人民代表大会制度的政治效应

肖金明

(山东大学法学院，山东济南250100)

推进政治改革和民主化进程，必须将人民代表大会制度建设成国家第一制度，使其成为真正的国家根本政治制度，在国家尤其是地方层面释放其应有的政治效应。——作者题记

一、引言

1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》确定建立人民代表大会制度，由于建国之初不具备普选条件，不具备全国选举的条件，无法产生和召开全国人民代表大会，于是采用了政协全体会议代行全国人大职权的过渡做法。实际上，《共同纲领》没有直接使用“人民代表大会制度”这一术语，但《共同纲领》规定国家权力机关是人民代表大会和人民政府。1954年《宪法》也没有直接采用“人民代表大会制度”这一术语，它以《共同纲领》为基础，明确规定“中华人民共和国一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。可以认为，人民代表大会制度经由“五四”宪法的规定成为我国根本政治制度。或者可以说，“五四”宪法明确了人民代表大会的性质、地位和职权，正式确立了人民代表大会制度。1954年选举产生的人民代表大会成为国家政权的组织形式和国家政权体系的核心，人民代表大会制度不仅在宪法规范意义上更在实际政治生活中成为国家根本政治制度。但是，人民代表大会制度的发展并不是一帆风顺的，20世纪50年代后期至70年代中期的各种政治运动尤其是十年“文化大革命”重创了新建立的国家制度，包括民族区域自治制度、多党合作与政治协商制度等国家基本制度，人民代表大会制度作为国家根本政治制度也未能幸免。①人民代表大会制度体现的人民—执政党—国家政权关系失衡，削弱了人民代表大会作为国家权力机关的地位和功能，甚至全国人民代表大会运转也出现了“停摆”。1965年1月三届全国人大一次会议至1975年1月四届人大一次会议其间的10年，人民代表大会制度基本陷入瘫痪状态，导致整个国家政权体系发生紊乱。“文革”结束后恢复重建人民代表大会制度，1982年《宪法》重构和加强了人民代表大会的地位和职权，在随后30年来，人民代表大会制度日益成熟并有效发挥政治能量，比较全面、直接和充分地反映了“一切权力属于人民”的本质。人民代表大会正逐步成为人民当家作主的有效组织形式、整个国家政权体系的核心。

人民代表大会制度具有丰富和深刻的内涵。简言之，人民代表大会制度是关于人民代表大会性质、职能、组织、运作的一系列制度。广言之，它还包括人民代表大会与人民、执政党、人民政府、人民法院、人民检察院等相互关系的原则和机制。概言之，人民代表大会制度主要包括主权在民制度、民主集中制度、国家选举制度、人大工作制度等基本制度，并形成以主权在民制度为本质和核心内容、以民主集中制度为组织和运行原则、以国家选举制度为前提和基础、以人大工作制度为形式和实体的结合体与统一体。②参见程湘清:《什么是人民代表大会制度》，载《中国人大》2004年第11期。人民代表大会制度是一个完整的、多层面的制度体系，在第一个层面上反映了人民、人民代表大会、执政党的关系;在第二个层面上建立了人民代表大会与一府两院的关系;在第三个层面上规定了一府两院之间的相互关系;在每一个层面上都体现着中央与地方的关系。人民代表大会制度作为完整统一的政治制度体系，具有广泛的政治效应，它是促进党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度，为完善国家治理体系、提升国家治理能力、实现国家治理现代化提供基本制度保障，为政治改革，包括政府改革、司法改革等规定民主方向、制度基础和宪政路径。为推进政治文明、国家治理、政治改革，必须进一步彰显人民代表大会制度的根本属性，突出人民代表大会制度的基本功能，全面巩固人民代表大会的基础地位，整体推动人民代表大会制度与时俱进，尤其需要加强地方人民代表大会制度建设，进一步完善人民代表大会制度体系。

二、人民代表大会制度与党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一

在政治文明范畴中，党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一于人民代表大会制度的内在逻辑中。2004年，胡锦涛在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上发表重要讲话，就进一步坚持和完善人民代表大会制度着重强调了密切联系的三个方面:一是必须充分发扬人民民主，保证人民当家作主;二是必须坚持依法治国的基本方略，不断推进建设社会主义法治国家的进程;三是必须加强党的执政能力建设，改善党对国家事务的领导，提高党的领导水平和执政水平。这三个相互联系的方面构成一个整体，将人民代表大会制度与政治文明建设高度关联，使人民代表大会制度成为促进党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度，成为提高党的执政能力、保障人民当家作主、实施依法治国基本方略的根本保障。③2005年6月，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》指出:坚持和完善人民代表大会制度，是提高党的执政能力，保障人民当家作主，实施依法治国基本方略，做好新形势下人大工作的必然要求。可以这样说，人民代表大会与人民、执政党的关系是最基本的政治关系，人民通过人民代表大会行使国家权力，执政党通过人民代表大会执掌国家权力，在党领导人民实施依法治国战略的进程中，人民代表大会居于基础地位。2014年将迎来全国人民代表大会成立60周年，按照惯例，习近平总书记将会在纪念大会上发表重要讲话，重申人民代表大会制度的历史作用、政治地位和现实价值，阐述人民代表大会制度改革发展的新思路新举措，人民代表大会制度将进入一个新的发展阶段。

——人民代表大会制度是保障人民当家作主的根本制度。1982年《宪法》第2条规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。在中国政治生活中，人民与人民代表大会的关系是最为根本的政治关系，是人民代表大会制度的首要内容，这一政治关系的本质要求是突出人民在政治生活中的主体地位，保障这一政治关系的原则是人民主权原则和民主集中制原则。完善人民代表大会制度，就是要贯彻人民主权原则和民主集中制原则，突出人民主体地位，保障人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力，这是人民当家作主的根本体现。从这样的意义上讲，人民代表大会是人民当家作主的国家机关，是人民当家作主的有效组织形式，人民代表大会制度是保障人民当家作主的根本制度。

人民通过人民代表大会行使国家权力是代议民主和间接民主的中国形式，除此之外，人民当家作主还有两个方面的体现:一是人民通过多种形式参加国家事务和社会事务管理，公民个人、社会组织、社会公众等多种形式主体参与公共生活，包括参与国家立法、政府决策、司法活动等，这属于政治参与范畴;二是以居民委员会制度和村民委员会制度规范和保障的群众自我教育、自我管理、自我服务等自主形式，包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等，这属于基层群众自治范畴。①这两种形式的直接民主对于人民当家作主具有重大现实意义。当然，从广泛意义上讲，基层群众性自治亦属于《宪法》第3条第3款规定的“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务”的范畴。《宪法》第111条赋予农村村民委员会和城市居民委员会以“基层群众性自治组织”地位，也由此奠定了基层群众自治制度化、法制化的前提和基础。中共十七大将以村民委员会、居民委员会制度为主要内容的基层群众自治制度与多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度并列为基本政治制度，从而使中国特色社会主义政治制度更加完善。当然，尽管人民参政渠道不断拓宽，基层社会自治程度不断加深，但广泛的、生动的直接民主不能替代代议民主，从某种意义上讲，如果不实行人民代表大会制度，不将国家政权建立在人民代表大会制度基础上，政治参与和群众性自治也就没有了保障。直接民主制度不能替代人民代表大会制度的地位和作用。在中国，人民当家作主应当是直接民主与间接民主相辅相成、基层民主与代议民主“上下呼应”的民主。②彭真曾指出:“上面，全国人大和地方各级人大认真履行宪法赋予的职责，发展社会主义民主，健全社会主义法制;下面，基层实行直接民主，凡是关系群众利益的事情，由群众自己当家，自己做主，自己决定。上下结合，就会加快社会主义民主的进程。把村民委员会搞好等于办好八亿农民的民主训练班，使人人养成民主生活的习惯，这是发展社会主义民主的一项很重要的基础工作。”参见《全国人大常委会副委员长彭真在六届全国人大常委会第20次会议上的讲话》，载《人民日报》1987年3月17日。

——人民代表大会制度是实现共产党依法执政的根本制度。依法执政是国家民主与法治的基本要求，依法执政与通过人民代表大会执政是一个问题的两个方面，两者互为表里、相辅相成，通过人民代表大会执政是依法执政的要求和保障，是政党执政应当遵循的基本原则和路径。在中国政治体制中，执政党与人民代表大会的关系是最为关键的政治关系，是人民代表大会制度的重大内容，这一政治关系的本质要求是突出人民代表大会对政党执政的功能，指导这一政治关系的原则是党政统一原则和民主、科学、依法执政的原则。完善人民代表大会制度，就是要贯彻党政统一原则和民主、科学、依法执政的原则，突出人民代表大会对政党执政的作用，保证人民代表大会成为执政党民主、科学、依法执政的机关。从这样的意义上讲，人民代表大会是共产党依法执政的国家机关，是民主、科学、依法执政的组织途径，人民代表大会制度是实现共产党依法执政的根本制度。

从民主执政的角度看，执政党必须与国家政权形成必要的结合，只有与国家政权中最民主的部分结合起来，才能既避免党政合一，又促进民主执政。政府、法院、检察院由民主产生，但不是民主组织，人民代表大会是国家政权体系中最民主的部分，包括它的产生和运作。民主执政就要求执政党与人民代表大会的结合，通过人民代表大会执政是民主执政的具体表现。从科学执政的角度看，无论采用什么样的政党制度，无论西方国家还是发展中国家，政党执政都必须符合政治经济社会发展规律和政党政治规律。一方面，执政党的路线方针政策应当充分体现民意和反映规律，政党执政涉及政治、经济、社会等方方面面，这就需要执政党准确认识和把握并遵循市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会和生态文明的规律;另一方面，执政党的自身建设和执政活动必须遵循政党政治规律，尤其是党政关系规律，其中包括政党政治、选举政治、代议政治三位一体的规律。科学执政要求执政党充分尊重代议政治规律，实现与人民代表大会的适度结合，创新符合民主法治要求的党政关系，通过人民代表大会执政。

——人民代表大会制度是推进法治国家建设的根本制度。人民代表大会制度是组织国家政权的制度，国家权力机关是人民代表大会的根本属性，这决定了人民代表大会在国家政权体系中的基础地位。①《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》指出:根据党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》的要求，当前要重点做好两方面工作:一是进一步发挥全国人大代表的作用，支持、规范和保证其依法履行职责和行使权力;二是加强全国人大常委会的制度建设，使全国人大及其常委会更好地发挥最高国家权力机关、工作机关和代表机关的作用。如果说代表机关体现了人民代表大会的性质，权力机关则体现了人民代表大会在国家政权体系的地位。在国家政权体系中，人民代表大会与“一府两院”的关系以及“一府两院”的相互关系是最基本的政治关系，是人民代表大会制度的基本内容，这些政治关系的本质要求是突出国家政权体系的民主性和法治性，规范这些政治关系的原则是民主集中制原则和依法治国原则。完善人民代表大会制度，就是要贯彻民主集中制原则和依法治国原则，突出国家政权体系的民主法治化，保障人民代表大会成为实施依法治国、推进法治国家建设的第一位和枢纽性的国家机关。②有人认为司法机关是依法治国的主要机关，典型的说法是“法院是国家法治的最终屏障”或“司法是社会公平正义的最后一道防线”;也有人认为依法行政、建设法治政府是依法治国的主体工程，政府是依法治国、建设法治国家的主要机关;还有人主张执政党应当成为依法治国的主要政治机关，依法治国、依法执政、依法行政一体建设，相对于依法行政来说，依法执政更为关键。上述观点都有其合理性，但从整体上就国家机关功能而言，人民代表大会应当是依法治国的组织机关、责任机关和枢纽机关。从这样的意义上讲，人民代表大会是法治国家建设的组织机关，是实施依法治国战略的责任机关，人民代表大会制度是推进法治国家建设的根本制度。

依法治国，建设法治国家的基础是科学立法，建立完备的国家法制。人民代表大会制度是形成和完善国家法律体系的根本制度。人民代表大会是科学立法、建立完备法制的主体机关;依法治国，建设法治国家的关键是依法行政、公正司法，建设民主法治政府，推进依法独立司法。一方面，人民代表大会制度是促进政府与法律有效结合的根本制度，政府由人大产生、对人大负责、受人大监督的制度保证着政府的民主性，作为权力机关的执行机关以执法为使命，组织权限、行为过程、责任水平受到法律约束，从而保证了政府的法治性;另一方面，人民代表大会制度是保证法院、检察院依法独立公正行使司法职权的根本制度，以宪法与法律为纽带确立“一府两院”的关系，使法院、检察院通过诉讼和监督促进依法行政，从而维护法治国家的进程;依法治国，建设法治国家的保障是权力监督和制约，人民代表大会制度是形成权力监督和制约的根本制度。除了建立在人民代表大会制度基础上的一府两院形成相互制约外，人民代表大会的权力监督，包括完善宪法实施机制尤其是维护宪法权威的监督机制，对促进和保障法治国家建设有着更为根本的作用。

三、人民代表大会制度与完善治理体系、提升治理能力、实现治理现代化

中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系与中国特色社会主义制度相适应，就要求在国家根本政治制度基础上构建和完善国家治理体系，形成以人民为主体、以执政党为核心、以国家政权为主导力量、以地方为基本层面、以社会为协同的完整统一体，在执政能力、权力能力、行政能力、司法能力以及地方自主治理能力、社会协同治理能力等有效整合中提升国家治理能力。完善国家治理体系，提升国家治理能力，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须不断完善人民代表大会制度并充分发挥其基石作用。

——人民在国家治理体系中拥有主体地位。国家治理体系属于人民，完善国家治理体系，提升国家治理能力，应当充分体现人民的主体地位;国家治理依靠人民，国家治理亦即人民治理，依靠人民治理国家是国家治理的必经之路;国家治理为了人民，国家治理的根本宗旨是为了人民，为了最广大人民的根本利益。完善国家治理体系，提升国家治理能力，必须遵循“属于人民、依靠人民、为了人民”的根本原则。体现“属于人民、依靠人民、为了人民”民主原则的实践有两个基本面向:一是，公民行使政治权利参加国家和社会事务的管理，这需要完善宪法公民政治权利制度，尤其需要不断拓宽政治参与渠道，释放公民政治权利的效应;二是，人民通过人民代表大会行使国家权力，这需要不断完善人民代表大会制度，完善代议政制的程序和形式，以及“人民代表大会——人民代表——人民”关系的制度化。从这样的意义上讲，完善人民代表大会制度，直接关系着人民在国家治理体系中的主体地位，直接关系着以民主化、法治化为基本内涵的国家治理的现代化。

——执政党在国家治理体系中发挥领导作用。共产党与人民代表大会的关系决定了国家治理体系的中国特色。共产党领导核心作用主要以加强与作为国家政权体系核心的人民代表大会的关系加以体现。共产党执政能力是国家治理能力的重要组成部分，甚至可以说，执政能力是国家治理能力的关键。通过人民代表大会执政是完善国家治理体系的基本需要，也是提升执政能力和国家治理能力的体制机制、方式方法的保障;而民主、科学、依法执政既是国家治理体系的运作原则和形态，也是提升执政能力和国家治理能力的指导思想、基本原则的保障。如何改进党的领导方式，实现党对国家政权的领导，充分发挥执政党在国家治理体系中统揽全局、协调八方的作用，通过党内民主和党内法规建设确保路线、方针、政策的正确性;如何推进执政党民主、科学、依法执政，通过人民代表大会执掌政权以确保执政的有效性、国家政权的稳定性和政权运作的方向性，都直接关系着国家治理体系的完善程度、国家治理的整体能力和国家治理现代化进程。

——国家政权在国家治理体系中体现主导功能。人民代表大会与“一府两院”构成国家政权体系，人民代表大会在国家政权体系中处于中心地位，其权力能力在国家治理能力体系中具有核心地位，“一府两院”的行政能力和司法能力是国家治理能力的重要组成部分。在人民代表大会制度基础上，完善“一府两院”体制，在改善“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督关系的同时，尤其需要进一步完善“一府两院”相互间的关系。一方面，健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度，充分体现人民代表大会作为国家权力机关的性质、地位和权威，确保国家权力的民主运行和集中统一行使;另一方面，需要调整和规范政府与法院、检察院的关系，将这些关系建立在权力分工制约的原则指导下，规范在人民代表大会制度基础上。完善人民代表大会制度基础上的“一府两院”体制，形成司法对行政的制约机制，对于确立国家治理体系的内在逻辑，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大现实意义。

——地方治理在国家治理体系中至为重要。在国家主权意义上，单一制下国家与地方的关系强调国家主权与国家宪法和中央政府相统一。这里的中央政府是主权意义上的中央政府，而不是治理意义上的中央政府。在国家治理意义上，中央与地方的关系应当建立在中央统一领导下，合理划分中央与地方的事权、财权，完善相应的立法权、行政权、司法权配置，构建完整统一、协调高效的国家治理体系。在国家治理中，中央与地方关系的基本原则是充分发挥中央与地方两个积极性。如前所述，在人民代表大会制度体系的三个层面上都存在中央与地方的关系。换言之，只有在人民代表大会制度的基础上调适和规范中央与地方的关系，贯彻发挥两个积极性的原则，才能保障地方自主治理并与中央治理相统一。完善人民代表大会制度基础上的中央与地方关系，既保障地方治理的自主性，激发基层治理的活力，又保持国家治理体系的完整统一，提升整体国家治理能力，这对于推进国家治理现代化无疑具有深远的影响。

——社会协同在国家治理体系中不可或缺。完善国家治理体系，必须实现国家治理体系结构化。国家治理结构既包括中央与地方的纵向上的上下结构，又包括一个政权层面横向上的前后左右结构，也包括国家与社会关系意义上的内外结构。协同治理是国家治理现代化的重要特征，建立在国家与社会关系基础上的社会协同成为国家治理不可或缺的一部分。人民是国家治理的恒定主体，这意味着国家与社会的关系是国家治理体系的基本内容，它在一定意义上反映了国家治理体制机制，也在一定程度上决定着国家治理的水平。人们通常认为，国家与社会的关系呈现强国家——强社会、强国家——弱社会、弱国家——强社会、弱国家——弱社会等四样形态。不少学者认为，“强国家——强社会”形态是一种理想的模式。实际上，一个适度的国家(主要表现为职能适度的政府)加上一个适中的社会(主要指社会结构适中及其相应的社会能力)，才能够形成国家与社会关系的良性状态，才能形成国家治理体系中良好的社会协同。如前所言，国家与社会的关系反映着一个国家的治理水平，实现善治的关键是处理好国家与社会的关系。建立政府与社会、政府管理与社会自治的良性互动和分工协作，才是社会管理创新之道，也是国家治理现代化之路。

四、人民代表大会制度与政治改革、政府改革、司法体制改革的关联统一

在人民代表制度框架体系内展开渐进的政治改革，包括人民代表大会制度的自我完善，党的领导方式和执政方式的改革，政府改革与司法改革，等等，关系着党、人民和国家关系的民主化、规范化、程序化，关系着国家治理体系和治理能力的现代化。30年来改革的进程表明，渐进性、有序性、关联性、统一性是中国改革的基本特征，这当然有赖于共产党的组织领导，也有赖于人民代表大会制度的基础作用。党的领导方式的改革和执政方式的转变，必须与人民代表大会制度相结合;政府层面的改革和司法体制改革，也都必须在宪法确立的人民代表大会制度框架内进行。人民代表大会制度一方面规定了政治改革的方向和基本路径，另一方面规定了政治改革的基本面向和限度，还在一定意义上保证了政治改革的渐进有序性和关联统一性。

——坚持以改善党的领导为关键的政治改革，应当与推进民主、科学、依法执政结合起来。所谓民主执政，主要是指执政必须遵循人民主权的最高原则，贯彻民主集中制原则;所谓科学执政，主要是指执政必须尊重国家政权运作规律，遵循国家治理的基本逻辑;所谓依法执政，主要是指执政必须遵守国家法治原则，尊崇宪法法律至上地位。无论是民主执政、科学执政，还是依法执政，都与人民代表大会制度高度关联。无论是从人民代表大会制度的内在本质性来看，还是从民主、科学、依法执政的外在实践性来讲，坚持和改善党的领导必须与人民代表大会制度有机结合，推进民主、科学、依法执政必须通过人民代表大会执政。人民代表大会制度是人民主权原则和民主集中制原则的制度表现，国家政权运作和国家治理体系建立在人民代表大会制度基础上，人民代表大会制度致力于完善国家法律体系进而确立国家法治体系，这就意味着坚持和改善党的领导，实践民主、科学、依法执政的原则，必须将完善人民代表大会制度、支持人民代表大会依法履职、通过人民代表大会执政作为当前的重大课题。

坚持和改善党的领导，其永恒的命题是改善党与国家政权的关系，最重要的是党与人民代表大会的关系。在国家层面上，科学、民主、依法执政正在步入轨道，但地方层面上依法执政的状况很不理想，地方党委依法执政的能力严重制约了党的执政能力，主要是因为受制于地方党委与地方人民代表大会关系的现实状况。从某种意义上讲，地方党委依法执政的水平取决于地方党委尊重、支持地方人民代表大会工作的意愿和程度，当然也取决于地方党委尊重和保证司法工作的意愿和程度。政治领域的任何改革，如果不与人民代表大会制度建设相结合，都难以取得预期的成效，对于改善地方党委与地方人民代表大会的关系、促进地方层面依法执政来说亦是如此。只有完善地方人民代表大会制度，使地方人民代表大会成为地方党委的执政基础和执政渠道，才能制度化地推进地方党委执政能力建设，在地方层面上将党的领导与法治地方建设、地方自主治理有效结合起来。

——坚持以政府改革为重点的政治改革，应当与全面推进依法行政、建设法治政府结合起来。关于政府改革，从来就不是孤立进行的。一方面，政府改革与经济改革、社会改革存在千丝万缕的关系，经济改革与社会改革需要政府改革相适应，政府改革是市场化改革与社会化改革的需要，深化经济体制改革，推进社会管理创新，需要转变政府职能，正确界定和处理政府与市场、政府与社会的关系;另一方面，更为重要的是，需要将政府改革作为政治改革的重点，将与经济、社会改革相适应的政府改革上升到政治的高度，全面推进依法行政，建设法治政府，通过政府改革优化政治生态。政治意义上的政府改革关键是在国家政权体系中贯彻民主集中制和权力制约原则，确立政府与其他政权机关的关系，以政府与法院、检察院的关系调适为重点，当然最重要的是以政府与人民代表大会的关系为根本。

关于政府与人民代表大会的关系，前提是政府由人大产生，对人大负责，受人大监督，关键是人民代表大会与政府的权能划分，这显然不是“立法权、行政权、司法权”的概念划分，而是涉及更为广泛的决策、执行、监督的职能划分与权责配置。中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。在政府与人民代表大会的关系上，人大监督很重要，人大决策或许更为重要。“由于长期以来，党比较重视行政权力，行政首脑又在党内地位高于人民代表大会，因而，行政机关往往比人民代表大会更有权威……使得一些地方政府可以去行使明显属于人民代表大会决定权范围的权力。例如，国民经济和社会发展计划和预算的部分调整变更，法律明确规定政府应报人大常委会审批，实际上政府常常不予报告。重大改革计划和重大经济建设项目的上马，本行政区域内有关公民权利的重要行动等等，都明显地应由人民代表大会及其常委会来决定的事情，但有些政府不习惯、不愿意把这些事情提交人民代表大会决定。”①蔡定剑:《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第340页。这样的状况正处于外在变化中，但离人民代表大会制度的内在要求还差很远。随着政治文明的推进和国家治理体系的完善，立法权之外的决策权日益重要，这就不仅要求各级政府的重大行政决策出台前要向本级人大报告，还需要在人大与政府之间合理划分决策权，以限定政府的决策权能，并进一步健全人大讨论、决定重大事项制度，以适应人大决策职能的现实需要和未来需求。应当顺便强调的是，需要进一步强化人大对政府的监督，在当前体制下，法院、检察院对政府的抽象行为难有作为，因此应当特别强调人民代表大会对政府行政决策的监督。

——坚持以司法体制改革为重点的政治改革，应当与完善人民代表大会制度基础上的“一府两院”体制结合起来。司法改革当前的课题就是要在制度上确保司法机关依法独立公正行使司法职权。无论是自中共十一届三中全会以来党的历次代表大会的政治报告，还是《宪法》第126、131条规定，都明确要求保障独立司法。②自中共十一届三中全会以来，司法机关独立行使司法职权一直是司法工作的重要原则。中共十一届三中全会表述为“检察机关和司法机关要保持应有的独立性”;中共十三大政治报告表述为“司法机关依法独立行使职权”。这实际上也是1982年《宪法》第126、131条的提法;从中共十五大开始，中共历次代表大会政治报告均表述为“依法独立公正地行使审判权和检察权”。这里需要明确两点，一是独立司法或“司法独立”的完整表述是依法独立公正行使司法职权。依法是独立司法的基础，也是排除干涉尤其是行政干涉的最高事由;独立是依法行使司法职权的前提，也是实现司法公正的保障;公正是依法司法的最高目标，也是独立司法的价值诉求。二是独立司法的关键在于排除行政机关的干涉。这就意味着必须通过司法改革使法院、检察院摆脱政府的实际控制。也就是说，在人民代表大会制度基础上完善“一府两院”体制，尤其需要完善法院、检察院与政府的关系。应当强调人民代表大会制度对“一府两院”关系的基础作用，不存在与人民代表大会制度无关的“一府两院”关系，没有人民代表大会制度的保障，法院、检察院的独立就无从谈起。这里所说的“司法独立”不是西方三权分立理论的要求，而是经济社会发展的基本需要，也是国家治理现代化的要求。完善“一府两院”关系的重点在于，一要用制度提升法院、检察院排除行政干涉的能力，确保法院、检察院能够依法独立行使审判权、检察权，当然除了创新体制机制外，最根本的依靠和保障来自人民代表大会制度;二要转变检察职能，推进行政检察制度建设，使检察院通过行使法律监督权制约政府行政权，推动政府依法行政进程。③参见肖金明:《建构、完善和发展我国行政检察制度》，载《河南社会科学》2011年第6期。推进政治意义上的政府改革与司法体制改革相互关联，目的就是要逐步形成政府尊重人大、尊重司法的局面，使尊重司法成为法治政府应有的品质和风格，这既是政府的宪法义务和“一府两院”关系准则的具体要求，也是人民代表大会制度的内在逻辑。

中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:改革司法体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。关于探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，这与跨区域设立法院不是完全等同的概念，这可能意味着最高法院和高级法院设立跨行政区划的巡回法院或巡回法庭，负责特定类型和范围案件的管辖，以确保司法不受地方利益的影响。将探索建立新的管辖制度与跨行政区划设置法院等同起来实际上是一种误解。跨行政区划设置法院的主张早已有之，但因为与人民代表大会制度不协调或者说存在宪法障碍而备受质疑。①有人认为，跨区设置法院的宪法障碍是1982年《宪法》第101条第2款关于“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长”的规定，而第3条第3款关于“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”的规定、第103条第3款关于“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务”的规定，以及第128条关于“地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责”的规定，因为没有“本级”的明确限定，因而不构成跨区域设置法院的宪法障碍。参见刘树德:《法院设置的宪法表达》，载《人民法院报》2013年11月22日第7版。这显然是不考虑宪法规范体系、宪法结构、宪法条款关联性及其对宪法条款含义的影响而形成的理解。实际上，《宪法》第3条统领第101条、103条、128条等宪法条款构成了人大与法院的宪政关系，跨区域设置法院不是对宪法哪一个或哪几个条款的违反，而是对人民代表大会制度和1982年《宪法》的违反。关于推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，这样的改革需要在确无替代方案时进行充分论证后审慎而行。原因是如果省以下法院、检察院的法官、检察官实行统一管理，要么形成司法职权上收的事实，地方尤其是基层地方不再负责司法事务，要么地方上出现管人与管事相分离的状态，致使地方特别是基层治理体系松解。无论出现什么样的状况，显然都与夯实基层、充实地方的国家治理体系发展趋势不一致。换个角度说，省以下地方法院、检察院人财物统一管理体制并不意味着与人民代表大会制度的完全背离，但这样的体制与地方人民代表大会制度的协调确实是一个新的难题。

五、完善人民代表大会制度以适应政治文明、国家治理、政治改革的需要

近些年来不少学者开始关注宪法制度研究，包括对像违宪审查制度等这样一些新制度的探讨和设计，对一些老制度的重新反思，其中也包括对人民代表大会制度的审视。学界对人民代表大会制度的历史和政治地位存在比较一致的认识，但对其现实作用评判存在差异，有人甚至作出人民代表大会制度基本失效的判断。尽管这样的判断主要是基于学者的感性认识，但有足够的事据能够说明人民代表大会制度在国家和地方层面水平不一，人民代表大会制度的实践状况不尽人意。由于选举制度、代表制度等不尽完善，人大地位与职能、组织与结构、能力与权威等不够到位，致使人民代表大会制度在地方层面难以释放出应有的政治效应。毫无疑问，这与人民代表大会制度作为国家根本政治制度的地位很不相称。如何认识人民代表大会制度，如何理解人民代表大会制度的政治效应，以及如何完善人民代表大会制度以释放其应有的政治效应，是我国当前政治改革的基础性课题。

如前所述，人民代表大会制度与政治文明、国家治理、政治改革密切关联。适应政治文明、国家治理、政治改革的需要，应当在两个重点面向上完善人民代表大会制度，一是在一般意义上，强调完善选举制度、代表制度、决策制度、监督制度等，以进一步健全人民代表大会职能体系和组织体系，满足党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的体制机制需要，为完善国家治理体系、提升国家治理能力、推进国家治理现代化提供体制机制支撑，以及为包括政府改革、司法改革在内的政治改革确立方向和道路。二是在特殊意义上，需要特别关注地方层面的人民代表大会制度建设，在地方层面上实践党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的要求，尤其要确保基层地方党委依法执政;在地方层面上完善国家治理体系、提升国家治理能力，尤其要强化基层地方自主治理责任和能力;以及确保政治改革在地方层面上沿着正确的方向和轨道运行。

——政治文明与人民代表大会制度的完善。社会主义政治文明的核心是民主政治，它的实现途径是党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。如前所言，党的领导、人民当家作主、依法治国统一于人民、执政党、“一府两院”与人民代表大会的政治关系中，统一于人民代表大会制度的内涵上。推进政治文明建设，需要不断完善人民代表大会制度，将党的领导建基于人民代表大会制度构筑的政治平台上，将人民当家作主奠基于人民代表大会制度夯实的政治基础上，将依法治国战略的实施奠定在人民代表大会制度铸就的政治基石上。人民代表大会制度紧密联结着党的领导，密切联系着人民当家作主，高度结合着依法治国，为这三个方面及其有机统一提供坚实的制度保障。加强党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，推进政治文明建设，无疑是人民代表大会制度的根本政治功能和最高政治效应，当然也是政治改革欲求的根本目标。

在地方层面上实践党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一尤其重要，为此应当特别注重两个方面:一是，应当重视地方党委书记兼任地方人大主任的制度安排。执政党在国家政权体系内执掌政权，这符合世界政党政治的一般规律。中国执政党在国家政权体系中发挥领导作用的最佳位置就是人民代表大会。在以往的实践中，地方党委书记兼任地方人大主任的做法建立了地方党委与地方人大的联结点，但这个联结点上的规范化、制度化问题一直没有得到解决，人们对这一政治安排与地方党委依法执政、通过人大执政的关系没有引起足够的重视，从而影响了这一制度安排的政治效应;①实际上，地方党委书记很少以地方人大常委会主任的身份出现在当地政治生活中，更少参加地方人大的具体活动。这一方面与人们对地方党委书记兼任人大常委会主任的制度安排的意义认识不够有关，更与这一制度安排的规范化不足有关。前不久，有些省份取消了省委书记设在省级人大的办公室，有些设区的市的市委书记不再兼任同级人大常委会主任，这些做法进一步淡化了这一制度安排的政治意义。在不少省份，由于省委书记极少参加人大活动，甚至在一定意义上降低了人大的地位。比如，某省省委书记兼任人大常委会主任，但两会期间的有些人大活动并不参加，常务副主任主持的活动在媒体报道就要往后排，甚至上不了党报的一版，而政协的活动却能够排在前面，因为政协主席的级别比人大常务副主任的级别高。曾长期从事政法工作的该省人大主持工作的常务副主任对此十分不满，认为媒体没有政治观念，漠视了地方人大的地位和权威，于是召党报相关负责人谈话，责问为什么两会期间人大活动的报道登在第二版，这样的情况因此有所改变。二是，应当注意党的职能与人大职能的关联与贯通。比如，地方党委的组织权与地方人大的人事权之间应当形成协调沟通的关系，使人大政治任命具有程序与实体的双重意义。再比如，加强地方党委对政法工作的领导，无论政治领导还是执法监督，都需要地方党委政法委员会与地方人大内务司法委员会的关联、贯通与协同，地方党委政法委员会对司法的领导应当通过地方人大相关机构的工作展开。这就需要进一步完善地方人大组织体系，建立相应机构对应地方党委与地方人大的重要工作关系，不断完善地方党委通过人大执政的体制机制。

——国家治理与人民代表大会制度的完善。如前所述，国家治理体系建基于人民代表大会制度之上，提升国家治理能力需要以国家权力能力为核心实现执政能力、行政能力、司法能力等有效整合，而国家治理现代化与人民代表大会制度所保障的政治现代化同步并行，从理论逻辑和制度功能上讲，人民代表大会应当成为国家治理体系的基石和架构。加强国家治理体系和治理能力建设，就需要在人民代表大会制度基础上，完善以人民代表大会为基石和架构的国家治理体系的层级关系，既包括中央与地方的关系，也包括地方不同层级的关系。地方治理体系和治理能力建设应当与地方人大制度建设相联系，尤其需要重视基层政权在国家治理体系中的地位和作用。从完善国家治理体系的意义上夯实基层，通过加强基层治理改善国家治理状态。

从完善国家治理体系、提升国家治理能力的角度看，加强地方人民代表大会制度应当着眼于两个方面:一方面，地方立法权需要合理布局和配置。当前地方立法权布局不均衡，不能够适应地方治理的需要，在已有的地方立法权布局中也存在运作方面的问题，主要表现为地方立法权基本上由人大常委会行使，地方人大会议基本上没有立法活动，地方人大立法职能虚化。从立法权的功能上讲，地方立法权对于地方层面的国家治理具有重要意义。中共十八届三中全会提出增加具有地方立法权的较大市的数量，这无疑是完善地方人民代表大会制度的重要举措，也为完善地方治理体系、提升地方治理能力拓展了制度空间。在合理布局地方立法权的过程中，在省级地方和较大的市的层面上，应当合理调整地方人大与其常委会的关系。一般而言，凡是地方特别重大的事项，宜由地方人大作出决定或进行立法，地方重大事项可由地方人大常委会决定或立法;凡是全国人大制定的法律，地方实施办法应由地方人大制定，全国人大常委会制定的法律需要地方立法，可由地方人大常委会进行。②人民代表大会立法职能“缩水”的情形同样发生在国家层面上。改革开放以来，由于全国人大常委会职能扩充，全国人大立法权出现萎缩迹象。自1979年至2011年，全国人大共制定41部法律(另修改法律11部)，而全国人大常委会制定法律达到191部，分别占比约为17.4%与82.6%。一些本应由全国人大制定的基本法律却由全国人大常委会制定，出现同样重要的法律有的由全国人大制定，而有的由全国人大常委会制定的现象，引起学者的理论质疑和人们对全国人大最高国家权力机关地位虚置的担忧。当然这种状况在地方上表现地更为彻底，地方人大与其常委会关系正常化需要形成立法职能上的合理分工并加以规范化。近来，一些地方陆续出台人民代表法实施办法，代表法由全国人大制定(全国人大常委会修改)，代表法的地方实施办法宜由地方人大制定。在山东省人民代表法实施办法立法征询过程中，笔者曾建议省人民代表大会常务委员会审议后提交省人民代表大会审议通过。另一方面，地方人大的性质、地位、职能等需要进一步明确和规范。当前在有些基层地方，存在人大主任或常务副主任兼做执行性事务等不规范状况，比如，人大常委会主任或者常务副主任、政协主要领导等被安排一些诸如开发区建设总指挥这样的“实职性”岗位，甚至出现“党委政府管全面、分管领导管条线、人大政协管点片、检察法院管事件”这样的基层管理体制，看似是对基层人大、政协领导的重视和尊重，实际上是长期普遍存在的人大虚化、人大领导虚位、政协可有可无等观念的表现。基层的这些做法模糊了人大的性质，淡化了人大的决策和监督职能，矮化了人大的政治地位。①基层人大、政协领导在各类管委会、指挥部等担当一些“实质性”的行政性、执行性工作，尽管不属于在国家行政机关、审判机关、检察机关担任正式职务，但也有违反《宪法》第103条第2款关于“县级以上地方的各级人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务”规定的嫌疑，至少与《宪法》第103条规定的原理相违背。如果这些情况不改变，就无法发挥人民代表大会的作用，无法显示地方人民代表大会制度的政治效应。

——政治改革与人民代表大会制度的完善。如前所述，政治改革，包括政府改革、司法改革等，总体方向是以人民代表大会制度为基础建设中国特色民主政治，政治改革的轨道是以人民代表大会制度为核心的政治制度体系铺筑的宪政道路，政治改革是社会主义政治制度的自我完善和发展，主要是指人民代表大会制度与时俱进，尤其是地方人民代表大会制度的完善和发展，这充分说明了人民代表大会制度与时俱进同政治改革的逻辑关系。如果不强化人民代表大会制度与政治改革的逻辑关系，地方层面改善党的领导的政治改革就难以使地方党委走上通过人民代表大会执政的道路，地方党委民主、科学、依法执政就无法落实;如果不强化人民代表大会制度与政府改革的逻辑关系，地方人民代表大会制度的政治效应和地方人大的权威就无法体现，地方层面的法治政府建设进程就缺乏制度性的推动力量;②在近来的行政审批改革进程中，根据中央和上级政府的做法和要求，一些地方政府大比例削减行政审批事项，陷入了惯常的数字行政的误区。一些设区的市政府不遵循改革与法治关系的一般原则，自行削减省级人大常委会通过地方性法规设立的行政审批事项。且不讲这些行政审批事项的设定是否合理与该否取消，下级政府无视上级人大权威的做法无疑严重背离了法治原则，甚至应当视为违宪行为。这种漠视人大权威的做法已经成为法治地方、法治政府建设的最大障碍。如果不强化人民代表大会制度与司法改革的逻辑关系，不能将人民代表大会的政治权威与司法权威结合起来，司法改革就无法获得持久的成效。司法权威来自人民的信赖，来自宪法和人民代表大会制度的保障，来自人民代表大会的政治权威。地方和基层人民代表大会没有政治权威，司法权威就难以确立，那种寄希望自上而下输送权威的做法难以形成稳定持久的司法格局。

司法改革是政治改革的重要组成部分，人们对司法改革有很多愿望和方案，但任何改革方案都必须与人民代表大会制度相结合。司法改革尽管是一项整体性的改革，但主要表现在地方层面上，地方层面的司法改革应当避免脱轨而行，也就是说，司改不能脱离人民代表大会制度的原理和规范铺设的政改之道。这里有两个问题需要特别重视，一是，应当摆脱传统的“上下”思维，在一级政权层面上重构“一府两院”的关系，将法院、检察院的人财物完全置于同级人大的管控下，从而使司法摆脱政府的实际控制，以保证基层和地方司法机关独立行使司法职权。③参见肖金明:《完善人民代表大会制度与中国司法构造》，载《云南师范大学学报》2012年第6期。法院司法权威受到的最主要威胁来自于政府及其部门，尤其是政府通过掌控“人财物”等资源形成对法院的优势和事实性制约，从而削弱了法院的独立性并减弱了司法权威。这是长期以来难以形成执政党所主张和要求的“尊重和服从司法判决和检察”局面的主要原因。④早在2006年，中共中央《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》指出:各级行政机关要增强依法行政的观念，尊重和服从司法审判和检察，依法参与诉讼活动，自觉履行生效裁判，保证国家法律的统一正确实施。如果要确立和维护司法权威，当然需要建立一定的机制使法院真正独立于政府，这需要借助人大与政府关系的全面改进，使法院的建制、编制、人员、财政、设施与装备等都建立在人大制度基础上，以保障《宪法》第126条和第131条规定的实际意义，使法院、检察院能够独立行使审判权和检察权，有效履行裁判纠纷和法律监督职能。这是一个与人民代表大会制度的完善和权威型人大建设分不开的重大现实问题。二是，明确人大监督与检察监督的关系，确立两者之间分界和关联，推进检察职能转型。人大监督属于政治监督，其中包括对法律实施的监督，但人大监督法律实施侧重于宏观，通常不具体到个案性的执法和司法活动，即使对具体执法和司法活动进行监督，也必须遵循专门的程序和方式。宪法赋予检察机关法律监督职能，除对诉讼进行监督外，应当通过履行法律监督职能重构检察院与政府的关系，以进一步完善“一府两院”体制。

六、结语

人民代表大会制度具有丰富的政治资源和制度资源，应当强调人民代表大会制度对于政治改革的深刻意义。首先，必须维护人民代表大会制度的权威性和基础性，任何形式的改革都不能偏离人民代表大会制度，动摇它的基础地位和政治权威;其次，应当强调人民代表大会制度所包含的政治、制度资源的有用性和可用性，避免不计制度成本的改革，避免盲目制度更新或替代而走改革弯路;再次，应当通过人民代表大会制度的自身改革增强这些政治、制度资源的有用性与可用性，并将其充分运用于当前的政治改革，释放人民代表大会制度应有的政治效应。毫无疑问，无论政府改革还是司法改革，都应当用好用活现有制度，优先利用现有的制度资源以及对现行制度的优化。

就政府改革而言，推进政府依法行政，加快法治政府建设，最根本的还是要依靠人民代表大会制度。完善人民代表大会职能体系和组织体系，一方面要完善人大与政府的权限划分，另一方面要强化人大对政府的监督。就前者而言，要强化人大决策权限，充分发挥人大决议权的作用，尤其要处理好重大事务决策权在人大和政府之间的合理配置。当前，重大行政决策民主化、科学化、法治化已经成为依法行政、建设法治政府的重大课题。以民主决策为例，政府行政决策尤其是重大行政决策必须贯彻民主原则，并通过程序予以保证，比如公众参与。毫无疑问，公众参与政府决策过程，是民主决策的体现和保障。但为什么不充分挖掘和利用现成的制度资源，不充分发挥现成民主体制的作用?就地方治理来说，有两种决策民主，一是重大行政决策的公众参与所反映的决策民主，二是人大及其常委会在地方治理中拥有更多的决策权所体现的决策民主，毫无疑问哪一个方面都不应忽视，但比较而言哪一个方面应当更加受到重视?或者问，两个方面都存在民主程度不足的问题，哪一个方面的问题应当优先解决?

就司法改革而言，推进依法独立公正司法，建立公正、权威、高效的司法体制，最根本的也是要依靠人民代表大会制度。当前比较流行的关于司法体制改革的一些设想不无道理，一些方案并非一无是处，但从事物本质上讲，存在不少缺陷或者说不足。长期以来，人们习惯于或者说善于向上寻求解决现实问题的方案，极少在根本政治制度上求取解决之道。毫无疑问，这会使地方人大制度更加无效，并且与中央与地方关系民主化的方向也不一致，与推进国家治理体系和国家治理能力现代化的趋势也不同向。这种固有的思维定势需要逐步改变。只有将政治和司法及其关系等现实问题的应对建立在人民代表大会制度基础上，才能形成政治发展的长效机制和法治进步的持续状态。