程序制度建设视角下的我国人民代表大会制度体系的完善——基于湖南“衡阳贿选事件”的制度风险分析

莫纪宏

(中国社会科学院 法学研究所，北京 100732)

程序制度建设视角下的我国人民代表大会制度体系的完善——基于湖南“衡阳贿选事件”的制度风险分析

莫纪宏

(中国社会科学院 法学研究所，北京 100732)

目前作为我国根本政治制度的人民代表大会制度在制度设计上存在着重实体轻程序的问题。程序制度缺失和重要制度不连贯是我国宪法和法律在设计人民代表大会制度时存在的主要制度缺陷，导致了我国现行人民代表大会制度中的很多实体制度在实际生活中长期无法有效地发挥作用。应当通过修改宪法、选举法和组织法等方式，通过加强程序建设，堵塞目前我国人民代表大会制度中的各种可能存在的制度风险，甚至是制度危机，从而进一步挖掘人民代表大会制度自身的制度潜力，更好地实现保障人民当家作主权利、有效行使国家权力的制度目标。

人民代表大会制度;制度风险;衡阳贿选事件;程序制度

一、湖南“衡阳贿选事件”引发了怎样的制度风险？

2013年12月29日《人民日报》发表了“湖南严肃查处衡阳破坏选举案件”的“要闻”，并同时配发了题为“严肃党纪国法、坚决铲除腐败”的“本报评论员”文章，由此揭开了“衡阳贿选事件”的盖子，引发了国内民众和国际社会的广泛关注，成为近期热点新闻。

如果对《人民日报》关于“衡阳贿选事件”披露的各项信息整理一下，主要包括以下几个要点：(1)2012年12月28日至2013年1月3日，湖南省衡阳市召开第十四届人民代表大会第一次会议，在差额选举湖南省人大代表的过程中，发生了严重的以贿赂手段破坏选举的违纪违法行为。(2)涉案人员的违法违纪行为可分为三个方面，其中，行贿方面：56名当选的省人大代表存在送钱拉票行为；受贿方面：518名衡阳市人大代表和68名大会工作人员收受钱物。另外，湖南省政协副主席童名谦(时任衡阳市委书记、市人大换届领导小组组长)失职渎职，对本案负有直接领导责任。(3)涉案金额：人民币1.1亿余元。(4)目前对涉案人员的初步处理情况，行贿者方面：对以贿赂手段当选的56名省人大代表依法确认当选无效并予以公告；对5名未送钱拉票但工作严重失职的省人大代表，依法公告终止其代表资格。受贿者方面：衡阳市有关县(市、区)人大常委会会议分别决定，接受512名收受钱物的衡阳市人大代表及3名未收受钱物但工作严重失职的市人大代表辞职。另有6名收受钱物的衡阳市人大代表此前因调离本行政区域已经终止代表资格。领导责任方面：中央已决定免去童名谦领导职务，现正在按程序办理，由中央纪委立案调查。

《人民日报》对“衡阳贿选事件”的定性使用了“三个挑战”，即是对我国人民代表大会制度的挑战，是对社会主义民主政治的挑战，是对国家法律和党的纪律的挑战。这一定性是基于对“衡阳贿选事件”所造成的社会危害性程度的客观事实和主观认识做出的科学判断，对于下一步妥善处理“衡阳贿选事件”所产生的负面影响和消极后果具有非常重要的方向性指导作用。

正如《人民日报》所指出的那样，“衡阳贿选事件”构成了对我国根本政治制度人民代表大会制度的“挑战”。我国现行《宪法》第2条的规定：中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。《宪法》第3条也规定：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。宪法上述条款确立了我国人民代表大会制度的若干基本原则，是我国现行政治制度的合法性基础。但“衡阳贿选事件”的发生对现行宪法所确立的人民代表大会制度的基本原则构成了严重挑战，这种挑战至少表现在以下三个方面：一是宪法规定全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。“衡阳贿选事件”表明，衡阳市第十四届人民代表大会第一次会议产生湖南省人大代表的选举活动已经无法用“民主选举”这个宪法原则要求来衡量了，76名衡阳市省人大代表中有56名都存在贿选问题，这样的人大代表选举活动还具有“民主选举”的性质吗？二是宪法规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。“衡阳贿选事件”发生后，由529名市人大代表组成的衡阳市第十四届人民代表大会目前只剩下8名代表了，8名代表还能组成一届合法的行使地方国家权力机关职能的衡阳市人民代表大会吗？如果依法产生的衡阳市人民代表大会在法律上不存在了，在衡阳市行政管辖范围内，衡阳市人民如何行使国家权力？三是根据宪法规定，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。“衡阳贿选事件”发生后，521名市人大代表辞职，由衡阳市第十四届人民代表大会选举产生的衡阳市人民政府、衡阳市人民法院和衡阳市人民检察院在目前的情形下对谁负责？受谁监督？当然，由此延伸出来的问题还很多，例如，在组成衡阳市第十四届人民代表大会人大代表中的绝对多数辞职后，由人代会选举产生的政府、法院和检察院还具有合法性吗？是否需要停止行使宪法和相关法律法规规定的行政职权、审判权和检察权？56名贿选产生的衡阳市省人大代表代表资格失去效力，时间起点如何计算？是从衡阳市第十四届人民代表大会第一次会议选举产生这些贿选代表之日起失效，还是从代表资格被宣告无效之日起算？如果从当选之日起无效的话，这些贿选代表在过去一年中履职行为是否具有法律效力，是否会影响湖南省人大相关工作事项的合法性？等等。上述这些问题因为在我国现行《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称《代表法》)和《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(以下简称《选举法》)等法律法规中都没有涉及，故从人民代表大会制度的制度框架设计的角度来看，“衡阳贿选事件”发生后有关涉案人员被初步处理之后，在湖南省衡阳市行政区域内，由于我国现行关于地方人大组织制度的相关法律规定不健全，在制度意义上确实产生了一定程度上的“国家权力真空状态”，这种局面的出现显然构成了对我国现行人民代表大会制度的“挑战”，使我国现行人民代表大会制度的运转面临着很大的制度风险。

“衡阳贿选事件”在构成对我国人民代表大会制度“挑战”的同时，也暴露出我国宪法制度存在一定程度的“危机”。“衡阳贿选事件”涉及到的“宪法危机”包括三个层次：一是为什么现有的宪法制度没有能够成功阻止“衡阳贿选事件”的发生，我们现有的宪法制度是否具备防范“衡阳贿选事件”发生的制度功能？很显然，作为正常状态下匪夷所思的“衡阳贿选事件”在现实中已经真实地发生了，因此，只能从结果推定原因，也就是说，目前的宪法制度存在着防范“衡阳贿选事件”发生的自我调控方面的“危机”。或者是现有的宪法制度在设计之初，就没有认真地考虑出现“衡阳贿选事件”这样的极端性问题时如何采取有效的制度调控机制来防范制度运作的风险问题。二是“衡阳贿选事件”导致了衡阳市两级人大代表绝大部分被停止行使代表职务，但现有的宪法制度没有对这种现象发生后，是否会影响现有制度运行的合法性作出必要的事先的制度安排。在总共529名代表组成的衡阳市第十四届人民代表大会，有521名停止行使代表职务，那么剩下的8名代表还能组成合法的一届人民代表大会吗？如果说不行，宪法和组织法上的依据何在？如果说行，那么如何继续有效地行使作为地方国家权力机关的法律职责？另外，如果说不行的话，为什么不行？剩下多少比例的代表一届人民代表大会仍然可以合法有效地工作？在不行的情况下，衡阳市留下的国家权力机关的权力行使真空怎样填补？由衡阳市第十四届人民代表大会第一次会议选举产生的衡阳市人民政府、衡阳市人民法院和衡阳市人民检察院还能具有继续合法运行的宪法依据吗？等等。上述这些问题是真实存在的，在实践中可以暂时淡化处置，但在法理上却无法搁置。这种性质的“宪法危机”对于我国根本政治制度人民代表大会制度本身的制度自信的冲击和伤害是致命性的，因此，使用“宪法危机”一词一点也不能称为过分。三是“衡阳贿选事件”发生后，党中央采取了果断措施，敢于壮士断臂，敢于揭丑，及时地向社会曝光，这充分反映了以习近平为总书记的新一届党的领导集体对自身执政能力的高度自信，也是对当下紧锣密鼓开展的反腐治权工作的信心支持，从宏观效果来看，无疑是积极和有效的。但是，如何从制度上找到比较可靠的解决“衡阳贿选事件”遗留下来的各种政治问题和法律问题的方法，特别是能否在处置“衡阳贿选事件”问题上坚持“依法办事”原则，有条不紊地按照制度办事，用制度化的力量来解决非制度化的问题，避免使用非制度化的手段作简单处置和轻率的调和，这是对当下执政党执政能力的一种考验，也可以说是在应对一场不大不小的“宪法危机”。

关于由谁来出面对“衡阳贿选事件”进行善后法律处理，这是“衡阳贿选事件”发生后善后工作遇到的最大法律难题。对于56名被宣告当选无效的衡阳市省人大代表，当选无效的决定和公告目前是由湖南省十二届人大常委会第六次会议听取和审议了省人大常委会代表资格审查委员会关于部分省十二届人大代表当选无效的报告，根据《选举法》第55条关于“以金钱或者其他财物贿赂代表，妨害代表自由行使选举权而当选的，其当选无效的”规定，确认由衡阳市人民代表大会选举产生的56名省十二届人大代表当选无效的。由于现行《选举法》没有明确当选无效的决定由谁做出，故由湖南省十二届人大常委会根据人大常委会代表资格审查委员会的报告确认当选无效的作法在法理还需要进一步加以说明。但衡阳市人民代表大会选举产生的5名省十二届人大代表提出辞去代表职务，由“衡阳市第十四届人大第三次会议筹备组”接受其辞职的做法根据现行《选举法》第52条的规定却存在一定程度的法律适用上的瑕疵。现行《选举法》第52条第一款规定：全国人民代表大会代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会代表，可以向选举他的人民代表大会的常务委员会书面提出辞职。常务委员会接受辞职，须经常务委员会组成人员的过半数通过。接受辞职的决议，须报送上一级人民代表大会常务委员会备案、公告。很显然，衡阳市人民代表大会选举产生的5名省十二届人大代表提出辞去代表职务，应当向选举他们的衡阳市第十四届人大常委会提出，而不是向“衡阳市第十四届人大第三次会议筹备组”提出。因为“衡阳市第十四届人大第三次会议筹备组”只是根据湖南省第十二届人民代表大会常务委员会第六次会议决定成立的，其任务是负责筹备衡阳市第十四届人民代表大会第三次会议的有关事宜，接受由衡阳市选出的部分省人大代表辞职并报省人大常委会备案、公告，接受衡阳市所属县、不设区的市、市辖区人大常委会报送的代表资格终止的报告并公告，召集衡阳市第十四届人民代表大会第三次会议。筹备组下设代表资格审查委员会，负责审查补选衡阳市第十四届人民代表大会代表的选举是否符合法律规定等相关工作。从目前宪法、组织法、选举法和立法法的各项规定来看，由湖南省人大常委会作出决定来成立“衡阳市第十四届人大第三次会议筹备组”法律上的依据不是十分充分。由于“衡阳市第十四届人大第三次会议筹备组”涉及到地方人大的组织体制问题，故在法理上应当报请全国人大常委会批准。因为根据2000年《立法法》第8条第(二)项的规定,“各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权”等关于国家机构的立法应当属于法律的立法事项，在此，湖南省人大常委会通过的“关于成立衡阳市第十四届人民代表大会第三次会议筹备组的决定”有明显的超越职权的嫌疑。而且衡阳市人民代表大会选举产生的5名省十二届人大代表提出辞去代表职务，在实际操作过程中可以在521名衡阳市人大代表提出辞职之前，由衡阳市人大常委会作出接受辞职的决定，并发布公告，这样可能更符合目前选举法和立法法规定的精神。

总之，湖南“衡阳贿选事件”引发的制度风险是非常巨大的，它暴露出的最大制度缺陷是我国现有的宪法和法律法规所设计的人民代表大会制度还缺少“底线思维”和“负面思维”意识。所谓“底线思维”就是指一项制度发挥作用的极限和临界点。*《百度百科》认为：底线思维(bottom-line thinking)是一种思维技巧，拥有这种技巧的思想者会认真计算风险，估算可能出现的最坏情况，并且接受这种情况。http://baike.baidu.com/link?url=6hS2xpWnBcVDzgPEwnp-nV9m6HAjjwPLIa941elE-cQyjlkyTUwoB3BluRtSfpjNc-rRQ1BWZQ3QLZ5-tvlhx_，2014年2月20日最新访问。在国外政治实践中经常采用的议会对政府投不信任票导致政府首脑解散议会重新举行选举就属于一种制度设计中的“底线思维”。所谓“负面思维”*“负面思维”也有人称之为“负面思考”，参见[日]最上悠：《负面思考的力量》，黄玉萍译，华夏出版社2010年8月第1版。就是一项制度运行要多考虑制度可能出现的风险和危机。“负面思维”有助于在制度上提早发现各种可能出现的极端性情况，设计出比较有针对性和妥善的应对风险和危机的方案。湖南“衡阳贿选事件”反映出我国现有的人民代表大会制度设计尚缺少“底线思维”和“负面思维”意识，导致事先根本无法预见这样极端性的事件在实践中可能出现，并且也没有设想过人民代表大会制度存在可能无法有效运转的情形。这些是值得我们在法理上认真加以反思的。当然，湖南“衡阳贿选事件”对于推动我国人民代表大会制度的不断完善也具有一定的启发意义，它成为触发人民代表大会制度改革的最佳反面教材，各级人民代表大会都可以“衡阳贿选事件”为戒，认真总结经验教训，不断健全人民代表大会运行的各种制度，进一步发挥我国人民代表大会制度作为我国根本政治制度的政治优势。

二、我国现行人民代表大会制度的程序缺陷及其原因

“衡阳贿选事件”暴露出来的我国现行人民代表大会制度存在的制度缺陷主要是程序缺乏和制度不连贯两个方面，有一定的个性，也具有某种程度上的共性，对此必须要认真加以总结，为从整体上完善我国人民代表大会制度寻找解决问题的出发点。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度是由1954年宪法正式确立的，并且得到了1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法的继承和发展。根据宪法关于人民代表大会制度的各项规定，我国又先后制定了保障人民代表大会制度有效运转的选举法、代表法、地方组织法、全国人大组织法、国务院组织法、人民法院组织法和人民检察院组织法等等法律，这些法律对人民代表大会制度的各个方面都作了较为详细的规定，成为当今我国人民代表大会制度的法律基础。但是，应当看到的是，受到我国长期以来“重实体轻程序”的传统法律文化意识的影响，在人民代表大会制度的法律保障方面，也很难避免“重实体轻程序”的问题。制度设计往往重视权力应当属于谁，而对权力如何依照一定的程序来有效的运转却不太重视，结果导致许多基本政治制度在宪法和法律文本上有明确的规定，但也只限于某项职权应当由哪个国家机关来行使，至于说行使宪法和法律职权的程序是什么，在制度设计上往往言语不详，导致了许多宪法和法律上已经规定下来的实体制度在实践中无法得到有效落实，宪法和法律程序的欠缺使得很多基本政治制度看起来很美，但却很难发挥实效。例如，现行《宪法》第63条规定：“全国人民代表大会有权罢免下列人员：(一)中华人民共和国主席、副主席；(二)国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长；(三)中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员；(四)最高人民法院院长；(五)最高人民检察院检察长。”上述规定确立了全国人民代表大会作为国家最高权力机关对国家机构主要负责人的罢免权，是对全国人大人事任免权制度的相关规定。但值得注意的是，现行《宪法》第63条除了明确了全国人大对国家机构的主要负责人的罢免权实体职权外，并没有规定相应的行使罢免权的法定程序，比如说谁有权提出对国家机构主要负责人的罢免案，罢免案如何审议，全国人大以何种程序通过罢免案。由于这些罢免程序并没有跟进，在实践中，除了国务院若干部长遭到罢免之外，其它的国家机构主要负责人的罢免案从来没有提起过。制度设计不连贯的问题在我国现行人民代表大会制度中也是比较突出的，例如目前宪法和法律中关于人大常委会和人大主席团的规定就存在一定的制度不连贯。以地方人大主席团为例，地方人大主席团是根据我国现行法律由地方各级人民代表大会通过选举程序产生的，在地方各级人民代表大会会议期间，主持地方各级人民代表大会会议，依据宪法和法律行使相关职权的“临时性”国家权力机构。虽然现行宪法中只有关于全国人大主席团的规定，*现行《宪法》涉及到全国人大主席团的文本规定共有两处，一处是第61条第2款：全国人民代表大会举行会议的时候，选举主席团主持会议；另一处是第74条：全国人民代表大会代表，非经全国人民代表大会会议主席团许可，在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。没有地方人大主席团的规定，但从宪法学理论上可以推断地方人大主席团是符合宪法精神的。目前，我国规定地方人大主席团的法律性质、地位及其活动的重要法律主要有《地方组织法》、《立法法》、《代表法》、《选举法》等等。由于我国现行《宪法》只是明确了全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的“常设机关”，*1982年《宪法》第57条规定：中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。而地方各级人民代表大会与地方各级人民代表大会常务委员会之间的“组织关系”并没有得到宪法文本的精确定义，*1982年《宪法》第96条规定：地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。加上其他法律中，“地方人大主席团”在代表地方各级人民代表大会行使宪法和法律职权方面发挥着很重要的作用，所以，“地方人大主席团”实际上与“地方人大常委会”一样，都是代表地方人大行使地方国家权力的“组织机构”。在很多领域，“地方人大主席团”甚至起着至关重要的作用。再如，全国人大主席团与全国人大常委会的关系也没有在相关法律中解释清楚。《全国人民代表大会组织法》(以下简称《全国人民组织法》)第9条规定：全国人民代表大会主席团，全国人民代表大会常务委员会，全国人民代表大会各专门委员会，国务院，中央军事委员会，最高人民法院，最高人民检察院，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定交各代表团审议，或者并交有关的专门委员会审议、提出报告，再由主席团审议决定提交大会表决。从上述条文可以看到，《全国人大组织法》很显然将“全国人大主席团”视为与“全国人大常委会”一样的国家机构了，作为全国人大的常设机构，“全国人大常委会”在全国人大会议期间的法律地位明显存在法律制度上的缺陷。

总结目前我国有关人民代表大会制度的各项法律规定，在人大制度结构上存在的问题仍然是程序缺乏。最大的程序风险是各级人民代表大会两届人代会之间的法律衔接问题，具体表现为以下几个方面：(1)在选举产生新一届人代会人大代表后，尚未到期的人大代表如何继续履行代表职务这个问题在现有法律制度上没有很好地回答。以全国人大代表为例，《全国人大组织法》第1条规定： 每届全国人民代表大会第一次会议，在本届全国人民代表大会代表选举完成后的两个月内由上届全国人民代表大会常务委员会召集。第2条又规定：全国人民代表大会常务委员会应当在全国人民代表大会会议举行一个月以前，将开会日期和建议大会讨论的主要事项通知全国人民代表大会代表。第39条还规定：全国人民代表大会代表每届任期五年，从每届全国人民代表大会举行第一次会议开始，到下届全国人民代表大会举行第一次会议为止。分析上述规定可见，《全国人大组织法》第39条对全国人大代表的任期起止时间规定得是很清晰的，但是由于法律并没有完全明确两届全国人大之间的交接程序，所以，在制度上仍然存在着在下届全国人大举行第一次会议之前，如果发生了无法举行会议的特殊情形，在特殊情形存在期间，在国家体制上，是由上届人大代表组成的全国人大继续履行宪法和法律职责，还是以已当选的下届人大代表来行使宪法和法律职责。这种问题虽然目前只是理论上的，但一旦在实践中出现，必然会引发制度危机。(2)两届人代会权力交接体制存在很多制度空白，甚至存在着诸多不合理的制度设计。例如，在下届人代会举行第一次全体会议听取人大常委会工作报告时，实际上是听取上届人大常委会的工作报告。但在实践中，由于换届的原因，往往在下届人代会举行第一次会议时，上届人大常委会的绝大多数组成人员已经不参加下届人代会第一次会议，而根据法律的规定，作为上届人大常委会组成人员的代表身份在下届人代会第一次会议举行之日就已经届满，所以，在下届人代会第一次会议听取上届人大常委会作工作报告时，上届人大常委会的组成人员已经很难达到法定的议决事项的人数了，如果下届人代会审查上届人大常委会工作报告要产生一些法律上具有一定效力的决定或表决结论，这样的决定或表决结论的针对性和拘束力就存在“空洞无物”的风险。(3)由“衡阳贿选事件”反映出来的人大制度设计问题也具有代表性，即不论是全国人大，还是地方人大，都是由人大代表组成的。但目前相关法律法规只是规定了人代会做出决议或决定生效的法定人数，至于组成人代会的人大代表总数至少应当保持在某个百分比才能维持一届人代会的有效存在，这个问题在人大制度设计上根本没有考虑。一般情况下是不会出现上述情形的，但是在战争或严重违法犯罪现象存在的情况下，人代会自身存在的合法性问题就显得相当重要了。国外议会实践中采取了每隔两年轮换三分之一代表的做法，就可以在制度上保证议会始终有三分之二的议员处于工作状态。我国现行人大制度没有设立代表轮换制度，所以，一旦出现组成一届人代会的人大代表大幅度变化的情形，就很容易引发制度危机。

究查目前我国人民代表大会制度设计存在的程序缺陷问题，主要的原因还在于我国现行的政治体制本身，也就是说，由于我国实行的党政合一的政治体制，虽然人民代表大会制度在制度层面属于国家的根本政治制度，但在政治生活的实践中，政治权力的运行体系是以执政党对国家生活和社会生活实行政治领导为依托的，因此，只要执政党的组织管理体制始终能够有效地运行，国家制度的运转就不可能出现真正的制度危机。即便像“衡阳贿选事件”这样的恶性案件发生导致了组成衡阳市第十四届人民代表大会的绝大多数人大代表离职无法行使职权的情形下，衡阳市地方的政权建设仍然在衡阳市市委的领导下有条不紊地进行，在政权运转的实际生活中并没有出现权力真空现象。正是考虑到在实际生活中很难出现各级政权机关无法行使权力的问题，所以，通过宪法和法律建立的根本政治制度即便是在程序建设方面存在着重大缺陷，也不可能导致实践中真正的制度危机的出现。但是，作为基本国家制度，各级人民代表大会毕竟是通过宪法和法律规定行使国家权力的机构，如果因为程序设计的缺陷导致了制度上危机的出现，虽然不会影响政权的稳定，但是由于涉及人数众多，加上法律上的善后处理方法也不到位，所以，也构成了《人民日报》定为的“三个挑战”，这是在坚持和发展人民代表大会制度过程中必须面对的制度风险和制度难题。

三、完善人民代表大会程序制度有助于防范制度风险和危机

现代法治是程序法治，法治的核心价值就是通过公平公正的程序来分配权利义务和社会正义，没有程序意识，就没有法治意识。*参见孙洪坤：《程序与法治》，中国检察出版社2008年版。没有健全的程序法治，就不可能有有效的实体法治。人民代表大会制度是我国现行宪法确立的根本政治制度，各级人民代表大会作为各级国家权力机关，依据宪法和法律代表人民行使当家作主的国家权力。要保证人民充分和有效地依托各级人民代表大会行使人民当家作主的权利，除了通过宪法和法律明确赋予公民各项基本民主政治权利之外，通过宪法和法律规定各级人民代表大会的各项宪法和法律职权职责，依据科学和合理的程序来行使国家权力，是各级人民代表大会充分有效地发挥自身国家权力机关作用的重要制度保障。人民代表大会制度同样需要实体法与程序法两种法律制度的保障，如果仅仅关注人民代表大会制度的实体法规定，不重视程序法规定，那么，即便是在宪法和法律文本上已经规定了很多具体的实体制度，但由于缺少相应配套的程序设计，往往导致许多重要的制度长期被束之高阁，无法真正地在实际生活中发挥自身的作用。有鉴于我国现行人民代表大会制度程序法欠缺的问题，并且由于程序缺失导致实践中存在着很多制度风险，甚至在极端情况下出现意想不到的制度危机，有必要从程序法建设的角度，来全面完善我国人民代表大会制度中的程序法制度。具体说，当下，最需要建设的程序制度主要包括以下几个方面：

1、上下届人代会任期有效衔接程序制度。我国人民代表大会实行的是整体换届制度，这种换届制度的优点是上下届人代会换届一次性完成，上下届人代会的组织系统相互界限比较清晰，存在的问题是下届人代会第一次会议举行期间选举工作完成之前，如果产生了令人无法事先预见的突发事件或紧急状态影响人代会会议举行的，由于上下届人代会正处于交接状态，在法律上可能引发的问题是国家政权机构缺失、国家权力由谁合法行使的问题。为了解决这个问题，实际上通过制度设计赋予下届人代会第一次会议人大主席团在下届人代会选举产生新一届国家机构和国家机构负责人之前暂时行使下届人代会的宪法和法律职权，那么，即便在完成新一届国家机构和国家机构负责人选举之前发生了突发事件或紧急状态影响人代会如期举行会议的，也可以由下届人代会第一次会议主席团暂时行使下届人代会的宪法和法律职权，通过做出一系列紧急决定来填补可能出现的“权力真空”，并在条件允许的情形下，尽快恢复举行下届人代会会议，选举产生新一届国家机构和国家机构领导人。

2、人大常委会与人大主席团职责分工制度。人大常委会作为各级人大的常设机构，在人代会闭会期间其法律地位是非常明确的，问题的关键是在人代会会议期间，由于人代会会议期间由人大主席团主持人代会会议，所以，实际上在人代会期间存在着两个代表人代会的机构。考虑到我国人民代表大会制度本身的特点，人大主席团制度的存在有一定合理性，故可考虑在人代会期间，人大常委会应当中止行使人代会的职权，除了可以依据宪法和法律向人代会提请议案之外，不应当以人大常设机构的身份来行使职权，否则就很容易与人大主席团的法律地位相冲突。

3、人代会法定最低组成人数制度。“衡阳贿选事件”反映出来的一个非常严峻的制度设计缺陷问题就是在总共529名人大代表组成的第十四届衡阳市人民代表大会只剩下8名人大代表合法有效的情形下，第十四届衡阳市人民代表大会如何履行国家权力机关的宪法和法律职责。很显然，8名代表是不可能履职的，这个问题的症结在于制度设计上可以接纳的人代会合法存在的最低人数是多少？如果按照人代会对重大事项作出有效决定的法定最低人数的一般选择标准来看，只要有过半数的人大代表依然具有合法的代表资格，就可以在法律上认定人代会依然可以合法有效地存在。但考虑到出席会议的人大代表数总是要少于合法有效的人大代表数，所以，60%以上的具有合法代表身份的人大代表的存在可以确保人代会有效履行职权。故在一届人代会仍有不低于60%的合法有效的人大代表存在的情形下，就不应当终止本届人代会的工作，可以采取限定期限补选人大代表的方式来填补人大代表空缺。如果低于60%，就应当由全国人大常委会通过临时决定，通过重新选举的方式，产生人数足够的人大代表继续履行本届人代会的宪法和法律职责。

4、人大代表罢免启动程序制度。尽管现行《选举法》专设一章，规定了对代表的监督和罢免、辞职、补选，并且规定了罢免的几种程序，但是，对于由选民直接选举产生的人大代表的罢免却在制度上容易受到县级人大常委会决定的影响。现行《选举法》第47条规定：对于县级的人民代表大会代表，原选区选民50人以上联名，对于乡级的人民代表大会代表，原选区选民30人以上联名，可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求。在实践中往往会出现如果选民提出罢免的人大代表本身从事了严重的违法犯罪行为，选民向县级人大常委会提交的罢免要求容易得到批准，如果选民只是以人大代表没有很好地代表选民利益提出罢免要求，这样的罢免要求一般很难得到县级人大常委会的批准。结果导致了许多消极履职、选民不满意的人大代表长期占据代表职务，选民对之无可奈何。拟可在制度设计上对选民提出罢免的情形作出分类，对于以人大代表不认真履职提出罢免的，只要提出罢免要求的选民人数达到选举被提请罢免代表的选民人数的十分之一，选民提出的罢免要求应当自动进入罢免程序，以此制度设计来防范人大代表消极履职无法有效监督的问题。

5、人大紧急会议制度。虽然我国现行《宪法》第61条规定：全国人民代表大会常务委员会认为必要，或者有五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，可以临时召集全国人民代表大会会议。但各级人大的紧急会议制度并没有通过全国人大组织法和地方组织法建立起来，这种紧急会议制度设计的欠缺在实际生活中一般不会产生负面影响或应对危机，但如果在下届人代会第一次会议举行前一天发生了紧急状态，实际上依据宪法规定的人大临时会议制度精神，应当由上届人大常委会提议临时召集人大会议，而出席临时人代会的人大代表应当是上届人代会人大代表，而不应当是下届人代会人大代表。我国现行宪法和组织法对这个问题的重要性没有给予必要关注，必须要在制度设计中进一步加以完善。

6、人大代表团法定人数制度。根据我国目前选举法、地方组织法以及全国人大组织法的相关规定，我国各级人民代表大会的人大代表由直接选举和间接选举两种方式产生。县级以下人民代表大会的人大代表由选民直接选举产生，对选民负责。县级以上人民代表大会的人大代表由下级人民代表大会选举产生。对于由间接选举产生的人大代表组成的人民代表大会来说，通常是由不同的人大代表团组成了召集人大代表出席会议、履行职务的最基本的代表组织。间接选举产生的人大代表的数额也是按照一定的地域特征来分配的。所以，依托间接选举产生的人大代表组成的人民代表大会实际上受到了人大代表团是否能够有效出席人代会的影响。“衡阳贿选事件”反映出来的问题是衡阳市省人大代表团76名成员只剩下15名成员能否代表衡阳市继续在湖南省人大履行自身的代表职责的问题。如果一个人大代表团无法有效组成，在法律上是否会影响间接选举的人民代表大会合法举行人代会会议。这些问题必须在完善地方组织法的过程中具体加以明确。就一个人大代表团的人数来说，对于整个人民代表大会的议决程序可能不会产生根本性影响，但由于人大代表团反映了间接选举产生的人大代表的“地域特征”，所以，在一个人大代表团不能出席人民代表大会时，应当在制度上推迟人代会会议的召开，在通过选举程序保证人大代表团能够合法有效地出席人代会之后，再继续召开人代会。从人大代表团组成人数的合法性来看，过半数的人大代表可以参加人大代表团活动的，应当视人大代表团在法律上具有组织或团体的议事行为能力。

7、人大常委会成员人身特权决定许可回避制度。以“代表人身豁免权”而言，现行《代表法》第30条规定：“县级以上的各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会报告”。“对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。”《代表法》第30条的上述规定表面上看是针对所有人大代表确立的“人身豁免权”，但如果区分了作为人大常委会组成人员的人大代表和作为普通人大代表在人大常委会会议上的不同代表职权之后，就可以发现，作为人大常委会组成人员的人大代表如果在人大常委会会议期间需要做出限制人身自由的许可的，就可能出现无法排除需要被采取限制人身自由的作为人大常委会组成人员的人大代表亲自参与决定自己是否应当被许可限制人身自由的情形。这种制度上的可能性实际上为作为人大常委会组成人员的人大代表提供了比普通人大代表更加特殊的“法律保护”，甚至基本上可以认定为是一种“法律特权”。故需要在制度上明确规定，县级以上的各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。许可涉及到做出决定的主席团成员或人大常委会成员的，有关人员应当回避作出与本人相关的决定。

8、人大代表表决权利平等制度。自从1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》规定：“县和县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，它是本级人民代表大会的常设机构，对本级人民代表大会负责并报告工作，它的组织和职权由法律规定”以来，地方人大常委会作为地方人大的常设机构，其组成方式和会议形式已经与本级人大代表没有太多的关系，特别是地方各级人大代表除了依据《地方组织法》和《代表法》规定可以参加本级人大会议或者是在人大会议闭会期间参加由本级人大常委会组织的代表活动之外，除地方人大常委会组成人员之外的本级人大普通代表，基本上被排除在本级人大常委会的会议之外，无法对本级人大常委会通过常委会会议行使国家权力的活动来进行有效参与和实施必要的监督。在代表制度上，事实上形成了作为人大常委会组成人员的“人大代表”与不作为人大常委会组成人员的“人大代表”在代表职权和职责方面的差异，特别是在依法享有代表职权方面的“不平等”待遇。这种制度设计与我国人民代表大会制度下的代表制度理论是不相吻合的。1992年的《代表法》只规定了非人大常委会组成人员的人大代表可以列席人大常委会会议，但列席人大常委会会议的普通人大代表没有作为人大常委会组成人员的人大代表的“表决权”。《代表法》列举了非人大常委会组成人员的人大代表可以列席人大常委会会议的情形，包括第23条规定的“县级以上的各级人民代表大会代表可以应邀列席本级人民代表大会常务委员会会议。全国人民代表大会代表，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表可以应邀列席本级人民代表大会各专门委员会会议”，以及《代表法》第24条规定的“全国人民代表大会代表，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表可以列席原选举单位的人民代表大会会议，并可以应邀列席原选举单位的人民代表大会常务委员会会议” 。有鉴于普通人大代表参加人大常委会会议无法享有与作为人大常委会组成人员的人大代表一样的代表职权可能引发的代表权利不平等的问题，有必要通过改革地方人大常委会会议制度的方式来解决目前存在于我国人大代表制度中的上述特殊问题。具体方案从改革“应邀列席”制度出发，将普通人大代表被动“应邀列席”人大常委会会议转变为直接选举产生的人大代表10人以上联名申请，可以出席本级人大常委会会议；间接选举产生的人大代表5人以上联名或一个代表团提议，可以出席本级人大常委会会议。对于申请出席本级人大常委会会议的非人大常委会组成人员的人大代表，10人以上联名的可以向本级人大常委会提出供审议的议案，出席本级人大常委会会议的非人大常委会组成人员的人大代表的三分之二以上反对的，本级人大常委会不得通过生效的决定或决议。如果在制度上赋予非人大常委会组成人员的人大代表享有出席人大常委会会议的申请权以及对人大常委会作出的决定或决议的实质性的否决权，这就保证了作为非人大常委会组成人员的人大代表与作为人大常委会组成人员的人大代表享有的代表职权的“实质性平等”。而在人大代表中作普通代表与作为人大常委会组成人员的人大代表之分，只是为了解决因人大代表数量过多导致人大常委会无法有效地履行职责的实际问题。

纵观目前的地方人大常委会会议制度设计，由于赋予了作为人大常委会组成人员的人大代表享有超过普通代表的“表决权”和相关的代表权利，虽然人大常委会作为人大的常设机构提高了人大议事工作的效率，但却在制度上引发了作为我国根本政治制度人民代表大会制度所要求的“人民性”欠缺的问题。事实上，各级人大常委会组成人员成了“代表”人民代表的“再代表”。很显然，“再代表”的制度设计与我国人民代表大会制度的本质要求是不相适应的，它在理论上造成地方人大常委会沦为西方代议民主制度下的“代议机构”，地方人大常委会很容易在实践中成为脱离人大代表监督和选民监督的国家机构，为此必须引起有关部门的高度警惕。而在实践中，“人大常委会组成人员的专职化”更是与我国人民代表大会制度的基本原则不相适应的“代议化”改革倾向，呈现出与改进人大常委会会议制度、让人大代表有效地参与人大常委会会议的“平民化”*巴图：《人大代表“平民化”是一个进步》，载《北方周末报》2012年3月15日。制度设计方案相向而行的“贵族化”*庞清涛呼吁对人大代表“贵族化”苗头也要关注。参见庞清涛：《别让“代表活动”走了样》，载《检察日报》2004年5月29日。趋势。

[责任编辑：王德福]

Subject:The Perfect of People's Congress in Our Country from the Angle of the Construction of the Procedure System——A Analysis of the System Risk on “Hengyang Bribery Events”

Author&unit:MO Jihong

(Law Institute,Chinese Academy of Social Sciences,Beijing 100732,china)

As a fundamental political system in our country，the system of people's Congress has the problems that heavy entity but light procedure in system design.The lack of the procedure system and the incoherency of important system are major system lack when the Constitution and the law design the system of people's Congress , it induce that a plenty of entity system in the system of people's Congress cannot play role effectively and chronically.We should adopt the means of the revision of the constitution ,electoral law,and organization law,strengthen procedure construction ,block up the possible system risk in the system of people's Congress at present, thereby tap into the potential of the system of people's Congress itself, realize the system goal of safeguard the rights of people taking leadership,and exercising state power effectively.

the system of people's Congress;system risk; Hengyang bribery events;bottom-line thinking; negative thinking

2014-03-25

莫纪宏(1965-),男，江苏靖江人，中国社会科学院法学研究所研究员，博士生导师，主要研究方向：宪法学、行政法学。

D922.1

：A

：1009-8003(2014)03-0023-09