全口径预算:政府财政收支行为的立法控制

华国庆

(安徽大学经济法制研究中心，安徽合肥230601)

实行全口径预算，是我国预算管理制度改革以及预算法修改的一项重要内容。中共十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出:“实行全口径预算管理和对或有负债的有效监督”。国务院《关于2005年深化经济体制改革的意见》进一步提出:“改革和完善非税收入收缴管理制度，逐步实行全口径预算管理”。中共十八大报告在谈到推进政治体制改革时，首次提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，并将其作为支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项重要内容。2012年7月6日公布的《中华人民共和国预算法修正案(草案二次审议稿)》(以下简称《草案二次审议稿》)的亮点之一就是强调预算的完整性，即规定“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“实施全面规范、公开透明的预算制度”。无论是预算的“规范完整”还是“公开透明”，其基本前提就在于预算管理的“全口径”——将所有的政府收支全部纳入预算，亦即做到“横向到边、纵向到底”，将全部政府收支关进制度笼子。目前，我国不少地方在进行全口径预算探索，但在对全口径预算内涵的理解以及如何推进全口径预算等方面尚不一致，故有必要就如何建立起符合我国国情的全口径预算管理制度进行探讨。

一、全口径预算的内涵及其理论依据

关于全口径预算，目前学界看法不一。有的学者认为，全口径预算是指将所有政府性收入和支出均纳入预算统一管理，统筹分配，综合平衡，建立统一完整的政府预算。它包括税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入和转移性收入等政府收入及相应安排的支出。①参见浙江省财政学会:《财政改革热点问题探索:2006年浙江省财政课题研究成果汇编》，中国财政经济出版社2007年版，第2页。另有学者认为，所谓全口径预算管理，就是要对全部政府性收支，实行统一、完整、全面、规范的预算管理，即凡是凭借政府行政权力获得的收入与为行使行政职能所管理的一切支出，都应纳入政府预算管理。②参见李冬妍:《全口径预算管理——制度演进与框架构建》，载《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2010年第1期。

上述对全口径预算的表述虽然不一，但没有本质上的差异，亦即认为全口径预算就是将政府财政收支全部纳入预算。笔者认为，对全口径预算作如此界定没有准确揭示其本质。

全口径预算是我国的一个专有名词术语，而在预算法律制度健全的市场经济国家，不存在全口径预算这一提法。如在美国，不存在预算之外的资金活动，政府收支全部纳入预算，且受到国会的严格约束。在我国，之所以强调全口径预算，有其深刻的背景。现行《预算法》自1995年1月1日颁行以来，我国先后采取了一系列举措加强对政府财政收支的预算监督，如实行部门预算制度、国库集中收付制度、预算公开制度、政府采购制度、政府收支分类改革以及深化“收支两条线”管理改革等。预算编制的范围也更加全面，财政部在十二届全国人大一次会议提交审议的《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告》在反映公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算三大类预算的同时，首次编报了2013年全国社会保险基金预算。但需指出的是，我国现行预算并没有完全涵盖政府全部财政收入，立法机关对政府财政收支的预算监督作用也尚未得到有效发挥。从实践来看，政府随意支出等财政违纪违法行为屡见不鲜。而实行全口径预算，从政府层面来说，则可以通过财政监督、审计监督等方式建立起一种内部的防控和监督机制。但鉴于财政监督机关、审计监督机关独立性欠缺，故仅仅依赖政府的内部监督难以奏效。故需要在政府内部监督之外，进一步充分发挥立法机构的预算监督作用。一方面，所有政府收支都应当取得立法机构的授权，只有取得授权，政府的活动及其相应的收支才具备合法性。①参见高培勇:《中国财政政策报告2008/2009:实行全口径预算管理》，中国财政经济出版社2009年版，第219页。另一方面，控制政府财政收支的权力也是立法机关最重要的权力，“从宪法上来说，议会议定预算权，是和立法权一样，同属最重要的权限之一，在某种意义上还可以说是比立法更为重要，成为议会权能的核心”。②［日］美浓部达吉:《议会制度论》，邹敬芳译，中国政法大学出版社2004年版，第263页。当然，无论是政府层面还是立法机关层面的全口径预算，其本身只不过是监督、控制政府财政收支行为的一种手段或者方式，而全口径预算的最终目的在于通过全口径预算实现对政府财政收支行为的立法控制，从而实现公共财政真正“取之于民，用之于民”。鉴此，我们认为，所谓全口径预算是指将政府财政收支全部纳入预算统一管理，以实现立法机关对政府财政收支行为的有效控制，从而最终保障公共资金的筹集和使用，最大限度地符合人民群众的根本利益。

之所以实行全口径预算，笔者认为有其理论依据:一是委托代理理论。预算是由政府部门编制并执行的，表面上看似乎预算资金是属于政府的，但实际上预算资金是属于国家和人民所有，政府是在代理全社会公众理财。政府预算本质上是国民、政府和政府机构之间就政府的活动范围和方向所形成的委托代理关系。公众对公共物品的需要决定了国家的存在，而国家的职能又是由各级国家机关来承担的，具体包括立法机关、行政机关和司法机关等。总之，政府组织承担着为社会公众提供包括制度、秩序、物品和劳务等在内的公共物品的职能，即政府本职上就是一个国家或社会的代理机构，承担着一种公共受托责任，是受人民之托。因此，政府预算必须对社会公众负责，接受公众的民主监督。③参见文炳勋:《政府预算、行政效率和财政民主》，载《财经理论与实践》2006年第5期。二是人民主权理论。人民主权原则是近现代各国宪法公认的基本原则，也是各国宪法发展和宪政制度的根本价值取向之一。集中体现人民主权原则的宪法一般都规定了代议制，将它作为实现人民主权的具体途径。根据人民主权原则，政府的权力来自于人民，政府只是受托行使公共管理和公共服务的权力，为公民提供良好的社会秩序，保障公民更好地享受自己的权利，并为公民提供尽可能多的公共服务。④参见童之伟:《宪法学》，清华大学出版社2008年版，第232页。在我国，一切权力属于人民，人民通过其选举产生的人民代表大会以及其他方式、途径行使管理国家事务、社会事务的权力。而审批预算是宪法等相关法律赋予人民代表大会的一项职权。因此，实行全口径预算，将政府财政收支全部纳入预算，是人民通过其选举产生的代议机关监督政府财政权的一个重要路径。

二、我国实行全口径预算面临的问题

近年来，我国为推动全口径预算进行了一些探索，但仍然存在不少问题，概括起来，主要表现为以下几个方面:

(一)政府预算层面:预算全面性原则未得到完全贯彻

1、政府财政收支没有完全纳入预算。“政府花钱，议会审批”是市场经济国家的普遍做法。无论是政府财政收入还是财政支出，必须编制预算方案并报经权力机关批准，这是预算全面性原则的必然要求。但在我国，政府财政收支尚未完全纳入预算统一管理。第一，就公共预算而言，一是，多项公共预算收入未纳入公共预算收入，例如，国有资源(资产)有偿使用收入征收不到位甚至隐瞒收入的情况较为普遍。二是，财政转移支付收入未完全纳入预算。据国家审计署2009年发布的《18省区市财政预算管理情况审计调查结果》披露，抽查的13个省本级预算2007年共少编中央专项补助2127.71亿元，相当于上年中央专项补助3446.34亿元的61.74%。其中6个省的中央专项补助全部未编入本级预算。市县财政编报上级专项补助不完整的情况更为突出。抽查的29个市县中有24个上级专项补助全部未编入本级预算。三是，地方政府性债务未完全纳入预算。一些地方通过信托、融资租赁、BT和违规集资等方式变相融资现象突出;融资平台公司退出管理不到位，部分融资平台公司资产质量较差、偿债能力不强;债务制度不够完善，债务资金管理使用不够规范。①参见审计署:《36个地方政府本级政府性债务审计结果》(2013年第24号公告)，http://www.gov.cn/gzdt/2013－06/10/content_2424167.htm，2013－7－10.在公共预算支出方面，不少预算支出由政府单方面决定，如超收收入。2011年中央财政收入超过预算5446亿元，地方预算超收收入占预算的比重更大。如此庞大的超收收入完全由政府自行决定如何使用是否妥当?第二，就政府性基金预算而言，目前不少政府性基金仍然游离于预算监督之外。如土地出让金，据审计署2009年对河北、辽宁、宁夏、新疆等11个省区2007年至2008年征收、管理、使用土地专项资金情况进行的审计调查披露，有11个市的674.81亿元土地出让收入管理不规范，未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1%。第三，就国有资本经营预算而言，据《国务院关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露，至2012年底，还有约4000户中央部门所属企业(资产约占中央非金融企业的11%)未纳入国有资本经营预算。第四，就社会保障预算而言，目前仅中央政府编报了全国社会保险基金预算，而不少地方政府尚未单独编制。

2、部门预算权过于分散。在许多国家，在政府内部通常只有一个核心预算机构。也就是说，预算分配权是高度集中的。而在一些发展中国家，除了名义上的核心预算机构之外，还有另外一个机构承担着核心预算机构的作用，即所谓的双轨模式。核心预算机构(例如财政部)主要负责经常性预算的分配，而资本预算通常是由一个计划部或者发展部来分配的。②参见马骏、牛美丽:《中国改革以来形成的预算过程》，http://www.chinareform.org.cn/gov/service/Forward/201008/t20100824_40974_2.htm，2014－3－21.但在我国，政府预算碎片化亦即部门预算权过于分散问题比较突出。财政部每年编制国家预算时，往往会给国家发改委、教育部、科技部等部委切出一笔资金，但财政部在编制预算时，并未列明这些资金的具体用途。而作为预算审批部门的全国人大在批准当年预算案时，同样也不了解这些资金的具体支出去向。据国家审计署报告披露，国家发改委、科技部、国防科工委等三个有预算分配权的部门年初大量预留预算资金。如2003年国家发改委安排中央预算内基本建设投资304.49亿元，预留76.13亿元，而在年初审批下达的228.36亿元中实际落实到项目的只有173.4亿元。又如国防科工委共分配预算资金162.1亿元，年初预留62.91亿元;科技部在年初分配预算资金时将科技三项费用17.01亿元全部预留，直到当年8至11月，才采取追加的方式批复到有关地方和部门。另外22个部门在向所属单位分配预算资金时年初预留223.69亿元。③参见王长勇:《审计报告揭露“小财政部”现象》，载《财经时报》2004年7月5日。部门预算权过于分散，肢解了政府预算，背离了全口径预算的要求，使得财政机关难以对部门预算进行掌握和控制，也给财政资金的随意支配、使用留下了制度空间。

(二)立法机关层面:预算审查流于形式且监督乏力

1、预算审查流于形式。审查与批准预算法案，一方面是代议机关掌控公共财政资金的使用以及截断政府滥用权力的物质来源，从而成为威慑政府的一种有力手段;另一方面通过代议机关民意的行使，表明民选代表和人民对政府的信任与支持，从而保证政府权力运作的正当性和经济基础。④参见周志刚:《论公共财政与宪政国家——作为对政宪法学的一种理论前言》，北京大学出版2005年版，第136－137页。在我国，审查和批准预算是各级权力机关的一项法定权力。政府提交的预算草案只有通过权力机关审查批准，方具有法律约束力。但从预算实践来看，预算审批往往流于形式。究其原因，一是预算审查的程序缺失。现行《预算法》虽以专章的形式就“预算审查和批准”作了规定，但规定过于简单，五个条文仅涉及各级政府预算草案由谁审批、向谁备案，而对预算审查的程序如预算初审、大会会议审查等缺乏具体规定。二是我国目前预算按照功能编制，预算支出一般编列至款级科目，甚至出现有些部门预算未列明具体支出单位与项目，有的虽然列明了具体项目，但项目内容过于宽泛。在这种情况下，各级权力机关无法对本级政府提交的预算草案进行深入审查。三是预算审查的时间过短，如每年全国人民代表大会会期一般在15日以内，而预算审查的时间不到一周。在这么短的期间内，权力机关显然无法对具有高度专业性的预算草案进行实质审查。与此同时，预算审查的专业性、技术性、政策性比较强，但人大特别是地方人大预算审查人员不足问题较为普遍。四是人大预算草案修正权缺失。现行《预算法》只赋予了人大对政府预算草案的审查和批准权，但未赋予人大对政府预算草案的修正权，再加上缺乏单项表决制度，使得人大代表即使对政府预算草案的部分内容不满意，也无法对该部分提出修正案，而最多只能就整个政府预算草案作出反对或者弃权的决定。预算草案修正权的缺失，使得人大预算审查批准更多流于形式。

2、预算监督乏力。依据《预算法》、《监督法》等规定，中央及地方各级人民代表大会及其常务委员会有权依法对政府预算执行情况进行监督。与其他形式的监督相比，权力机关的预算监督是最高层次的监督。近几年来，我国各级权力机关围绕预算监督进行了不少改革尝试，但基本上还处于程序监督阶段，监督乏力的问题较为普遍。与此同时，社会公众往往也因为缺乏知情权而难以对政府预算收支行为进行有效监督。此外，现行《宪法》、《预算法》、《预算法实施条例》、《监督法》等虽涉及预算监督，但由于这些法律有其自身独特的规范对象，对预算监督的职责权限、监督范围和内容、监督程序和步骤等并无详细规定。预算监督法制建设的滞后，不仅使得预算监督主体缺乏必要的手段，而且也给预算监督工作带来诸多困难。①参见华国庆:《预算民主原则与我国预算法的完善》，载《江西财经大学学报》2011年第4期。

三、全口径预算制度构建的建议

将政府财政收支全部纳入预算，不仅仅涉及预算编制环节的改革，更重要的是权力机关通过全口径预算实现对政府财政收支行为的立法控制。因此，全口径预算制度的建立，需要明确全口径预算的范围、建立预算实质审查制度等一系列相关制度安排。

(一)明确全口径预算的范围

明确全口径预算的范围是建立全口径预算制度的前提。但值得探讨的是，应当纳入立法机关预算监督的政府财政收支范围应当如何界定?随着社保基金预算于2013年被正式提交到全国人大预算报告中，不少人认为，这意味着主要由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算四部分组成的政府预算都要通过人大进行审查和监督，我国的财政预、决算体系基本实现了全口径。

上述观点是否妥当，值得商榷。现代国家政府职能的扩张，使政府肩负了越来越多的公共责任。其中，以收入分配和社会公正为目标的转移性支付的比重不断提高。而履行这些公共责任的主体，不限于传统意义上的政府机构。非营利性政府组织、国有企业，乃至私营部门，也广泛参与到公共服务的供应和生产过程中。政府履行公共责任的方式也不限于传统意义上财政资金的收支，更重要的是政府承担越来越多的受托责任。而现代公共管理所发展的问责制，也要求负责管理政府资金的官员必须对资金的所有者(委托人)行受托责任。随着政治体制和政府职能的变化，财政问责的范围在不断扩大，具体内容也在变化。社会保障基金、使用者付费、政府贷款和担保、税式支出等方式，在履行公共职能过程中也发挥了越来越大的作用，同时，对这类收支的立法监督和控制要求也越来越高。对于中国这样一个国家拥有土地、资源所有权，并直接控制大量国有企业的政府而言，国有资产、资源的出让收益，国有经营性资本的管理，也必然导致政府控制下复杂多样的资金收支行为。因此，广义的政府收支不仅限于政府机构自身的收支，还应包括政府为履行公共职责直接或间接控制和管理的各种形式的资金收支，以及显性和隐性的债务责任，如社会保障收支、政府担保等。①参见李冬妍:《全口径预算管理——制度演进与框架构建》，载《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2010年第1期。更进一步来说，凡是通过公权力以及国有资产(资源)所取得的收入及其支出，都应当纳入全口径预算的范围。对此，建议未来预算法修改时，就全口径预算的范围作出明确规定。

(二)将政府财政收支全部纳入预算

1、将政府财政收入全部纳入预算。政府财政收入包括税收收入和非税收入，非税收入应当为全口径预算的重点。具体来说，一是制定非税收入方面的法律规范。在非税收入领域，除国务院2009年颁行的《彩票管理条例》外，其他均为国务院有关部委颁布的规章和规范性文件，如财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》、《关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》等。由此不仅带来立法效力层次过低、权威性不足等问题，而且行政机关自行立法、自行征收之做法难免会产生诸多消极效应。因此，有必要制定政府性基金法、国有资本经营预算法、公共债务法、规费法等法律规范，以实现对政府非税收入的有效规制。同时，取消行政机关的自我授权，将政府性基金、国有资本经营收益、规费等非税收入的审批权转归全国人大常委会。因为上述非税收入的征收涉及社会公众的利益，由财政部或者国务院审批，不仅不符合分权制衡的原则，而且也很难约束政府非税收入征收行为。二是扩大国有资本经营收益的征收范围。为增强政府的宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度，促进国有资本的合理配置，推动国有企业的改革和发展，国务院于2007年9月发布了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》。2007年12月，经国务院批准，财政部会同国资委发布了《中央企业国有资本收益收取管理办法》，规定纳入收益上交试点范围的116家企业要按时完成2006年度国有资本收益的申报上交工作，从而宣告了国有企业不上缴利润历史的结束。2010年财政部发布了《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》，进一步扩大了中央国有资本经营预算的实施范围。但在我国，目前并不是所有国有企业均被纳入了国有资本收益分配的范围。显然，这不仅不利于保障国家对国有资本经营收益的所有权，而且也与全口径预算的要求不相吻合。因此，将所有国有企业全部纳入国有资本收益分配的范围就显得不可或缺。三是进一步规范地方政府性债务，并将其全部纳入预算。政府性债务是指政府或政府部门以及经政府授权的部门和单位作为债务人，依据法律规定、合同约定以及政府的道义责任，以财政资金或者非财政资金向债权人承担的直接偿还责任、担保责任以及救助义务。当前，我国地方政府性债务规模以及债务风险越来越大，极易可能形成财政风险、金融危机甚至经济危机，在这种情况下，亟需将地方政府性债务收支纳入预算管理和监督的范围。

2、加强对财政支出的预算控制。如果说财政收入事关人民财产权的保护，那么财政支出则直接关系到财政资金的使用是否合乎人民之意愿，直接关系到公共财政职能能否实现。因此，加强对财政支出的预算控制则成为预算监管的重点。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也明确提出，审核预算重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。

一是，将政府财政支出全部纳入预算。这是市场经济国家的普遍做法。在美国，各级政府花钱需要同级议会审批，政府需要向议会提出年度预算案，经议会审批后才能拨款，没有拨款就不能支出。在我国，政府任何财政支出都必须贯彻“先有预算后有支出、没有预算不支出”之预算法原则，亦即政府财政支出必需首先编制预算方案并报经权力机关批准。唯此，才能真正发挥预算对政府财政收支行为的控制作用。二是，加强对预算超收收入使用的监督。建议在修改《预算法》时，明确规定对超收收入的使用，各级政府应当编制超收收入使用方案，并报送各级权力机关审查批准。三是，加强对财政转移支付的预算监督。首先，尽快制定《财政转移支付法》，就财政转移支付法的立法宗旨、原则以及财政转移支付的主体、程序、形式、监督管理等加以明确规定，为政府间财政转移支付提供直接的法律依据。其次，按照“因素法”合理确定中央政府对地方政府的财政转移支付办法和资金用途。“因素法”有利于提高财政转移支付的透明度、可预见性和客观公正性，提高财政管理的科学化程度。这些因素应包括:人口因素、人均国民生产总值和人均财政收入、自然因素(包括土地面积、地理位置气候、资源、交通运输等)、特殊因素(包括少数民族人口、贫困县和贫困人口等)等。①参见罗荆、唐红军:《对我国财政转移支付立法的思考》，载《新疆财经》2006年第2期。再次，进一步减少、合并中央对地方财政专项转移支付项目，建立以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相配合，以特殊性转移支付为补充的复合型财政转移支付方式体系。②参见刘剑文:《中国财政转移支付立法探讨》，载《法学杂志》2005年第1期。最后，建立起财政转移支付提前告知制度，亦即县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前告知下级政府，地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算，以保障预算的完整性。四是取消财政专户。随着国库集中收付制度改革不断深入，财政专户存放的财政资金正在逐步纳入国库统一管理。但从审计情况看，目前仍有相当规模的财政资金存储在商业银行开设的财政专户，或以定期存款、购买理财产品等方式存放到商业银行。在商业银行存款业务竞争日趋激烈的情况下，确实出现了一些腐败问题。有些专户存储的资金是从财政虚列支出转移出来的，这部分资金的安排使用脱离了预算管理和人大监督。审计发现，18个省本级设立的财政专户多达478个、存款余额相当于其国库库款的44%，其中49个属违规开设;转作定期存款或理财产品的2795.84亿元财政资金中，没有管理制度、未报备或公开招标的，涉及1863.67亿元(占67%);借给企业488.3亿元，而且有30%未签借款协议、44%逾期1年以上。③参见《全口径预算之困》，http://www.lwgcw.com/NewsShow.aspx?newsId=32266，2013－7－15.目前，财政部门建立了国库机构和政府收支管理信息系统，人民银行也建立了覆盖全国的国库组织体系、完善的国库业务处理系统和功能强大的现代化支付清算系统，因此，财政专户丧失了存在的基础且无继续保留的必要。

3、统一部门预算分配权。如前所述，我国目前存在部门预算权过于分散的问题。为解决上述问题，在我国，有两个选择:一是结束预算碎片化，将资金分配权完全集中到财政部门，这是法国模式;二是将财政部门的预算职能与发展和改革委员会的计划职能整合成一个级别非常高的“计划与预算委员会”，在国家层面直接对总理负责，由其对整个政府资金进行预算安排，将政府的政策意图贯彻进资金分配，而财政部主要负责预算执行和财政管理，这是美国模式。④参见马骏、林慕华:《中国预算改革:未来的挑战》，载《中国行政管理》2012年第6期。

就上述两种模式而言，第一种模式更符合我国国情。由政府财政部门统一行使预算分配权，不仅有利于保证政府预算的完整性，而且也有利于实现对财政资金的统一管理和监督。

(三)建立预算实质审查制度

建立预算实质审查制度，是我国预算管理制度改革的核心内容，也是实现对政府财政收支权的立法控制所不可或缺的。

笔者认为，建立预算实质审查制度应从以下6个方面着手进行:一是完善预算审查程序制度。在未来修改预算法时，建议就预算初审和大会审查的原则、主要内容与程序等作出具体规定。《草案二次审议稿》赋予了各级人大专门委员会或者工作机构以预算初审权。赋予各级人大专门委员会或者工作机构以预算初审权非常必要，可以有效弥补各级权力机关预算审查力量的不足和审查时间过短问题，并起到事前把关的作用。但问题是，初步审查具有何种性质和效力?初步审查的原则和主要内容又如何确立?建议在修改预算法时对此加以明确。二是细化预算。这是人大对预算进行实质审查的前提和基础。《草案二次审议稿》第41条规定:“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级公共预算一般收支至少编列到款，重点支出至少编列到项”。笔者认为，该条规定不尽妥当，因为该条没有明确说明“款”和“项”究竟是何种分类。我国的预算支出科目分为功能分类和经济分类两种。如果条款中指的是经济分类，预算支出编制到“款”是合理的，“款”已到了现行预算收支分类中经济分类的最细层面。如果指的是功能分类，那么对于人大进行实质审查来说是不够的。以教育支出为例，下设教育管理事务、普通教育、职业教育、成人教育、广播电视教育、留学教育、特殊教育等14个款级科目。在款级科目这个层面上，审批者只能了解教育支出的框架性信息。“项”级科目，以教育支出中的教育管理事务这一款为例，下设行政运行、一般行政管理事务、机关服务、其他教育管理事务支出4个项级科目。教育管理事务支出是否得当，仅凭这4个笼统的数字显然无法做出审慎的判断。⑤参见蒋洪:《预算法应具有法律约束性——评预算法修改稿》，载《地方财政研究》2011年第1期。建议在预算法修改时，按照政府支出的经济分类，将预算支出规定为至少编列到项。条件成熟时，将预算支出规定为编列到目。三是赋予人大以预算案修正权。所谓预算案修正权，是指有权机关或人员按法定程序对本级政府提交的进入审议程序的预算草案要求进行修改的权利。赋予人大以预算案修正权，则可以实现对公共支出的有效控制和监督，也是实现人大预算审查监督由程序审查转向实质审查的重要举措。四是建立单向表决制度。人大代表在审议政府预算时，常常会陷入这样的尴尬:政府提出的整体预算中，有一部分项目预算是合情合理的，但也有一部分项目预算是不合理的。但由于预算审议投票采取整体的、一揽子表决，一些人大代表便左右犯难——若投赞成票，无疑意味着自己不赞同的项目预算将会搭便车通过;若投反对票，又意味着自己赞同的项目预算会受到牵连。在整体表决模式下，很多人大代表投出的票，不管赞成还是反对，都未能充分体现自己的本来意见，亦即未能充分行使自己的权利。①参见傅新:《预算“单项表决”值得借鉴》，载《北京青年报》2007年5月26日。五是完善预算听证制度。在我国，不少地方先后推行了预算听证的做法，但大多是由政府财政部门组织，且限于预算支出追加。如何使得预算听证成为一种常态且真正发挥作用，值得研究。六是建立预算审批程序中的辩论制度。因为立法和重大事项的决定，要把社会各种意见和利益反映表达出来，社会上的各种意见和利益就集中表现在代表的观点之中。这些不同观点，只有通过辩论才能摆明利弊。辩论制度也有利于促使双方调查研究，广泛听取人民的意见，为自己的观点进行科学论证，从而为立法和决定问题增强科学性和民主性。②参见蔡定剑:《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第454页。

(四)建立以预算公开为重点的预算监督制度

一个完备的预算监督制度的建立并真正得到落实，其核心就是建立预算公开制度。所谓预算公开，是指预算的依据以及预算的编制、审批、执行、决算等整个过程都必须依法通过相应方式向社会公开。预算公开不仅仅是落实公民知情权之必须，也是对政府财政收支行为进行监督的现实需要。换言之，只有将政府的收支行为纳入人民之视野，使财政权力在阳光下运行，才有可能解决财政领域产生的各种违纪违法问题。值得一提的是，自2008年《政府信息公开条例》颁行以来，我国预算公开的范围越来越广，从一般预算公开、部门预算公开到“三公”消费公开等。但预算公开内容过于简单的问题仍未解决，相关的配套制度也尚未建立。因此，探讨并建立起符合我国国情的预算公开法律制度，就显得迫在眉睫。

预算监督涉及预算的各个方面、各个环节，但对预算执行的监督应成为我国预算监督的重点，如对预算超收收入使用的监督、对预算调整的监督以及对不同预算科目之间资金调剂的监督等。但要使预算监督落到实处，则离不开法律责任的追究。在我国，针对预算执行中出现的违法行为，相关法律虽然作了一些规定，但存在不少问题，如现行《预算法》法律责任条款仅有3条，《财政违法行为处罚处分条例》对一些预算违法行为也仅规定了行政处分。笔者认为，预算法律责任制度的完善，应当首先研究确立预算重大违法情况下的法律责任。预算重大违法行为往往与政府及其主要官员直接关联，如果仅追究一般行政责任，显然难以起到相应的惩戒作用。与此同时，对预算实践中出现的各种违法行为如预算不真实以及随意调整预算、预算科目资金等加以列举规定，并设置具体的行政法律责任条款。

(五)理顺公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算之间的关系

建立全口径预算，将政府财政收支全部纳入预算，必须理顺公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算四者之间的关系。关于上述四者之间的关系，目前学界看法不一。《预算法修正草案》(征求意见稿)对此规定非常原则、模糊，其第4条第2款规定:“公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算应当保持完整、独立，同时保持各类预算间互相衔接”。

关于上述4种预算之间的关系，笔者认为:第一，政府性基金预算与政府公共预算间一般不存在相互调剂关系，而是共同投入的关系。政府性基金预算按照“以收定支、专款专用、结余结转使用”的原则进行管理，各项基金自求平衡。若某项政府性基金收入不足以满足规定的特定支出需求，可直接在政府公共预算中统筹安排，不通过两本预算间的资金调剂解决。①参见孙继华:《关于建立健全我国政府预算体系的研究》，载《财会研究》2011年第16期。第二，国务院2007年发布的《关于试行国有资本经营预算的意见》规定，国有资本收益的使用范围包括三个方面:(1)资本性支出。根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，以及国家战略、安全等需要，安排的资本性支出。(2)费用性支出。用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出。(3)其他支出。在国有资本收益制度改革初期，为了支持国有企业改革，对国有资本收益使用作上述规定是必要的。但随着国有企业改革的进一步深化以及国有资本经营预算制度的完善，将国有资本收益主要用于国有企业改革不尽妥当。②参见华国庆:《我国国有资本收益若干法律问题研究》，载《法学论坛》2012年第1期。相反，国有资本经营预算部分收入可用于安排公共财政预算和弥补社会保障支出。第三，鉴于社会保障的特殊性，社会保障基金应当专款专用，不得平衡公共财政预算。当然，在社会保障基金存在缺口时，公共财政预算应当支持社会保障预算。

总体而言，笔者认为，上述4种预算虽然各自功能和定位不同，但应当统筹使用，通过预算编制形成资金合力。具体来说，除政府性基金预算外，为弥补公共预算支出、社会保障预算资金的不足，公共财政预算应当支持社会保障预算，国有资本经营预算部分收入可用于安排公共财政预算和弥补社会保障支出。