论人民代表大会制度国家权力配置功能

沈寿文

(云南大学法学院，云南昆明650091)

一、问题之提出

众所周知，人民代表大会制度(以下简称“人大制度”)是我国的根本政治制度，是我国包括行政制度和司法制度在内的各个具体制度的制度基石。①参见蔡定剑:《中国人大制度》，法律出版社1998年版，第31－32页。如此核心的宪法制度，其制度构造的优劣得失关系中国法治建设的成败。在人大制度实施60周年之际，如何坚持和完善这一核心宪法制度，成为学术界不得不直面的重大问题。然而，人大制度到底是一种什么性质的制度，却远非想象般清晰和明了。按照已故著名人大制度研究专家蔡定剑教授的定义，“人民代表大会制度，是指以人民代表大会为核心和主要内容的国家政权组织体系。这一制度的主要内容是两个方面:一是关于人民代表大会本身的产生、组织、职权和行使职权程序的一套规定和制度。二是关于人大与公民和人大与其他国家机关相互关系的一套规定和制度。这些关系包括:人民代表大会与人民的关系，人民代表大会与其他国家机关的关系，以及中央政权和地方政权的关系。”②蔡定剑:《人大和人大制度的概念和性质》，载《人大研究》(月刊)1992年第10期。人大制度主要有两大层次的内容:一是人民(公民的集合体)与国家政权机关(以人大为代表)的宪法关系;二是国家政权机关内部权力关系(国家机关之间的宪法关系)。前者契合了近代以来民主国家的一般政治逻辑:人民制定了宪法，宪法产生了政府(Government)，政府大致被划分为三个机关(分支)，即负责创造法律的立法机关、负责行政管理和执行国家的法律的执行机关和负责司法、解决争端和解释法律的司法机关。③参见 Daniel E.Hall，ADMINISTRATIVE LAW(New York:Delmar Publishers Inc.＆ Lawyers Cooperative Publishing，1994).pp13－14.而立法机关因由人民民主选举产生的人民代表(议员)构成而具备为整个国家确立规则(立法)的正当性(Legitimacy)，也因其“结构功能最适”成为能够(也应当)为整个国家确立规则的最合适机关。④参见 PD Dr.Kay Windthorst，SEPARATION OF POWERS FROM THE GERMAN PERSPECTIVE，905 Duquesne Law Review(Fall，2009)，p.918.后者又涉及国家权力的配置问题。按照一般的理解，国家权力包括横向(水平)配置和纵向(垂直)配置，⑤参见陈慈阳:《宪法学》，元照出版有限公司2005年版，第709－860页。前者是对同一层级的立法权、行政权和司法权等国家权力的配置及其相互间宪法关系的确定，在理论上属于“政权组织形式”问题;后者是对中央权力和地方权力(或者全国性权力与国家局部性权力)的配置及其相互间宪法关系的确定，在理论上涉及“国家结构形式”问题。根据学术界主流观点，人大制度属于政权组织形式的一种类型，是用来解决我国国家权力横向(水平)配置的制度模式;①参见许崇德、胡锦光等编:《宪法》(第三版)，中国人民大学出版社2007年，第147、160页;周叶中主编:《宪法》(第二版)，高等教育出版社、北京大学出版社2005年版，第225页。而单一制是我国的国家结构形式，是用以解决我国国家权力纵向(垂直)配置的制度形式。②参见许崇德、胡锦光等编:《宪法》(第三版)，中国人民大学出版社2007年，第162－163页;周叶中主编:《宪法》(第二版)，高等教育出版社、北京大学出版社2005年版，第237页、第239－240页;全国人大常委会办公厅研究室政治组编:《中国宪法精释》，中国民主法制出版社1996年版，第259页。因此，人大制度与国家权力纵向(垂直)配置毫不相干。用有的学者的话说，“我国实行人民代表大会制度的政权组织形式和单一制的国家结构形式，全国人大是最高国家权力机关，全国人大及其常委会在国家权力体系中处于核心和领导地位，地方各级政权机关服从中央的统一领导，但又要充分发挥地方的主动性和积极性。”③刘松山:《地方人大及其常委会保证宪法实施的地位和作用》，载《法学论坛》2009年第3期。换言之，这一表述指出:人大制度的政权组织形式意味着，全国人大在中央国家机关体系中的最高地位;而单一制的国家结构形式，则表明“地方各级政权机关服从中央的统一领导，但又要充分发挥地方的主动性和积极性”。然而，人大制度真的仅仅是用以横向(水平)配置国家权力的政权组织形式、与纵向(垂直)国家权力的国家结构形式毫无关系吗?如果人大制度真的仅仅是或主要是用以横向(水平)配置国家权力，那它是否应当有与之在国家权力配置逻辑上协调一致的“国家结构形式”，也即是，是否应当有与之相应的纵向(垂直)国家权力配置制度?如果二者事实上并不协调(甚至相互冲突)，这种国家权力配置制度为何又能够在实践中实施60年之久?在“依法治国，建设社会主义法治国家”的背景下，发展和完善人大制度的前提恰恰是需要客观地呈现这一制度可能存在的弊病，需要探究人大制度不容或缺的“核心”部分和非关键性的、可容许变更的枝节内容，否则便谈不上“发展”和“完善”这一制度。

二、人民代表大会制度与国家权力横向(水平)配置

所谓国家权力横向(水平)配置，指的是一国人民通过宪法，将国家不同性质的权力(如立法权、行政权、司法权)在该国同一层级政权(通常是中央政权)的不同机关之间进行分配，使某一国家机关行使相应的国家权力，以收分权制衡或者分工合作之效的制度设计。显然，任何现代国家均离不开这种国家权力的横向(水平)配置，它是国家权力组织体系的重要组成部分，涉及国家不同权力之间相互关系的“权力结构”问题。④参见周永坤:《宪政与权力》，山东人民出版社2008年版，第143－144页。从这个角度观察，人大制度正是用以组织政权、确立同一层级政权不同国家机关权力关系的国家权力横向(水平)配置制度。

一方面，从原则上看，现行《宪法》关于“中华人民共和国的一切权力属于人民”(第2条第一款)、“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”(第2条第二款)、“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”(第3条第二款)，以及“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会”(第57条)、“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会”(第96条)的规定，强调了“主权在民”的原则，明确了人大作为国家的权力机关的性质和地位，以及提供了人大能够“产生”并监督其他国家机关(第2条第三款)的正当性基础。

另一方面，从具体规范上看，通过人大产生出同级其他国家机关，并根据这种“产生”与“被产生”的宪法关系形成的“监督”与“被监督”的宪法关系，以及《宪法》和有关法律关于人大和同级其他国家机关职权关系的进一步规定，表明了人大制度正是用以解决国家权力横向(水平)配置问题的核心制度，具体而言，主要配置以下国家机关的权力关系:⑤参见沈寿文:《论人大制度的性质、功能及制度困境——一个法律文本的考察》，载周永坤主编:《东吴法学》2011年秋季卷，中国法制出版社2011年版，第34－36页。首先，就乡镇政权而言，乡镇选民直接选举产生乡镇人大，作为本级的权力机关和决策机关，再由它选举产生乡镇人民政府;这种基本关系决定了乡镇人大与乡镇人民政府之间的从属权力关系。其次，就县级以上地方政权而言，县(市、区)选民直接选举产生县级人大代表组成了县级人大，作为本级的“最高”权力机关;设区的市、自治州这一级的地方政权和省级的地方政权，由下级人大选举产生出人大代表，组成人大，作为本级的“最高”权力机关(《宪法》第96条第一款)。以该“最高”权力机关为基础，又产生出同级其他国家机关(“一府两院”)，由此便涉及县级以上地方人大及其常委会与其产生出来的其他国家机关以及这些国家机关之间的权力关系，具体有:(1)县级以上地方人大及其常委会分别与同级人民政府、同级人民法院、同级人民检察院的权力关系;(2)县级以上人民政府分别与同级人民法院、人民检察院的关系;(3)县级以上人民法院与同级人民检察院的关系。最后，就中央政权而言，由各省、自治区、直辖市的人大以及特别行政区和军队的代表选举产生的全国人大代表组成全国人大，作为全国“最高”国家权力机关(《宪法》第57条、第59条)。根据《宪法》的规定，由它产生出其他中央国家机关，由此便涉及全国人大与其他中央国家机关以及其他中央国家机关之间的权力关系，具体有:(1)全国人大及其常委会之间的权力关系;(2)全国人大及其常委会分别与国家主席、中央军委、国务院、最高人民法院、最高人民检察院的权力关系;(3)国家主席与全国人大及其常委会之外的其他中央国家机关的关系;(4)中央军委与全国人大及其常委会之外的其他中央国家机关的权力关系;(5)国务院与最高人民法院、最高人民检察院的权力关系;(6)最高人民法院与最高人民检察院的权力关系。

在这些横向(水平)权力关系中，人大及其常委会之外的其他国家机关之间的权力关系在现行《宪法》的规定上，有的显得较为原则，比如人民政府与人民法院、人民检察院的关系，仅仅体现在两个条文，即“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关……的干涉”(第126条)，“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关……的干涉”(第131条);有的甚至没有规定，比如中央军委与国务院、最高人民法院、最高人民检察院的关系。相比而言，人大及其常委会与同级其他国家机关的权力关系则有大量的条文予以规定，显而易见，人大及其常委会与同级其他国家机关的权力关系是制度设计者最为关心的权力关系，也是作为“政权组织形式”的人大制度的核心内容之一，①参见人民代表大会制度研究所编:《与人大代表谈人大制度》，人民出版社2004年版，第66－67页。这种权力关系大致遵循这样的权力关系规则:在组织关系上，人大及其常委会通过选举、任命产生同级其他国家机关;在工作关系上，同级其他国家机关向人大及其常委会负责并报告工作，人大及其常委会有权对其中的人民政府、人民法院和人民检察院通过询问、质询等方式进行监督，这些机关执行法律、法规和人大及其常委会的决议、决定的情况进行监督检查。②参见人民代表大会制度研究所编:《与人大代表谈人大制度》，人民出版社2004年版，第74－75页。以人大作为本级国家机关“最高权力机关”来横向(水平)配置国家权力的人大制度，在规范的层面上是一种“一权独大”的政权组织形式，或者用有的学者的话说，是“议会至上”的横向(水平)权力配置模式。③参见 Michael W.Dowdle，The Constitutional Development And Operations Of The National People’s Congress，Columbia Journal of Asian Law，Spring 1997，P.19.这种“议会至上”模式既主要体现在人大及其常委会在政治上和宪法地位上优越于同级人民政府、人民法院和人民检察院三种国家机关之上;也体现为人民政府、人民法院与人民检察院三者之间平行的权力关系之中。

实际上，按照这种国家权力横向(水平)配置的思路，人民法院与人民检察院被视为与人民政府类似的、用以执行作为政治性机关的人大及其常委会“立法”和决策的一类“执法机关”，甚至可以说是与“人民政府”平行的“第二个人民政府”和“第三个人民政府”的角色。这也解释了为什么虽然现行《宪法》第132条和《人民法院组织法》第1条将人民法院定性为“国家的审判机关”，但人民法院因由同级人大及其常委会产生而对其“负责”(负政治责任)、向其“报告”工作、接受其包括质询和罢免在内的“监督”(政治监督)的原因;也解释了为什么最高人民法院与国务院、中央军委等宪法机关一样，有权向全国人大及其常委会提出属于全国人大及其常委会各自职权内的法律案和其他议案(《全国人大议事规则》第21条第1款，《全国人大常委会议事规则》第11条第2款，《立法法》第12条第2款、第24条第2款)的原因。①审判机关有权提出立法动议，在国际社会很少见，这是因为:尽管立法提案权与立法权(审议、通过权)并不相同，但立法权的行使(立法行为)属于高度政治行为，任何法案或多或少必定存在政治上的争议;当法案进入到立法机关立法审议阶段后，代表不同选区和阶层的国会议员(人民代表)便可能针对法案产生分歧，而作为本应远离政治纷争的司法机关却卷入到了立法这种政治纷争之中，司法机关的中立性和公正性地位将遭到削弱。然而，尽管可以通过将人民法院理解为与人民政府类似甚至相同的执行人大及其常委会决策的“执法机关”，可以将人民法院理解为既是“国家的审判机关”也是“国家的司法(法院)行政机关”，以解释或者部分解释人民法院接受同级人大及其常委会的政治监督的现象;但是，如果人大及其常委会与人民法院(以及人民检察院)的权力关系属于人大制度的不可或缺的核心要素而非枝节性内容的话，这种国家权力横向(水平)配置的政权组织形式，决定了中共十八届三中全会提出的司法改革的“去地方化”目标有着难以克服的制度障碍，正如肖金明教授所说的，“垂直式司法管理体制和独立司法区划可能与人大制度产生矛盾。跨区域建立法院体制将使司法体制与人大制度产生不协调，在地方人大制度框架内，地方政权体系主要由地方人大和‘一府两院’构成，如果不按行政区划设置法院，地方政权和地方人大制度的完整性就会出现问题。”②肖金明:《人大制度与中国司法构造》，载《云南师范大学学报(哲学社会科学版)》2012年第6期。

三、人民代表大会制度与国家权力纵向(垂直)配置

然而，上述人大制度这种国家权力横向(水平)配置功能侧重到政权的每一个具体层级。按照这种权力横向(水平)配置逻辑，整个国家的权力体系将具备高度“分层化”特征:全国人大及其常委会所做的决策(含立法)，将仅能由国务院、最高人民法院和最高人民检察院等负责执行;与之同理，县级以上地方人大及其常委会所做的决策，同样仅能由本级“一府两院”负责执行;乡镇人大所做的决策，同样由本级人民政府负责执行;而低层级政权的人民政府、人民法院和人民检察院并不存在相应的“上级机关”。因此，不同层级的政权将只有通过人大及其常委会这一由下而上“民主”产生的“国家权力机关”(决策机关)进行松散的联系:一方面，从人大代表的选举和人大的产生上看，除了乡镇和县级人大由本辖区选民直选选举之外，高层级的人大由低层级的人大间接选举产生，被选举产生的人大代表对产生他(她)的选区和选举单位负责;因而，这种由下而上的“民主”机制通过人大这一国家权力机关的平台，对下负责而非对上负责。另一方面，从不同层级人大及其常委会的关系看，它们之间是彼此独立的权力实体，各自对自己的选民或选举单位负责，它们之间并不存在行政上的隶属关系，上一层级的权力机关并不是下一层级权力机关的“上级机关”，任职于上一层级权力机关的“官员”并不是任职于下一层级权力机关“官员”的上司，因为代议制的原理要求人民代表的“领导”就是选举产生出他(她)的选民(人民)。而实践中，下一层级的权力机关所作出的决策能够被上一层级的权力机关按照法定程序所作出的决策所推翻，因为上一层级的权力机关所代表的民意范围要广于下一层级权力机关所代表的民意范围，因而具备民主的“正当性”。③参见沈寿文:《政府横向权力配置新论——从结构功能主义角度的分析》，载《政法论丛》2011年第1期。正因如此，从国家权力纵向(垂直)配置的角度看，我国现行人大制度意味着每一级政权都是一个独立的国家机关体系，处于这一体系核心的是该级政权机关的人大。

这种状况与学术界关于“我国是单一制国家结构形式”的主流论断不相符合。传统上，单一制国家被认为是一种注重中央集权的制度设计，在中央国家机关与地方国家机关的法律关系上，中央国家机关是地方国家机关的上级领导机关，地方国家机关是中央国家机关的附属机构或者代理机构;在中央国家机关与地方国家机关的法律地位上，中央国家机关享有最高权威，是整个国家的领导和指挥机关，地方国家机关仅是中央国家机关的执行机关。因此，按照传统的理解，单一制国家一般采用中央集权的形式，只不过是因国情不同，各国集权程度有所区别而已;④参见曾繁康:《比较宪法》，三民书局股份有限公司1993年版，第655页。而单一制国家权力纵向(垂直)配置在性质上又大致可以分为“中央集权型”和“地方分权型”两种;⑤参见张千帆主编:《宪法》，北京大学出版社2008年版，第475－477页。在中央集权型的单一制国家，国家权力的垂直配置的实质并不是“分权”，而是“分工”。①“分工”与“分权”的本质区别是:从地方国家机关的角度看，“分权”以地方国家机关拥有一定范围的、不受中央国家机关和上一层级国家机关非法干预的、独立的立法权、决策权和相应的执行权为前提;而“分工”则以中央国家机关享有整个国家的立法权、决策权等指挥权和执行权为基础，地方国家机关无权对抗中央国家机关，尽管有的国家宪法或者法律规定地方国家机关在本辖区内也拥有一定的所谓的“立法权”、“决策权”，但这种“立法权”、“决策权”往往用以执行中央国家机关的立法和决策，并且这种“立法权”、“决策权”以不抵触、不违反中央国家机关的立法权、决策权为前提。如果按照“我国是单一制国家结构形式”这一流行观点，在人大制度之下，至少地方各级人民政府的行政首长不应由本级人大选举产生，而应由国务院直接委派;但我国的实践却恰好相反，许崇德教授指出:“我国的地方制度，由于行政领导人由各级地方国家权力机关选举产生，非由中央委任;又由于地方国家机关享有较充分的决定和管理地方性事务的权力，所以实质上也是一种地方自治制。不过我们在习惯上没有这样去称呼它。按照我们的理论，统称之为民主集中制。”②许崇德主编:《中国宪法》，中国人民大学出版社1996年版，第244－245页。正因如此，有学者正确地指出，“将我国现行国家结构形式理解为单一制是不准确的，称我国的国家结构形式为‘民主集中制’或‘人民代表大会制’似乎更为确切，这种体制在构成上十分类似于一颗‘大树’，‘树’的主干是自下而上层层选举产生的各级人民代表大会(依《宪法》第97条)，每一级人大则构成这颗‘树’的主干上的一节，每一节又都包含了相同的支干，即由同级人大选举产生的行政机关、人民法院与人民检察院(依《宪法》第101条)。由此可见，我国的各个国家机构均通过自下而上的民主选举而产生，同时又层层集中于全国人民代表大会，因此称为‘民主集中制’简直再确切不过了。”③王 建学:《我国的地方自治:宪法文本解读和现实状况的考察》，载《厦门大学法律评论》(第12辑)，厦门大学出版社2006年版，第50页。

由于行政制度、司法制度等具体制度是人大制度这一根本政治制度的派生制度，④参见人民代表大会制度研究所编:《与人大代表谈人大制度》，人民出版社2004年版，第64页。因此，尽管现行《宪法》第3条第1款规定了“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”，第4款规定了“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，但这一带有“中央集权”色彩的条款是否属于人大制度不可或缺的核心内容，本身不无疑问。因为，倘若这两个条款属于人大制度的核心内容，似乎也就意味着现行《宪法》规定的行政制度(在一定程度上也包括司法制度)的内容同样属于其核心内容，而恰恰是这些内容与上述人大制度核心内容的“民主”机制(“对下负责”而非“对上负责”)和独立的政权设计相矛盾，这是因为:现行《宪法》同时规定了作为本级人大(权力)机关执行机关的人民政府，同时也是上一层级人民政府的执行机关;上下级行政机关之间形成命令与服从的“领导与被领导”的权力关系(《宪法》第89条、第108－109条、第110条第2款)，明显与人大制度国家权力横向(水平)配置的逻辑相违背;与之类似，现行《宪法》所确立的不同层级人民法院之间的“监督与被监督”的关系(《宪法》第127条第2款)，不同层级人民检察院之间的“领导与被领导”的关系，也与这种横向(水平)配置逻辑结果之一的层级完全独立相矛盾。这种导源于人大制度本身内涵和核心要素模糊认识上而诱发的国家权力横向(水平)配置和纵向(垂直)配置的内在张力，给人大制度实践中存在的不协调埋下了伏笔。

四、人民代表大会制度下国家权力配置的冲突及其协调力量

从规范的角度上看，作为人大制度核心内容的人大及其常委会与同级国家机关(尤其是“一府两院”)的横向(水平)权力配置，意味着同级国家机关应当接受人大及其常委会的政治监督;同样作为人大制度核心内容的不同层级人大及其常委会的纵向(垂直)权力配置，要求高层级人大及其常委会与低层级的人大及其常委会是“法律上的监督与被监督关系”、“业务上的指导与被指导关系”和“工作上的连续关系”;⑤参见人民代表大会制度研究所编:《与人大代表谈人大制度》，人民出版社2004年版，第77－78页。而作为人大制度派生的行政制度和司法制度，则要求上下级行政机关之间是“领导与被领导的关系”、上下级人民法院之间是审判上的“监督与被监督关系”、上下级人民检察院之间是“领导与被领导关系”。如果单纯理解某一对具体权力关系，并不存在理论和实践上的难题;然而，一个正常的政权体系，必须同时考虑国家机关在国家权力体系坐标上的位置，那就意味着，每一具体国家机关至少需要明确水平方向和垂直方向两个方面的权力关系。而正是这种观察，按照人大制度的这种核心的国家权力横向(水平)配置和人大制度派生出来其他制度带来的国家权力纵向(垂直)配置模式，一个显而易见的冲突便呈现出来了:首先，地方人大面临着决策与执行的困境，如果中央的决策存在问题，地方人大必须坚决予以执行，便与地方人大自行决策相矛盾;其次，地方人民政府遭遇双重执行的难题，如果地方人大及其常委会的决策与上级人民政府的决策不一致，地方人民政府应该执行谁的决策而免受不利的后果?再次，地方人民法院存在双重监督的负担，一方面，地方人民法院须接受同级人大及其常委会的政治监督，另一方面，地方人民法院也须接受上级人民法院的审判监督;最后，地方人民检察院存在双重负责的难题，地方人民检察院既须对本级人大及其常委会承担政治责任，同时也须向上级人民检察院负法律责任。①参见沈寿文:《论人大制度的性质、功能及制度困境——一个法律文本的考察》，载周永坤主编:《东吴法学》2011年秋季卷，中国法制出版社2011年版，第43－45页。

从实践的角度，这种国家权力配置逻辑上的冲突，同样有一些表现形式，典型的有两个方面:一方面，在地方人事决定上，地方人大及其常委会选举产生同级“一府两院”时，便存在地方人大及其常委会通过法定程序选举产生符合上级部门需要、由上级部门推荐的“外地人”人选的状况，最为典型的是各省省长的选举;如果人大制度由下而上的“民主”机制真正发挥作用的话，这种许崇德教授所说的“地方自治制”怎么可能选举一个外地人作为本省的省长呢?另一方面，在执法监督上，尽管根据人民代表大会制度的核心内容，1993年全国人大常委会通过《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，规定全国人大常委会和全国人大专门委员会的执法检查对象是“国务院及其部门、最高人民法院和最高人民检察院”，1999年全国人大常委会鉴于实践中出现将地方“一府两院”列为执法检查对象的错位发布的《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》，重申了1993年的执法检查对象，但这丝毫不影响后来再次出现全国人大常委会和全国人大专门委员会对地方人民政府及其部门的“执法检查”的错位现象。②参见林彦:《从自我创设，到政治惯例，到法定权力——全国人大常委会执法检查权的确立过程》，载《清华法学》2009年第3期。比如，2013年全国人大教科文卫委员会“《义务教育法》执法检查组”“分别到山西、吉林、河南、广东、重庆、云南、青海、新疆8省(自治区、直辖市)进行检查”，“各检查组听取了省、市、县政府及有关部门的汇报”。③《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国义务教育法〉实施情况的报告——2013年12月23日在全国人民代表大会常务委员会第六次会议上》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013 －12/24/content_1819968.htm(访问时间:2014 年3 月15 日)。

人大制度下国家权力横向(水平)配置和纵向(垂直)配置带来的规范层面和实践层面的冲突，导致的结果之一是中国人大制度运作上存在的“集权”和“民主”“一虚一实”两条“线”:在具体问题上，往往必须虚化其中一条“线”，以保障另一条“线”;由此带来的代价是因制度设计“表里不一”而削弱了政权的正当性根基。人大制度实施60年来，这一制度之所以能够维持，主要依靠中国特色的政党制度。有学者指出:“要正确理解中国的宪政和法治，就必须认真对待中国共产党。”④强世功:《中国宪政模式?巴克尔对中国“单一政党宪政国”体制的研究》，载《中外法学》2012年第5期。现行《宪法》明确规定必须坚持中国共产党的领导，尽管在中国共产党的领导方式上有着不同的意见，⑤在有些人看来，党的领导就应该以党代政、党就应该直接干预到整个国家机关的运作中去;但在有些人看来，党的领导却应该通过权力机关的人民代表大会，通过控制立法并保证宪法和法律的实施，间接地进行领导，比如张千帆教授认为，“关键不在于党的领导本身，而是在于党如何领导。是通过宪法和法律领导，还是由执政党领导人在不顾宪法和法律的情况下实行个人领导?如果是后者，那就不仅不是法治，而且也不是党作为集体的领导，而是赤裸裸的人治，显然违背宪法规定的执政党本身早已接受的法治原则。”“只要执政党控制了立法过程，并通过有效机制保证宪法和法律的实施，也就充分保证了自己的领导地位和作用。”参见张千帆:《捍卫社会主义宪政的权威与生命:驳“宪政姓资”论》，载《人民论坛·学术前沿》2013年8月(上)。但是实践中，以“由党作出重大的政治决策，由国家和社会来负责具体落实这些决策的执行”、“党通过组织原则培养、考察、选拔和任命领导干部进入国家机器，从而领导和驾驭国家机器的运作”、以及“党不再直接管理微观经济与社会事务，但党的组织却渗透到整个社会领域”为特征的“党的间接柔性治理”，⑥强世功:《中国宪政模式?巴克尔对中国“单一政党宪政国”体制的研究》，载《中外法学》2012年第5期。有效地将中国共产党的意志渗透到国家权力运作中去，成为当前协调人大制度下国家权力横向(水平)配置和国家权力纵向(垂直)配置张力的武器。

五、代结语

既然人大制度是我国的根本政治制度，是整个社会主义中国政权的框架结构，那么，客观呈现国家权力配置逻辑并正视其存在的内在矛盾，是坚持和完善人大制度的前提。当前，在“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标之下，在我国法制改革的进程中，完善人民代表大会制度，首要的是促进国家权力结构的合理性。这就需要进一步解放思想、更新观念。现行《宪法》和有关法律所呈现出来的“人大制度”内容——包括地方人大与地方“一府两院”的制度设计，本身能够加以改变?如果“人大制度”的“核心”内容就是人大与人民的宪法关系、人大及其常委会与同级相关国家机关的权力关系以及不同层级人大及其常委会的权力关系，而其派生的行政机关的权力关系、司法机关的权力关系、乃至行政机关与司法机关的权力关系、司法机关内部的人民法院和人民检察院的权力关系属于人大制度中可以删减的非“核心”内容，那么，人大制度的改革将走向高度地方自治的方向;如果“人大制度”的“核心”内容，未必就是人大及其常委会与“一府两院”的权力关系(尤其是与“两院”的权力关系)，那么通过改变这种关系，同时协调人民政府的“双重执行”关系，一方面可以加强必要的“中央集权”(考虑到司法的“地方化”问题)，另一方面也可以减少制度设计中的“表里不一”。显然，人大制度本身不应是一成不变的，2003年3月10日，时任全国人大常委会委员长的李鹏在十届全国人大一次会议上作的常委会工作报告中指出:“必须正确处理(人大)依法行使职权与不断开拓创新的关系。……中国特色社会主义事业每日每时都在蓬勃发展，新情况、新问题层出不穷。加上人民代表大会制度在全国范围内建立至今还不到五十年，这个制度中的一些具体制度还不成熟、还不定型。因此，人大的工作必须解放思想、实事求是、与时俱进。”①《人民日报》2003年3月11日第2版。实际上，人大制度史也告诉我们:人大的具体制度是可以变革的。比如，1954年《宪法》并没有在地方人大设置常委会，但到了1979年五届全国人大二次会议通过了对1978《宪法》的修改，决定县和县级以上地方各级人大设立常务委员会，作为本级人大的常设机关，现行《宪法》也沿用了这一设置。根据本文分析，人民代表大会制度中根本性的内容必须予以坚持，而一些非根本性的内容可以根据时代发展需要作出调整、修正和改进。比如，中央层面上全国人大及其常委会与“一府两院”的关系属于人民代表大会制度的根本内容，需要通过全面深化改革进一步加强。而地方层面上人大及其常委会与司法机关的现有关系是否属于人民代表大会制度的根本性内容值得讨论。如果确定司法属于中央事权，又确认司法的国家性质与地方人大制度存在内在张力，那么就应当改变地方层面上人大制度的框架，按照司法“去地方化”的方向重构地方人大制度尤其是地方人大及其常委会与司法机关的现存关系(作为过渡，至少需要改变省以下人大及其常委会与同级司法机关的权力关系)。如此一来，也与中共十八届三中全会确定的司法改革目标相吻合。