中国主要是人民代表大会制度建设，中共十八大报告提出，要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”，并强调人大要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。至于技术性的议事规则，亦有具有普适性而可参考遵循的模版和流程。*关于协商会议的议事程序论述，参见[美]亨利·罗伯特：《罗伯特议事规则(第10版)》，袁天鹏、孙涤译，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第14-39页。二是问责制度。在当下中国，财政监督特别是预算监督主要包括三个层次：官僚监督、横向监督、社会监督，且三种监督都有其优劣性。在一个选举制度不完善的国家，通过改变公共资金的汲取和分配的程序性规则，可以在一定程度上使得政府的行为更加负责。*参见马骏：《治国与理财：公共预算与国家建设》，生活·读书·新知三联书店2011年版，第160-189页。三是救济制度。现代财政制度要求政府和税务机关在征税时应当严格遵循法定职权和法定程序，不得对税法作宽泛或有利于税务机关的相应解释，不得肆意侵害纳税人的权利。在税收执法过程中纳税人也需要主动参与税收程序的进行，协助税务机关发现真实公平负担公共支出负担，同时确保自身自由权不受违法侵害。*参见葛克昌：《所得税与宪法(第3版)》，(台湾)翰芦图书出版有限公司2009年版，第299页。如若遇到不公平或不公正的税务处理或税务处罚，可以依据相关行政法律和税收法律的规定提起税务复议或税务诉讼，以有效保护纳税人权利。

五、对策建议：建立现代财政制度的层次、步骤与法律规则

如果将财政理解为连接经济体系、政治体系、社会体系三个子系统，统一全社会的结合点的话，那么这一被称为“财政改革”的时代就意味着社会整体系统发生重大变化的时代。*参见[日]神野直彦：《财政学——财政现象的实体化分析》，彭曦、顾长江、韩秋燕等译，南京大学出版社2012年版，第324-325页。财政活动及其现象对经济、政治和社会的关联度和影响力都非常巨大，互为因果且共生发展。就经济体系而言，财政经营不仅对经济整体运作带来巨大影响，也是宏观经济政策调控的重要手段，被称为经济运作的基础框架结构。*参见[日]丹宗昭信、尹从宽：《经济法总论》，[日]吉田庆子译，中国法制出版社2010年版，第546页。就政治体系而言，预算案审议以及特定财政政策的施行，都是政治角力和议会民主的重要构成部分，财政事项特别是对选举政治产生决定性的影响。就社会体系而言，立基于现代财政制度之上面向更加公平的社会保障体系是社会建设和社会发展的最为重要的价值取向之一。在当下中国，现代财政制度将围绕促进社会公平的基本目标，深入推动收入分配制度改革，为实现发展成果由人民共享的建设目标而迈进。深化收入分配制度改革的重点任务是形成制度完善、调控有效、比例合理、关系协调的收入分配格局，整顿和规范收入分配秩序。按照罗尔斯的正义理论，第一个原则上的正义主要是指权利平等、第二个原则上的正义主要是指机会均等和规则公平。*罗尔斯关于正文的两个原则及其层次性，参见[美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白等译，中国社会科学出版社1988年版，第60-65页。对于有着深刻集权文化传统的中国而言，在结构性减税总体政策的框架下，对房产税、遗产税等特定领域进行进一步讨论研究并加强税收征管，是为更多人民获得民生财政支出的正当性基础。这也暗合了孟德斯鸠所称的“在政治宽和的国家里，对于过重的赋税有一种补偿，那就是自由。”*[法]孟德斯鸠：《论法的精神》，许明龙译，商务印书馆2012年版，第260页。现代财政制度在规制完善上具有指引作用，在调控有效上具有规范作用，在比例合理上具有促进作用，在关系协调上具有提升作用。现代财政制度的建立应当紧密围绕促进社会公平的价值理念，完善相关财税法律制度体系，构建层次化、分步骤和具有可执行性的线路图和时间表。

(一)层次：三个面相的推进

经济体制改革的核心问题是政府和市场的关系，而现代财政制度的建立是在合理切分政府和市场关系的基础上，依托以法律手段为主导治理模式，来更好地充分发挥政府作用。建立现代财政制度以促进社会公平和分配正义的总体目标可分为三个层次：第一个层次是理念层次，即在市场经济体制框架下合理界分政府和市场的边界，提升和强化财政支出的公共性，构建民生财政基本理念。目前，关于中国财政属性问题，存在公共财政、发展财政、民生财政和法治财政等多种提炼方法，但需要厘清的是，公共财政是从财政收支的来源及用度的角度来归纳，发展财政是从经济发展的内核及动力的角度来把握，民生财政则是从价值功用的角度来抽象，而法治财政则是从其实现路径和保障机制来理解。从中共十八大报告关于“深化收入分配制度改革的最终目标是实现发展成果由人民共享”的政策指向来看，从价值功用来理解的民生财政是理解促进社会公平视野下财政体制改革的核心和根本，法治化则是其促进、维护和保障民生财政的基本政策取向。第二个层次是法律层次，可分为三个基本模块：其一，建立科学规范、完整透明的预算管理体制。预算管理体制的法治化，则主要是通过加强人大建设和推动全口径预算两个方面来推进。其中，加强人大建设是指加强人大在审查监督预算方面的专业机构设置和时间保障安排，全口径预算则是要求所有政府收入均应纳入预算和预算管理。其二，构建有利于结构优化、社会公平的政府收入体系。重点是厘清税收与收费的法律界限，*参见王桦宇：《论税与费的法律界限》，载《珞珈法学论坛》(第6卷)，武汉大学出版社2007年版，第168-182页。培育和优化地方税体系。其三，完善中央与地方之间财力与支出责任相匹配的财政体制。重点是稳定财力分配格局，增加中央支出责任，规范财政转移支付。*中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“五、深化财税体制改革”一章中特别提出，“深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。”同时还提出，“建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。”第三个层次是操作层次，即通过财政法治逐步形成科学、完善并具有正当性的现代财政制度框架，由中央和地方政府在财政统一和法治化的基础上，根据各自权限积极推动和改善财税行政，优化公共资源配置效率和运营效率。

(二)步骤：渐进式的改革路径

财政资金是公共资源，其最终的支配权归属于人民，其配置好坏的最终判定主体是社会公众。建立现代财政制度，首先应以预算体制改革和预算法治为基础和原点，在财税体制该给的各个领域都要贯彻公共财政和法治财政的要求，让社会各界都能有效监督政府的财政行为和财政活动。在汲取财政收入时应注重公平有效，在安排财政支出时应投向公共需要。至于预算的法律性质，学界有预算行政说、预算法规范说和预算法律说等三种学说，*关于预算的法律性质特别是日本学说及其相关评介，参见蔡茂寅：《预算法之原理》，(台湾)元照出版有限公司2008年版，第45-65页。但无论是何种观点，都赞同预算的类似法律的地位高阶性及其在代议民主与财政法治中的极端重要性，而人大对预算审查监督的权力回归则是预算法治的重中之重。与此同时，预算法治要求预算权力的配置和制度设计应当科学合理，预算的编制和执行应当依法规范，预算信息应该公开、透明和完整。其次，完善和优化财政收入制度并确保其法治化。财政收入体制改革及其法治化的着手点在于三个方面：一是优化税收体系及其法治化。要注重流转税和所得税的比例和比重平衡，对现有流转税制作进一步的完善，在现有法律框架内对地方税制作新一轮的设计和安排。二是依法拓展和规范财政收入体系。要增加国有企业分红比例，清理政府性基金并降低非税收入比重，增强财政收入体系的调节功能，规范地方性投融资平台。三是加强税收征收管理，依法、合规和正当筹集税收收入。再次，有效构建政府间财政关系并推动其法治化运行。重点是解决“营改增”之后的中央与地方的财力分配问题，应明确稳定财力分配格局并有效改进财力分配。此前的具体规则设计应在维护财税统一性基础上由中央和地方根据具体情况协商确定，并实现地方税政管理权限以及地方税征收的法治化。与此同时，还应考虑中央与地方财政在事权财权调整安排议事协调的动态性及其组织保障，适度压缩财政转移支付规模并积极推动财政转移制度的法治化。

(三)法律规则：财税法治发展与创新

从推动国家治理体系和建立现代财政制度的角度出发，可以得出法律规则是有效确保促进社会公平和全面推动收入分配制度改革的主要措施和技术手段。就建立现代财政制度而言，法律规则的制定可以从远景规划和近期目标两个角度来阐述：(1)近十到十五年的远景规划。具体涉及四个方面的财税法治发展与创新。一是预算方面，强化和完善面向公众参与、民主监督和更多透明度与精细化的预算法治；二是财政方面，构建和完善面向中央与地方事权财权均衡化和公共服务均等化的财政法治；三是税收方面，优化和完善面向结构优化、社会公平和纳税人权利保护的税收法治；四是行政方面，推动和完善面向程序正义、公共财产权约束和私人财产权保护的行政法治。(2)近五年的近期目标。相应涉及四个方面的内容：一是宪法观念和法治理念提升。主要涉及将税收法定等重要法律原则写入《宪法》。*中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“八、加强社会主义民主政治制度建设”一章中特别提出，“落实税收法定原则”，这是中共中央文件首次提出如此具体的语词表达。二是财政预算法律制定与修改。主要涉及修改《预算法》并制定《财政转移支付法》、《社会保险基金法》、《公职人员财产申报和公示法》和《公务经费和资产监管法》等相关法律规范。*中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“五、深化财税体制改革”一章中特别提出，“实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。”同时还提出，“完善一般性转移支付增长机制，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。”三是税收基本法律制定与修改。主要涉及修改《个人所得税法》和《税收征收管理法》，制定《增值税法》、《房产税法》、《遗产税法》、《资源税法》和《环境税法》等相关法律规范。*中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“五、深化财税体制改革”一章中特别提出，“推进增值税改革，适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。”四是基本行政法律制定与修改，主要涉及制定《行政程序法》并修改《行政诉讼法》等相关法律规范。与此同时，加快促进社会公平和收入分配相关领域的其中涉及财税部分的配套法律规则，要研究以下方面法律规范的及时“立、改、废”：一是关于社会保障和劳资协商领域的立法，如社会救助、慈善事业、扶贫开发企业、工资支付保障、集体协商等相关法律规则；二是关于财政收入和资源管理的立法，如国有资本经营预算、财政转移支付管理、土地管理、矿产资源管理等相关法律规则；三是关于公民财产保护方面的立法，如制定财产登记制度等相关法律规则。

六、结语

中共十八大报告指出：“法治是治国理政的基本方式。”收入分配制度改革的核心就在于实现社会的公平正义，现代财政制度作为保障社会公平正义具有重大作用的制度设计和运行规则，在促进和保障收入公平分配，建立社会公平保障体系方面具有重要作用。现代财政制度应承担起收入分配制度改革的重任，并促进社会公平正义的达成。在建立现代财政制度的过程中，应在合理划分中央地方收入涉及到社会公平政府职能的基础上，特别突出加强预算体制改革及其法治化运行，以财政支出的民生取向作为法治化的基本方向和主要抓手，在财政收入和财政支出两个面相都要注重发挥其调节收入分配的功能并遵循基础性的法治框架。建立现代财政制度，应当体现权利公平、机会公平和规则公平的基本理念，通过在初次分配、再分配和三次分配中的财税功能和要素设计，使得民生财政、均衡税制和正当程序的秩序正义能够在财税法治中得以施行和实现，并最终按照分层次的顶层设计、分步骤的制度安排和持续性的财税法制创新来促进社会公平和分配正义的最终实现。而在财税法制创新和财税法治建构过程中，“鉴于传统秩序原理的特征，法制改革的基本方向是在交涉、议论等相互作用的动态中，通过程序和论证来形成合理的定向化公共选择机制。”*季卫东：《宪政新论——全球化时代的法与社会变迁(第二版)》，北京大学出版社2005年版，第100页。所以，中共十八大报告提出，在“坚持用制度管权管事管人”的同时，“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。”公民参与机制在建立现代财政制度过程中也具有重要的功能和效用，是不可或缺的重要决策组成和监督力量。另外，在中共中央的最新表述中，有两处主要内容分别涉及到法治思维和权力制约。一处是中共十八大报告提出的，要“提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”；另一处是中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的，“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”这样的政策宣示，又确实表明了执政党在促进社会公平和实现分配正义进程中，会积极贯彻法治精神和推进制衡理念，有效实现形式和实质双重意义上的现代财政制度。

[责任编辑：吴岩]

Subject:On the Legal Logic of Modern Financial System——Centerd on Distributive Equity for Social Justice

Author&unit:WANG Huayu

(law school of Peking University, Beijing 100871,China)

Finance is the foundation of governance and important pillar, the fiscal and taxation system is the system guarantee of the nationallong-term stability. The establishment of modern financial system is the breach and focus of the fiscal and taxation system reform and the income distribution system reform, and the key is to establish the fiscal and taxation system which means structure optimization, social justice and ensuring its operation rule by law.On the interpretation of concept, social justice including fair right, fair chance and fair regulation is the logical starting point of modern finance system;On the goal setting, the modern financial system have different order demands in primary distribution ,redistribution and the third distribution respectively;On the system design, the people's livelihood finance and balanced tax system and due process constitutes the basic elements of modern financial system.At present, China's modern financial system establishment should first launch budget system reform and the rule of law, then build social justice oriented financial structure and rules of the arrangement, in order to realize the rule of law under the framework of distributive justice.

modern financial system;rule of law;social equity;distributive justice

2014-01-15

本文系国家社会科学基金重大项目《促进收入分配的财税法制创新研究》(13&ZD028)和国家社会科学基金重点项目《公共财政监督法律制度研究》(12AFX013)的阶段性成果。 本文得到北京大学法学院刘剑文教授的指导，特此致谢！

王桦宇(1980-)，男，湖北洪湖人，北京大学法学院博士研究生，主要研究方向：财税法学、经济法学。

D912.29

：A

：1009-8003(2014)03-0040-10