自学考试政策的衍变和修改建议

李中亮

自学考试政策的衍变和修改建议

李中亮

以自学考试政策30年来的发展实践为例，总结取得的成就，分析存在的不足，提出新时期创新自学考试政策的对策建议。

自学考试；考试制度；政策衍变

高等教育自学考试是一种考试制度，也是一种教育制度。无论作为国家的考试制度或是作为国家的教育制度，完善的政策是高等教育自学考试科学发展的基石。自学考试制度从建立到今天已经历30余年，需要对其政策的发展历程进行梳理，对其政策的现实困境进行剖析，对其政策的未来走向进行厘清。

1 自学考试政策的历史衍变

高等教育自学考试是我国教育制度上的一项崭新创举，人们对它的认识和理解也是有着逐步加深的过程，自学考试的政策发展历程也是如此。

1978年十一届三中全会后，我国工作重点转移到以经济建设为中心，社会亟需大批各行业人才，而普通高校规模小，难以满足社会对人才的需求。1978年五届人大一次会议的政府工作报告提出：建立合理的考核制度，人们业余学习，经过考核，被证明达到高等学校毕业生同等水平，就应该在使用上同等对待，我们要打破常规去发现、开发和扶持人才。教育部根据这一精神，向国务院提出了《关于〈高等教育自学考试试行办法〉的报告》。1981年1月13日，国务院批转教育部的报告，报告中强调，建立高等教育自学考试制度，将为造就和选拔建设四个现代化的专门人才开辟更广阔的道路，它是鼓励广大群众特别是青年为实现社会主义现代化奋发自学的重要措施。[1]这标志着我国高等教育自学考试制度正式建立。

1982年12月4日，第五届全国人大第五次会议通过新的《中华人民共和国宪法》，把“鼓励自学成才”列入国家根本大法。

1983年5月初，国务院批准教育部、国家计委、劳动人事部、财政部的《关于成立全国高等教育自学考试指导委员会的请示》，同意成立全国高等教育自学考试指导委员会（以下简称全国考委），推广自学考试，并要求各省、市、自治区政府进行准备，逐步建立本地区的高等教育自学考试指导委员会。[2]5月，第一届全国考委在北京成立。

1981年，自学考试开始在北京、天津、上海、辽宁进行试点。1983年有江苏、云南、吉林、黑龙江、陕西等省开考。1984年有贵州、四川、江西、山东、河北、湖北、广西、山西、福建、河南、安徽、浙江、甘肃、广东、湖南等省（区）开考。1985年有西藏、内蒙古、青海、宁夏、新疆等省（区）开考。截至1985年年底，全国有29个省（区、市）都开展了自学考试工作。[3]

1988年3月3日，国务院颁发《高等教育自学考试暂行条例》，对高等教育自学考试制度的性质、任务、考试机构、开考专业、考试办法、考籍管理、社会助学、毕业生使用与待遇、考试经费、奖惩等作出明确规定。[4]这是以国家最高行政立法的形式确定高等教育自学考试制度，它的发布有力地推动了全国各地自学考试工作的开展。自此，自学考试的发展进入一个有法可依的时代。

1989年4月15日，国家教育委员会发出《关于在军队举办自学考试的批复》，同意成立中国人民解放军自学考试委员会，负责全军的高等和中等教育自学考试工作。

1991年8月30日，国家教育委员会发布《关于加强自学考试工作的意见》，要求发展应用型专科的自学考试工作，调整开考专业结构；探索开展非学历教育的多种证书考试，推进在职专业教育和大学后继续教育；严格考试管理，加强对考试理论和考试工作各环节的研究。

1998年6月25日，教育部发布《关于加强普通高等学校高等教育自学考试社会助学管理工作的通知》，对国家自学考试政策作出重大调整，全国实施统一专业考试计划、统一课程考试大纲、统一课程考试教材、统一课程考试试题、统一课程考试时间办法，主考学校不得举办主考专业的社会助学活动。普通高校可以举办以业余形式为主的社会助学班，从严控制举办全日制社会助学班。同时规定，举办社会助学班，不得以营利为目的，不得影响学校正常秩序，不得挤占学校的教育教学设施。[5]此举有利于保证自学考试的教育质量，较好地落实“教考分离”政策，使社会助学工作走上正规化、规范化的道路。

1998年8月29日，全国人大通过《中华人民共和国高等教育法》，其中规定：国家实行自学考试制度，经考试合格，发给相应的学历证书或者其他学业证书。[6]《高等教育法》在法律上进一步明确自学考试在我国高等教育体系中的地位和作用，把自学考试作为我国高等教育的基本制度之一，为自学考试的改革和发展提供进一步的法律保障。

1999年6月13日，中共中央、国务院在《关于深化教育改革全面推行素质教育的决定》中进一步明确提出，要“完善高等教育自学考试制度，形成社会化、开放式的教育网络，为适应多层次、多形式教育需求开辟更为广阔的途径，逐步完善终身学习体系”，[7]这标志着自学考试按照构建终身学习体系的要求，需要进一步拓展功能、深化改革。

2000年11月28日，教育部发布《关于在高等教育自学考试社会助学中加强德育工作的意见》，要求对考生必须加强德育工作。意见指出，民办高校中相当一部分主要以自学考试助学为其办学支撑点，接受全日制助学辅导的考生已达到很大规模。要调动一切有效资源，形成德育工作的良好环境，认真做好“教书育人、管理育人、服务育人”工作。[8]

2003年3月7日，教育部发布《关于进一步加强高等教育自学考试工作若干问题的意见》，对质量、主考学校、管理队伍、农村自学考试、扩大服务领域、工作领导等提出意见。意见指出，主考学校是我国自学考试制度的基础，要明确主考学校的职责；建立一支稳定的高素质的管理队伍是自学考试工作顺利进行的重要保证，要逐步实现管理手段现代化；农村自学考试工作是当前和今后一段时期自学考试工作的重点，制定农村自学考试试验区优惠政策；拓展社会服务功能，探索自学考试发展的新领域。[9]

2004年5月21日，教育部发布《国家教育考试违规处理办法》。将普通高等学校招生考试、成人高等学校招生考试、全国硕士研究生招生考试、高等教育自学考试列为国家教育考试，这标志着自学考试作为国家考试的权威性。这有利于规范对国家教育考试违规行为的认定与处理，维护国家教育考试的公平、公正。

2009年1月5日，教育部发布《高等教育自学考试考务工作规定》，进一步提高考务工作制度化、信息化和科学化水平。对报名报考、试卷的印刷、运送与保管、考试组织与实施、评卷与分数报告、试卷（答卷）的安全保密、违规处理、统计工作等作出具体规定。

2010年7月29日，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》将自学考试纳入继续教育的范畴，并提出要“健全宽进严出的学习制度，办好开放大学，改革和完善高等教育自学考试制度。建立继续教育学分积累与转换制度，实现不同类型学习成果的互认和衔接”。[10]这标志着自学考试按照构建学习型社会的要求，需要进一步全面改革、综合改革。

2 自学考试政策的功绩和困境

2.1 自学考试政策的功绩

自学考试制度是我国教育发展、改革与创新的产物，是我国基于国情的教育史上的伟大创举。它以经济性、开放性、教考分离的特点解决了“穷国办大教育”的问题。

首先，自学考试政策确立了自学考试的性质、任务、对象。高等教育自学考试是对自学者进行以学历为主的高等教育国家考试，是个人自学、社会助学和国家考试相结合的高等教育形式。自学考试的任务是通过国家考试促进广泛的个人自学和社会助学活动，推进在职专业教育和大学后继续教育，造就和选拔德才兼备的专门人才，提高全民族的思想道德、科学文化素质，以适应社会主义现代化建设的需要。中华人民共和国公民，不受性别、年龄、民族、种族和已受教育程度的限制，均可依照有关规定参加自学考试。自学考试制度为国民平等享有接受高等教育的机会提供了制度保障，促进了教育公平，为构建终身教育体系和形成学习型社会作出了重要贡献。

其次，自学考试政策确定中央、省、市三级分级管理、各司其职的管理体制，形成完善的组织管理体系。全国考委、省考委、地市考委、专业委员会、主考学校等的工作职责都有明确规定。在中央层级，在教育部的指导下成立全国考委，主要负责全国范围内的高等教育自学考试的相关事务；与此同时，在教育部和全国考委的双重领导下，全国高等教育自学考试指导委员会办公室（以下简称全国考办）负责高等教育自学考试的日常工作。在地方层级上，组织机制与中央层级相仿，地方自考委受地方政府直接领导。见图1。

第三，自学考试的相关政策建立健全了自学考试的运行机制，对自学考试的考试标准、开考专业、命题、社会助学、考试管理、学习服务中心、学籍管理等各环节进行了科学的规范。在自学考试30多年的发展历程中，教育部和全国考委陆续出台一些文件，涉及发展规划、专业调整、考试大纲、教材建设、命题、评卷、社会助学管理、学习服务中心、学籍管理等。

图1 自学考试组织管理机构

2.2 现行自学考试政策的缺陷与不足

2.2.1 缺乏与其他教育形式的沟通与衔接

自学考试曾经是国内规模最大、学生最多、社会化程度最高的考试项目，然而，随着普通高校扩招，民办高校不断崛起，远程教育扑面而来，自学考试参考人数开始逐年下滑，生源之间的竞争越来越激烈。遭遇生源之困，自学考试的光明大道究竟在何处？多年来国家教育行政部门未能从大教育观出发，对自学考试给予应有而必要的关注；有些承担主考工作的普通高校对自学考试的热情一年不如一年；许多民办学校先前靠自学考试助学完成了原始资本积累后，不再把自考助学作为主业。普通高校、成人高校、自学考试、网络教育之间缺乏沟通与衔接，这一问题正成为制约学习型社会建设的重要因素，也成为制约自学考试发展的重要因素。

2.2.2 组织管理体制不够完善

目前，在全国考委制度框架下，各委员单位（部委）没有办法真正履行各自的职责，也难以发挥各自应有的作用。全国考委多年没有召开全体委员会，其作用和影响明显衰减。各省（区、市）有省自学考试委员会，而自学考试办公室却是考试院（中心）下设的一个处，组织和工作人员的力量大大减弱，日常的应付性工作使得工作人员疲于应付。现有的组织管理体制造成组织和个人难以系统地去深入研究自学考试制度创新问题。这种现状使得大量涉及自学考试制度创新的工作被束之高阁，严重阻碍了自学考试制度的发展和创新。[11]

2.2.3 运行机制有待创新

自学考试制度顶层运作、创新不力，缺乏有效的协调机制，所以导致自学考试常年积累的实践问题难以解决，并逐年积累、膨胀。如专业设置难以体现在职在岗人员的职业需要，课程更新过于缓慢；实践性课程考核流于形式，职业技能训练明显不足；课程考试难度过大，通过全部考试的难度较大，时间较长，自考生中途弃学现象十分突出；规模空前的非学历资格证书、“双证书”考试的推广、沟通与合作出现体制性的障碍，行业壁垒难以打破；社会认可度日趋下降，毕业证书多无处可用。

2.2.4 主考学校的权力发挥受限制

全国实施统一专业考试计划，统一课程考试大纲，组织编写统考课程的自学考试大纲、教材、自学指导书，统一课程考试试题，统一课程考试时间办法，主考学校不能举办主考专业的助学活动。这样虽较好地落实了“教考分离”政策，但出现了主考学校主考权力的发挥受到制约的问题，没有教学权，没有辅导权，命题权也被压缩。主考学校经济效益下滑，对自学考试的工作热情也大大下降。

3 自学考试政策的修改建议

加强自学考试政策体系建设，是构建自学考试教育制度的根本保障，也是创新自学考试制度的战略举措。站在新的历史起点，要发挥自学考试在继续教育中的作用，继续为经济建设和社会发展提供人才和智力支持，就必须对自学考试进行政策创新。特别是对《高等教育自学考试暂行条例》进行修改，重新界定与规划高等教育自学考试的概念、性质、范围和功能，重新理顺和规范自学考试各利益相关方权力、责任与义务，推进自学考试制度转型。1988年3月3日国务院发布的《高等教育自学考试暂行条例》“暂行”了20多年，做出重大修改的条件和时机已经成熟。经历25年的时空变换，自学考试的环境发生重大变化，《高等教育自学考试暂行条例》严重滞后于时代变迁，其中的许多规定早已过时。自学考试各利益相关方开展自学考试工作时或是无法可依或是钻法律漏洞，导致违法违纪现象屡禁不止。

3.1 清晰自学考试的本质和特质

任何改革和创新都应该建立在对事物本质了解的基础上，不能盲目地违反事物客观运行规律乱改、胡改。因此，关于自学考试制度的性质、结构、功能以及内外部关系、规律等基本理论的研究十分必要，且刻不容缓。高等教育自学考试是我国改革开放中诞生的新生事物，人们对它的理解和认识不可能一步到位。目前，已基本达成的共识有：自学考试制度是个人自学与全民终身学习相贯通、社会助学与社会开放教育相贯通、国家考试与国家学习成果检定考试相贯通的教育创新体系，是国民教育体系与终身教育体系有机结合，自我教育与社会教育有机结合，开放教育形式与国家考试制度有机结合，学校教育与校外教育有机结合，城市教育与农村教育有机结合，正规教育与非正规教育有机结合，学历教育（考试）与非学历教育（考试）有机结合，在职教育与非在职教育有机结合。[12]

3.2 明确修订的时代背景

我国已经进入终身教育、全民学习的学习型社会体系建设阶段。这个体系要求基础教育、高等教育、职业教育和成人教育相衔接；职前教育与职后培训相贯通；学校教育、家庭教育和社会教育相配合。自学考试为学习型社会建设起到积极的作用，它已成为继续教育的重要形式，为全民创造了参与学习的机会，为学习者注入了更充足的学习动机，开辟了在职人员学习的广阔渠道。自学考试政策的修订必须以建设终身教育、全民学习的学习型社会体系为指导思想，修订的宗旨和原则应围绕如何促进更多的人进行学习、如何促进更多的教育资源和助学资源向学习者开放，如何促进人人皆学、时时能学、处处可学的学习型社会的实现。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第四十二条“深化教育领域综合改革”里的部分论述对自学考试制度改革是有启发意义的：在教育管理方式上，管、办、评分离就是要构建政府管教育、学校办教育、社会评教育的教育发展新格局；试行普通高校、高职院校、成人高校之间的学分转换，拓宽终身学习通道。[13]结合自学考试实际，应思考下列问题：国家自考委、省自考委的权力和高校的权力之间的分配问题；国家向省级教育行政部门下放权力，省级教育行政部门向高校下放权力，究竟哪些权力可以下放，哪些权力不能下放；高校的自主设置专业、自主设置课程、自主进行课程考核问题；高校对学生的自主管理问题；高校在自学考试体系中是主考权，还是考试参与权；普通高校、高职院校、成人高校、自学考试之间跨界、融合问题；普通高校、高职院校、成人高校、自学考试之间课程互认与学分转换问题。

3.3 完善自学考试管理体制

要使自学考试制度良性发展，必须有适宜的管理体制。自学考试政策的修订，不是教育部一家所能独立完成的。自学考试的顶层设计涉及教育部、中组部、人事部、人力资源与劳动保障部、财政部、发改委等多个部门。教育部要与其他部委保持联系，保持沟通，保持协调，通过充分的沟通，达成一致意见。政策修订人员应由教育部、发改委、中组部、中宣部、财政部、人力资源与劳动保障部、人事部等部门的负责人，军队和有关人民团体的负责人，部分高等学校的校（院）长、专家、学者组成。这样既有利于国家教育制度与劳动人事、工资分配、干部任用等国家其他制度统筹起来，又有利于把国家教育考试与职业资格考试、干部公开选拔考试、能力及水平认定考试等国家其他考试统筹起来。[14]

3.4 健全自学考试运行机制

建立普通高校、成人高校、自学考试、网络教育之间的沟通与衔接机制，完善学习成果认证体系和学分银行制度。政策上需要探索通过课程衔接、学分互认、功能互补、专业共建等方式和途径，实现自学考试与其他教育形式的资源共享。

相关行业的社会证书考试和自学考试国家制度相结合，不仅可以拓展自学考试的生命活力，也可以树立社会证书的国家权威性。社会证书考试作为教育考试的重要组成部分，可以对相关行业从业者的技能水平或职业资格进行客观公正、科学规范的评价和鉴定。政策上要实现自学考试与部门行业的岗位资格证书、劳动技能证书等非学历岗位培训的沟通和衔接，扩充自学考试的教育功能，为自学考试培育新的参考对象。

创新考核与评价体系。加强考试内容与考试方式的改革，改变自学考试唯分数论的终结性评价，探索开展综合评价，建立“终结性评价+过程性评价+实践性评价”相结合的评价方式。这种评价方式要处理好考试机构、助学机构、主考学校的责、权、利。

实行教考职责分离。自学考试的社会信誉维系在质量保证上，核心措施是要坚持“教考职责分离”，即办考者不办学，办学者不办考，命题者不辅导。

3.5 扩大主考学校的主考权

自学考试离不开普通高校，普通高校特别是主考学校在自学考试中的地位、义务、作用怎么发挥，应该有法律依据。下放和扩大主考学校的主考权，调动主考学校的积极性，是自学考试政策创新的亮点。可鼓励主考学校按社会发展需求和主考学校的优势设置专业课程；给主考学校一定的课程设置权和调整权；课程考试由国家统一考试检验部分课程，其他课程由主考学校自行组织考试；让主考学校承担起部分助学职能。

同时也可探索向主考学校下放和扩大一定的学生管理权，如增加自考生的选课门类，自考生可以参加主办学校的网络助学，自考生的平时作业或实践成绩可以折合成一定的课程成绩，以此增强主考学校的责任感和服务意识。

[1]国务院批转教育部关于《高等教育自学考试试行办法》的报告[J].中华人民共和国国务院公报,1981（1）：20.

[2]国务院批转教育部等部门《关于成立全国高等教育自学考试指导委员会的请示》的通知[J].中华人民共和国国务院公报，1983（12）：533-536.

[3]韦剑文.我国高等教育自学考试的发展历程及当前主要问题研究[D].福州：福建师范大学，2007.

[4]高等教育自学考试暂行条例[J].中华人民共和国国务院公报，1988（7）：195-201.

[5]教育部关于加强普通高等学校高等教育自学考试社会助学管理工作的通知[J].教育部政报，1998（Z2）：338-339.

[6]中华人民共和国高等教育法[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，1998（4）：315-324.

[7]中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定[J].中华人民共和国国务院公报，1999（21）：868-877.

[8]教育部关于在高等教育自学考试社会助学中加强德育工作的意见[J].教育部政报，2001（Z1）：38-40.

[9]教育部关于进一步加强高等教育自学考试工作若干问题的意见[J].教育部政报，2003（5）：205-207.

[10]国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）[M].北京：人民出版社，2010：33.

[11]马尚玮.实践探索与制度创新——甘肃省实行自学考试制度近30年的回顾与思考[J].中国考试，2013（9）：35-41.

[12]康乃美.自学考试制度研究[M].武汉：湖北人民出版社，2006：20.

[13]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16.

[14]郑婉平.终身教育视角下自学考试制度创新的研究[D].福州：福建师范大学，2010.

On the Evolution and Modification Suggestion of Self-taught Examination Policy

LI Zhongliang

The paper,based on the 30-year development in practicing Self-taught Examination policy,summarizes the achievements,analyzes the existing problems,and puts forward the innovative suggestions of Self-taught Examination policy in the new period.

Self-taught Examination；Examination System；Policy Development

G405

A

1005-8427(2014)08-0022-7

本文系全国教育考试“十一五”科研规划课题“普通高校自学考试网络助学经验探究”（课题批准号：2009JKS4028）的研究成果。

李中亮，男，河南大学远程与继续教育学院，教授（开封 475001）