关于提高人民代表大会会议质量和实效的价值定位

徐永利

只有在坚持和完善人民代表大会制度的前提下，提高人民代表大会会议质量和实效才能保证正确的政治方向，才能实现中国特色社会主义政治制度的自我发展和完善。反过来，只有不断提高人民代表大会会议质量和实效，充分发挥国家权力机关的作用，人民当家作主的权力才能真正得到保证，人民代表大会制度的优势和作用才能不断彰显。

一、提高人民代表大会会议质量和实效，对坚持和完善人民代表大会制度，充分发挥人民代表大会制度优势和作用具有重大意义

人民代表大会制度的发展是我国经济社会发展、民主政治进步的一个缩影和见证。随着改革开放的不断深化，经济社会快速发展，民主政治建设不断推进，全党全社会对人民代表大会制度的认识也在不断深化，人民代表大会制度的优势和作用逐步显现。当前，经济社会和民主法治建设进入了一个新的阶段，党的十八大和十八届三中全会不仅提出了要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，对发展社会主义民主政治、法治中国建设都提出了具体任务和要求。在这个时代背景下，人民代表大会制度作为我国民主政治建设和法治建设任务的重要承载者、推动者，面临着历史性的机遇和挑战。北京作为国家的首都，在经济和社会发展的各方面都走在全国前列。经济基础决定上层建筑，无论是经济基础、社会基础还是政治基础，北京的民主政治建设和人民代表大会制度发展具有天然的优势。北京的政治文明发展对全国的示范辐射效应强、影响力大。所以，在新形势下提高北京人民代表大会会议质量和实效，对坚持和完善人民代表大会制度，切实发挥人民代表大会制度的优势和作用，具有很强的制度意义、理论意义和实践意义。

二、从制度层面，提高人民代表大会会议质量和实效，促进人民代表大会制度的功能回归

从制度意义上看，提高人民代表大会会议质量和实效，是回归人民代表大会制度功能定位，推进人民代表大会制度发展完善的重要内容。我国是单一制国家，全国人民代表大会实行一院制，由它统一行使国家权力。在人民代表大会制度的整体架构中，人民代表大会处于首要地位，因为人民代表大会产生人大常委会和“一府两院”。1979年之前，县级以上地方各级人大不设常委会，由人民委员会行使权力机关常设机关和执行机关的双重职能。这种体制不利于发挥国家权力机关对行政机关和审判、检察机关的监督。1979年五届全国人大二次会议通过修改宪法的决议和新的地方组织法之后，地方人大才陆续设立常委会，使人民当家作主的权力行使经常化。应该说，设立地方人大常委会，是我国地方政权建设和人民代表大会制度建设的重大举措。30多年来，地方各级人大常委会在推进社会主义民主法治建设过程中发挥了重要作用。常委会发挥作用的过程，也是常委会职权发挥不断膨胀的过程，从人民代表大会制度的整体来看，我们认为，在这个过程中，没有平衡地处理好人民代表大会与常委会之间的关系，常委会与人民代表大会职权行使衔接不紧密、不顺畅，甚至出现割裂和矛盾的问题。作为人民代表大会制度的重要组成部分，人民代表大会与常委会的功能、定位与职权行使应该是相辅相成、相互补充、紧密联系的。应该在人民代表大会制度的框架下，立足整个人大制度的优势和作用，把代表大会的优势和常委会作为常设机构的优势进行统筹与整合，更有效地保证人民当家作主权力的实现。当前，在利益格局深刻调整的社会转型期，人民群众价值认识多元、利益诉求多元、诉求表达渠道多元，在这种情况下，对一些重大事项的讨论和决策，人民代表大会比人大常委会更具代表性和广泛性，其决策的民主性和科学性也会更强。在对社会的动员和组织能力上，对统筹协调人民群众的根本利益上，对凝聚全社会的共识上，人民代表大会比人大常委会的力量更强，更具说服力，更有公信力。离开人民代表大会，谈发挥常委会职能作用，是舍本逐末。从这个角度讲，当前需要对人大常委会的履职进行总结和反思。换言之，提高人民代表大会会议的质量和实效，恰逢其时，很有必要，是对人民代表大会制度的发展和完善。

三、从理论层面，提高人民代表大会会议质量和实效，探索人民代表大会制度的与时俱进

从理论意义上看，提高人民代表大会会议质量和实效，是探索人民代表大会制度与时俱进，推进民主法治建设的重要措施。人民代表大会的根本任务是推进民主法治建设，提高人民代表大会的会议质量和实效，其直接成果就是扩大人民民主，推进法治建设。一是有助于实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。党设立人民代表大会的目的就是为了实现民主政治，把党的主张和人民意志实现有机统一，保证人民当家作主。在代表大会的平台里，各种利益、各种声音、各种需求在这里得到充分的表达和体现。代表大会既是民众的传声筒和表达器，同时也通过这个平台，实现各种利益的整合协调，促进形成人民群众的根本利益，再通过大会决议，形成人民群众一体遵循的法律法规，实现了党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。这种优势和作用，没有哪一种代议形式可以代替。二是有助于限制权力，保护权利。无可否认，公权对私权的侵害，强势群体对弱势群体的侵害，因权力侵害造成的社会不公已经成为社会的诟病。把权力关进制度的笼子里，维护社会公平正义已成为时代的强音。要对权力实行监督，就必须增强人民代表大会的权威，增强“一府两院”的人大意识和人民意识。因为“一府两院”之所以有力量，是因为它的权力来自于人民，来自于法律。通过提高人民代表大会会议质量和实效，切实增强人民通过代表大会监督政府、法院和检察院，使政府、法院、检察院不能滥用权力，严格依法办事。三是有助于维护社会和谐稳定。人民代表大会有着很强的包容性，可以包容各个阶层、各个领域、各个行业、各种团体，他们都可以在代表大会上发表意见，甚至辩论。尽管现代社会有各种表达意见的渠道和解决矛盾的方法，但议会民主这条主渠道是最有利于社会稳定的。如果人民代表大会的渠道不畅，人民群众的意见不能通过人大制度这一正常渠道表达和实现，人民群众必然更多地利用街头民主来表达自己的意愿。提高人民代表大会会议质量和实效，就是要发挥议会民主更大的安全性、合法性和可控性，发挥主渠道作用。

四、从实践层面，提高人民代表大会会议质量和实效，推进民主法治思维和方式落到实处

从实践意义上看，提高人民代表大会会议质量和实效，是以民主法治思维和方式推进科学发展、促进社会和谐稳定的重要抓手。从北京市来看，首都发展进入了一个新的历史阶段，经济社会快速发展，但同时人口与资源环境的矛盾愈发凸显，大城市病表现突出，人民群众对于美好生活的诉求越来越强。发展的各种情况、人民的各种愿望，都充分体现在人民代表大会会议上，对提高人民代表大会会议质量和实效提出了现实、紧迫的考验。一是议题复杂性不断增加。当前改革进入攻坚期和深水区，资源环境、民生、收入分配差距、城乡二元结构等方面还存在较为突出的矛盾和问题，而公共治理结构未能适应经济社会发展的要求。行政权力过分集中，缺乏制衡机制，滋生了部分党政官员的权力“寻租”和腐败行为。30多年来改革好改的、容易改的差不多都改过了，留下的这些问题都是难啃的硬骨头和硬核。在这种情况下，必须通过发挥人民代表大会的立法功能，通过法治推动，加强制度创新。二是议题公共性特点明显。人民代表大会的议题不是老百姓个人的问题和事务，而是辖区内全体或某个群体的公共事务。并且，每一个议题都有可能与全体人民群众的利益息息相关，都有可能引发广泛的讨论，比如说对于大气污染、交通治理、食品安全、住房保障等议题，既是政府的公共管理问题，也是人民群众普遍关注的问题。对于这些议题，就需要人民代表大会充分体现各个方面、群体的利益诉求，整合、协调好不同利益，保证人民群众的根本利益。三是民众参与性不断增强。城市建设管理不仅是城市管理者的事情，也是首都每一位市民的事情。首都民众的权利意识、民主意识很强，市人大代表的履职素质和能力都很高，他们不仅关注本选区的事情，更加关注首都发展大局问题，关注大城市的建设和管理问题。首都发展到了现在这个阶段，需要树立共同治理的理念，重塑社会治理模式。对于首都城市建设管理中的很多事情，通过人民代表大会，建立和完善公众参与的机制和模式，扩大公民对城市建设管理的有序政治参与。

（作者系北京联合大学党委书记、研究员、博士生导师、人民代表大会制度研究所所长、北京市政治文明建设研究中心主任，北京市社会科学届联合会重大决策咨询课题“坚持和完善人民代表大会制度，提高人民代表大会会议质量和实效研究”课题负责人）