现有土地制度下增加农民财产性收入的挑战与路径

薛宝贵，何炼成

(西北大学经济管理学院，陕西西安 710127)

一、引 言

我国农民目前的收入包括经营性收入、工资性收入、财产性收入、转移性收入四种。经营性收入主要是指农民在家庭承包经营责任制下从事农业生产的收入;工资性收入是指农业劳动力转移，农民进城务工的工资收入;财产性收入是指农民利用自己的财产权利获取的收入，包括承包经营权、宅基地用益物权、集体资产股份占有权;转移性收入主要是指政府对农民的财政转移，如农村义务教育免费、农业补助等。在这四种收入中，从事农业生产或者进城务工是我国农民收入的主要来源。财产性收入在我国农民收入中的比重偏小，增加农民的财产性收入是我国全面建成小康社会的必要途径。土地是我国农民最重要的一种资产，如何使农民利用自己所拥有的土地使用权获取财产性收入是增加农民财产性收入的关键，而农民土地使用权的有效利用受到我国农村土地制度的规范与约束。新中国成立以来，我国农村土地制度经历了四个阶段:土地改革时期—农业合作化时期—人民公社时期—家庭联产承包责任制时期［1］。在土地改革时期，废除封建土地制度，实行土地农民私有制。在农业合作化时期，通过互助组、初级社、高级社建立起了土地集体所有制。在人民公社时期，实行“三级所有、队为基础”的集体所有制，所有权与使用权都归集体，一起生产平均分配，俗称“大锅饭”。在家庭联产承包责任制下，土地集体所有制没有变，但是实现了所有权与承包经营权的分离，极大地调动了农民的积极性，促进了生产力的发展。伴随着农业现代化的发展和规模化经营的要求，土地承包经营权的流转迫在眉睫，目前我国正在探索土地集体所有制下的“三权分立”模式，即土地所有权、承包权、经营权三权分立。

在我国目前的土地制度下，增加农民的财产性收入会面临一系列挑战。首先，城中村、城市郊区村、远离城市的农村地区对各种土地财产权利的偏好程度不一样，由于距离城市的远近不同而产生级差地租，以及这种级差地租如何分配;其次，土地集体所有权的虚化和委托—代理问题，土地所有权的代理主体如村委会能否为农民集体的利益谋福祉，如何实现对代理主体的监督，避免农民利益受到侵害;再次，农民土地使用权的自由流动受到一系列限制，而市场经济要求生产要素自由流动。面临这些挑战，我们提出增加我国农民财产性收入的路径:一是在坚持土地集体所有制的前提下，进一步改革、完善农村土地制度，稳定农民预期，增加农民财产性收入;二是增加农民的财产性收入应与农业现代化结合起来，使农民土地使用权的流转既有利于增加农民财产性收入，又有利于农业现代化与规模化经营;三是增加农民财产性收入应与城镇化结合起来，在土地使用权流转的过程中，实现农民向市民的转化。

二、增加农民财产性收入的挑战

(一)我国农村地区出现分化

随着城镇化的推进与城市规模的扩展，我国农村地区分化为城中村、城市郊区村、远离城市的农村地区。由于城中村的耕地已经消失，城中村农民对于土地承包经营权毫无偏好，他们的财产性收入主要依靠宅基地用益物权与集体资产的股份占有权。城中村的宅基地所有权归集体，但是农民具有永久使用权，城中村居民通过出租自己的房屋获取财产性收入。城中村处于市区的包围之中，具有位置优势，能产生丰厚的级差地租，进而获取很高的房屋出租收入，这种房租收入是城中村居民利用自己的宅基地用益物权与房屋资产获取的财产性收入。虽然城中村宅基地不能直接入市交易，但是城中村宅基地寸土寸金，农户具有很强的讨价还价能力，如果经营性开发需要征用宅基地，如果国家给予的补偿太低，城中村居民就会集体否决，这是城中村居民相对于郊区村、远离城市的农村地区所没有的区位优势。目前随着城市房地产业的繁荣，许多城中村居民通过与开发商、市政府的博弈，用宅基地用益物权置换数套商品房与可观数量的现金从而产生了大量的百万富翁。

城中村居民处于市区的包围之中，具有区位优势，因而城中村一般会有集体产业，产权归农民集体所有，村民享有集体资产股份占有权，并凭借这一权利获取分红。农业的附加值低，非农产业的发展与否决定着农村的富裕程度，江苏省江阴市华西村，利用毗邻上海的优势，从20世纪70年代开始，就发展集体工业，提出“围绕农业办工业，办好工业促农业”，“要发财，靠上海;要搞活，靠联合”等口号［2］，村民少拿现金多持股，实现了共同富裕，成为中外闻名的“天下第一村”。既然集体资产股份占有权能给城中村居民带来丰厚的财产性收入，村民对这种权利就会有与对宅基地用益物权一样强的偏好。

城市的扩张使得城市郊区村的耕地快速被征用，非农化趋势严重。与城中村居民相比，郊区村农民具有土地承包经营权，出让这种权利会获取财产性收入，但是机会成本太大。《土地管理法》规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。这三种补偿费依据被征收前三年耕地平均年产值最高不超过31倍计算。以亩产小麦600斤、每斤1元人民币计算，1亩耕地的补偿费仅为18 600元。这种一次性的出让，使得农民面临丧失生产资料进而失业的风险，因而机会成本很大，郊区农民对承包经营权有很强的偏好。

郊区村的宅基地用益物权由于离市中心有一定距离，级差地租相对城中村较小，人口流量较小，农民宅基地上房屋资产用于出租的房租收入较小或者没有租金收入。由于承包经营权的逐渐丧失以及宅基地用益物权带来的财产性收入较少，郊区农民集体在与地方政府、房地产开发商的谈判中讨价还价能力降低，并且容易被分化。宅基地是郊区农民最后的防线，农民对宅基地用益物权的偏好较强，虽然讨价还价能力较弱，但尽量增加这部分财产性收入。郊区村的集体产业相对于城中村较少或者没有，因而郊区农民通过集体资产股份占有权获取的财产性收入较少，对这种权利的偏好较弱。

远离城市的农村地区的耕地被征用的概率较小，农民流转土地承包经营权的目的主要是进城务工，利用承包经营权的流转获取工资性收入以外的财产性收入，是一种稳定的财产性收入来源，比郊区农民的一次性转让具有较强的抗风险性。土地承包经营权又是进城务工农民的一种失业保险，在城市失业了或者竞争失败了，拥有了这种权利，就有了一种回旋的余地，因而这些地区农民对土地承包经营权具有很强的偏好。由于远离市区，农民的宅基地用益物权无法获得房屋出租收入，并且农民进城务工，房屋处于闲置状态，有的村庄只有留守老人、儿童居住，成为了“空心村”。由于农民无法从宅基地用益物权中获得财产性收入，他们对这种财产权利的偏好较弱。远离城市的农村集体非农产业微乎其微(不然他们不会外出务工)，农民无法从集体资产股份占有权中获得财产性收入，因而他们对这种财产权利的偏好较弱。我们可以把我国农村的分化以及农民对各种财产权利的偏好用表1来表示。

表1 我国不同农村地区对各种土地财产权利的偏好程度

(二)土地集体所有权的虚化与委托代理问题

我国农村土地实行集体所有制，不同的法律对于集体产权主体的界定不同:“宪法笼统地界定为农民集体所有，民法通则界定为乡(镇)、村两级所有，物权法界定为村农民集体所有、村内两个以上农民集体所有和乡镇农民集体所有。”［3］这就导致集体产权主体的不明确。农民集体的范围可大可小，大到乡镇农民集体，小到村民小组，具体到农户手里，只有土地使用权，因而农户拥有的各种土地财产权利是一种不完全的产权。既然这些财产权利是不完全的，那么农民在利用各种财产权利增加财产性收入时就会遇到一系列的障碍。农民集体是所有者主体，而乡镇政府、村委会成为农民集体的代理主体，这里面就存在了委托代理问题。

在土地主要用于农业生产时，农业收益较低，土地的价值没有充分显现，土地的所有权就比较淡化，农民的承包经营权一般不会遭到侵蚀，农户通过流转承包经营权可以获取一定的财产性收入。当农用地非农化时，土地会升值，土地的资产性会充分体现，这时土地集体所有权的主体不明确性就会发挥作用，这种增值收益的分配就会存在很大的争议。在增值收益的分配中，农户的承包经营权就会退居次要位置，集体所有权起主导作用。农户承包经营权会被一次性地收回，只会获得比较低的补偿费用(包括土地补偿费、安置补助费、地上附属物和青苗补偿费)。这种财产权利的丧失，意味着农户丧失生产资料，也就是经营性收入与财产性收入的同时丧失，农户就会沦为自由劳动者。

土地集体所有权的主体不明确性，导致土地集体所有权是一种弱产权，容易受到侵蚀，土地集体所有权服从于国家所有权。我国土地管理法规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的必须依法申请使用国有土地。也就是集体建设用地不能直接入市交易，必须先让集体土地国有化，然后才能入市交易。农户的宅基地用益物权服从于集体所有权，是一种弱产权下的财产权利，也就是说农户的宅基地用益物权也是一种不完全的产权，在出让宅基地用益物权时获取的财产性收入也会经常受损。

土地集体产权的所有者主体是农民集体，代理主体是村委会，这就会存在委托代理问题。陈剑波(2006)认为村委会有三重角色:政府代理人、集体财产法定代理人、公共事务管理者［4］。村委会是农民选举产生的，应该代表农民的利益，但是村委会又需上级政府赋予其权威性与合法性。村委会成员需要在上级政府、自己、农户三者利益之间进行平衡，根据价值取向不同，有的是向上看，把自己利益与上级政府利益结合起来;有的是向下看，把自己的利益与农户利益结合起来。前者主要反映在征地过程中，村委会成员利用信息优势，伙同开发商、地方政府共同侵占农户合法权益;后者主要反映在城中村拆迁中，为保护本集体既有的巨大利益，村委会与村民共同保护本集体的合法权益。村委会是土地集体所有权的执行者，其成员的价值取向，直接关系到农户的各种财产权利。

(三)土地要素自由流动的限制

农户拥有的土地使用权是一种弱的不完全的产权，这就决定了这种使用权不能自由流动，会受到一定的限制。随着农业现代化与规模化经营，土地承包权经营权的流转成为必要，只有承包经营权自由流转才能实现土地集中，开展规模化经营，实现规模效应，降低成本，提高农业生产率。另外，农户进城务工赚取工资性收入又使得土地承包经营权的流转成为可能。但是，在承包经营权的流转过程中会遇到一些限制:如没有退出权，虚化的所有权主体对利益分配的争议，土地的社会保障功能限制自由流动等(见表2)。

农户的土地承包经营权与户籍制度挂钩，一旦农户全家迁入城市，转为非农业户口，就必须无偿交回土地承包经营权。“农户的土地使用权仅仅限于农村，一旦农户离开农村，土地使用权立刻消失。”［5］这加大了农户进城落户的机会成本，限制了人口城镇化的进程。农户应该具有退出权，退出农村集体经济组织应该获得相应补偿，这样才能有积极性进城落户，才会有资本进城落户。农户没有集体经济组织的退出权，也说明了农户拥有的土地承包经营权是一种弱产权，可以无偿收回，没有任何补偿。

土地集体所有权的虚化，使得规模化的土地承包经营权的流转收益分配存在争议。工商资本进入农村，要求流转大片土地进行规模化生产，这些流转收益是归村民小组还是归村集体则存在争议。如果存在利益之争，大家又不合作，就会陷入囚徒困境，大家收益都比合作时的收益减少。因此，产权明晰才会促进交易，当承包经营权是一种弱产权的时候，利益分配的争议会阻碍土地承包经营权的自由流转，进一步妨碍农业规模化经营与农业现代化。另外，在我国农村社会保障体系不健全的情况下，土地具有社会保障的功能。我国存在大量的兼业农民，既在城市务工，又在农村耕地，进可攻，退可守。在物价水平节节攀升的情况下，自己耕种粮食不但绿色安全，而且花费小，因而农民不愿意流转土地承包经营权，自己生产，自己消费，是一种典型的自然经济形态

农户宅基地用益物权的流转受到更强的限制，如农户的宅基地用益物权只允许在本集体经济组织内流转，不允许宅基地用益物权用作担保抵押，宅基地用益物权必须先国有化后才能入市交易(见表2)。这些限制表明，农户的宅基地用益物权的交易处于一种封闭状态。这种制度安排避免了农户居无定所，也避免了拉美国家的贫民窟问题，是一种有利于社会稳定的制度安排;但也把农村建设用地市场与城市建设用地市场割裂开来，两种土地不能平等参与市场交易，是一种缺乏效率的制度安排。只允许农户的宅基地用益物权在本集体经济组织内流转，限制了工商资本进入农村地区，农户的宅基地用益物权无法实现增值，造成了资源的浪费。最典型的例子是农民工住着简陋的工棚，闲着宽敞的院落，他们有房屋，有宅基地用益物权，但是这些资产无法流动，无法实现增值。我国担保法不允许宅基地用益物权用于担保抵押，这也是弱产权的一种表现，这种保守的制度安排使得农户规避了居无定所的情况发生，但是也是一种资源的浪费，农户无法利用宅基地抵押进行融资，有时不得不寻求民间高利贷。农村集体建设用地要入市交易，必须先国有化才能入市交易，并且一般是国家低价征用再高价出售，赚取差价，农村建设用地不能与国有土地平等入市、平等地参与交易，土地的集体所有权服从于国家所有权，农户在宅基地用益物权的交易中，财产性收入会受损。

对农户宅基地用益物权的一系列限制，有利于避免农户居无定所，但却是一种无效率的制度安排，会造成资源的浪费。在市场经济的条件下，要求生产要素自由流动，对宅基地用益物权的种种限制，不利于资源的优化配置。因此，我们要探索出一种既有效率又能保护农户利益的制度安排，在生产要素自由流动的前提下，能让农户通过出让宅基地用益物权获得可观丰厚的财产性收入。

表2 农户各种财产权利的自由流动限制

三、增加农民财产性收入的路径

(一)改革现有土地制度增加农民财产性收入

上文我们分析了随着城市规模的扩大，我国农村地区出现分化，分化为城中村、郊区村、远离城市的农村地区，每个地区的农户对各种土地财产权利的偏好程度是不一样的。离城市越近的地方级差地租越大，农户的财产性收入越多，离城市越远的地方级差地租越小，农户的财产性收入越少。因此，推进城镇化，使得更多的农村地区临近城市，是增加农户财产性收入的一个重要途径。临近城市，可以为农村地区的农产品创造销售市场，可以引入工商资本助力农村地区的发展，可以使得农户因享有级差地租从而带来财产性收入的增加。当然，农户要享受城镇化的好处，就应当改革农村土地制度，打破农村土地市场的封闭性，建立城乡统一的土地市场，增加农户财产性收入。

前面已经分析了土地集体产权的虚化与委托代理问题对增加农村财产性收入的限制，我们应当采取措施解决这一问题。由于土地集体产权不明确，农户的各种财产权利是弱产权，容易受到侵蚀，因而，农户的各种财产权利应当长期保持不变，并且进行确权颁证。只有确权颁证了，农户的各种财产权利才会受到法律保护，才能在自愿的基础上进行流转。由于土地集体产权的不明确，土地的集体产权服从于国家产权，集体建设用地必须国有化后才能入市交易，因而城乡土地市场分割，集体土地的级差地租收益流失，不利于增加农户的财产性收入。我们的目标应当是建立城乡统一的土地市场，集体产权与国有产权是平等的，同地同价，平等入市。“十七届三中全会还提出了一个非常大的改革突破口，即提出在城市建设规划区范围以外，如果符合土地利用总体规划，经主管部门批准，占用农民集体土地的经营性项目，仍然保留集体土地所有制的性质，让农民以多种方式参与土地的开发和经营，利益归农民。”［6］从以上看出，集体土地逐渐会与国有土地享有平等的地位。对于委托代理问题，应当在农户的各种财产权利确权颁证的前提下，通过村民的民主管理、民主监督来解决。一旦农户的财产权利得到确权，对农户的财产权利造成侵权的各种主体包括政府，都应当被追究法律责任。

市场经济要求生产要素自由流动，目前我国城乡分割的土地市场不利于土地要素的自由流动，这会造成土地资源的浪费与低效率。前面我们指出了限制承包经营权自由流动的因素:没有承包经营权的退出权，虚化的所有权主体对利益分配的争议，土地的社会保障功能限制自由流动。为了克服这些阻碍因素，我们应当为承包经营权设置退出权，农民到城市入户，应当享有退出补偿，不应无偿交回承包经营权;通过土地的确权颁证，产权明晰，农户产权流转的收益分配就会明晰，有利于要素的自由流动;逐步健全的农村社会保障体系以及城乡社保一体化，将会解决农户的后顾之忧，加速土地流转。笔者还指出了限制宅基地用益物权自由流转的因素:只允许在本集体经济组织内流转，不允许宅基地用益物权用作担保抵押，必须先国有化后才能入市交易。这是一种保守的制度安排，避免了农民居无定所和城市贫民窟的发生，但却是无效率的。不能只允许宅基地在本集体经济组织内流动，那样的话只会是一个封闭的市场，不利于要素自由流动;在土地确权颁证以后，应当逐步试点宅基地担保抵押贷款，便于农民融资;集体土地与国有土地应当平等入市，使农民充分享有级差地租带来的收入。

(二)把增加农民财产性收入与发展现代农业结合起来

目前我国农村实行的家庭联产承包责任制是一种规模小、生产效率低的小农经济，无法适应农业规模化经营与农业现代化的要求，我们正在探索土地集体所有制下的“三权分立”模式，即土地所有权、承包权、经营权三权分立。在这种模式下，土地承包经营权可以自由流转，这有利于土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，提高农业生产效率。农户通过出租承包经营权可以获得租金收入，还可以用承包经营权入股参加农业合作社获得股权收益，然后在农业企业工作或者进城务工获得工资性收入。因此，土地承包经营权的流转，既可以发展农业规模化经营，提高农业生产率，又可以使农民的收入实现多元化。一家一户的小农生产，没有规模效应，农户从事农业生产没有竞争优势，经营性收入较少。与此相对应的是，目前在我国人口红利逐渐消失的情况下，由于劳动力开始稀缺，农民进城务工的工资性收入开始增加。通过土地承包经营权的流转，可以实现农民从农业到非农业、从农村到城市的就业转变，实现劳动力要素的自由流动，让农民获得更高的收入(工资性收入大于经营性收入，并且通过承包经营权的流转可以获得财产性收入)。

(三)把增加农民财产性收入与城镇化结合起来

随着城市规模的扩张与城镇化的推进，更多的农村地区接近城市，农村土地的级差地租会极大提高，农民通过各种财产权利会获得更多的财产性收入。城镇化会导致农村劳动力向城市流动，农民纷纷进城务工，赚取工资性收入，同时转让承包经营权可以获得租金收入;随着城镇化的推进，人流量的增加，农民通过出租宅基地上房屋同样可以获得租金收入;随着城镇化的推进，农用地转为非农用地，其间存在巨大的增值收益，在农户的财产权利确权颁证的情况下，农民可以获得较高的出让收入;在级差地租增大的情况下，由于毗邻城市，农村集体经济组织可以发展集体产业，农户通过集体资产股份占有权获得分红收益。

随着农民财产性收入的增加，农民具有进城落户的资本，从农民向市民转变，推进城镇化的进程。当下我国的城镇化率超过50%，但是人的城镇化率远远低于这个数字，一个重要的原因就是从农民转为市民的成本较高，农民无法承担。许多农民把青春奉献给城市，但是无法在城市落户生活。只有当农民的各种财产权利充分得到法律保障，农村土地的级差地租让农民充分享有，千方百计增加农民的财产性收入，农民才能负担得起进城落户的成本。只有实现了人的城镇化，才能打破我国目前的城乡二元结构;只有实现了人的城镇化，才会实现国家的现代化。而要实现人的城镇化，让农民转化为市民，增加农民的财产性收入是一个重要途径，这就要求政府不能与农民争利，要以人为本，切实尊重农民的各项财产权利。目前我国的改革已进入深水区，焦点是利益的分配问题，农民的利益要切实保护，要发展“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”［7］。

通过以上分析，我们可以看出城镇化与增加农民的财产性收入是相互作用的，城镇化有利于增加级差地租，进而增加农民的财产性收入;切实保护农民的各种财产权利，增加农民的财产性收入，农民才有进城落户的资本，才能由农民转变为市民，才能加快城镇化的进程。

［1］钱忠好.中国农村土地制度历史变迁的经济学分析［J］.江苏社会科学，2000(3).

［2］中共无锡市委政策研究室.华西村经济社会发展调查［J］.中国农村经济，1996(3).

［3］朱悦蘅，黄韬.农村土地集体产权的主体化及其治理机制［J］.经济社会体制比较，2013(2).

［4］陈剑波.农地制度:所有权问题还是委托—代理问题［J］.经济研究，2006(7).

［5］党国英.当前中国农村土地制度改革的现状与问题［J］.华中师范大学学报(人文社会科学版)，2005(7).

［6］陈锡文.当前我国农业农村发展的几个重要问题［J］.南京农业大学学报(社会科学版)，2011(11).

［7］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［Z］.新华社北京，2013－11－15.