检察机关向人大常委会报告专项工作若干问题的思考

张利祥+胡煦安

检察机关向人大常委会报告专项工作，是人大依法行使监督权的重要形式，更是检察机关主动接受监督、改进自身工作的重要途径。监督法虽然明确规定了常委会听取和审议检察机关专项工作报告制度，但因法律规定的原则性，这项制度在实施中仍有许多亟待明确和规范之处，特别是在专项工作向谁报告、报告什么、怎样报告、如何落实审议意见等方面，不仅存在认识分歧，更有各地做法的差异，影响到人大监督的规范性和权威性。本文立足监督法规定，结合浙江嘉兴检察机关工作实际，就如何进一步规范和完善检察机关向常委会报告专项工作的制度，从四个方面加以探讨。

一、专项工作报告的对象

专项工作报告的对象是检察机关报告专项工作面临的首要问题。虽然监督法明确规定专项工作报告向常委会作出，但对于是否也可以向主任会议报告，无论是理论上、实践中还是规范层面，都有不同意见和做法。在理论认识上，一种观点认为主任会议听取专项工作报告与法相悖、效果不佳、降低监督权威性；另一种观点则认为主任会议听取专项工作报告是人大监督的必要环节，有利于提高常委会审议的质量和效率[1]。实践中，检察机关专项工作既有向常委会报告、也有向主任会议报告的情况。以浙江省嘉兴市为例，自2007年至2013年，该市七个基层检察院所作的44次专项工作报告中，向主任会议报告的占到一半；市检察院共作专项工作报告5次，其中向主任会议报告1次。而且，在不同的县（市、区），对于相同的议题，如关于开展法律监督工作的情况，报告的对象有的是常委会，有的是主任会议；就是在同一县（市、区），对于层次、范围相当的工作，如民事行政检察工作与刑事检察工作，也存在报告对象不相同的情况；甚至是在同一县（市、区），对于相同的议题如预防职务犯罪工作，在不同的年份，报告的对象也不相同[2]。在规范层面，有的地方性法规或规范性文件直接规定了主任会议拥有实质性的监督权，如云南省实施监督法办法规定“主任会议可以听取人民检察院专题工作汇报”，虽然用词是专题工作汇报，但并未明确其与专项工作报告在概念内涵或议题范围上有何区别；又如嘉兴市人大主任会议议事规则规定“主任会议有权听取检察院专项工作汇报并提出处理意见”，这里用的词语是专项工作汇报，其与专项工作报告如何区分？也无明确界定。

笔者认为，检察机关报告专项工作应严格遵循立法精神。从角色定位上看，主任会议是处理常委会重要日常工作的法定机构，其职责在于为常委会履职提供服务和保障。在权力属性上，主任会议行使的是程序性权力，而常委会才行使实体性权力，主任会议不能代替常委会直接行使监督职权而听取和审议专项工作报告。同时，根据监督法规定，对专项工作报告进行实体性把关，由人大有关专门委员会或常委会有关工作机构负责，即地市级人大的内司委和县（市、区）级人大常委会的法工委，因此主任会议没必要与专门委员会的职责重合甚至替代专门委员会的职责来开展实体性审查工作，因为这样反而会影响其本职工作的开展。主任会议的职责主要是根据专门委员会的审查意见，决定是否和何时将专项工作报告提请常委会审议。实践中，检察机关存在着以下几种不适当的向主任会议报告专项工作的情形，是需要加以避免的：

1.直接向主任会议报告专项工作。一些地方的主任会议出于让时间有限的常委会会议审议议题适量减少，或出于临时需要等理由，绕开常委会会议直接听取检察机关专项工作报告，并以会议纪要的形式对检察工作提出意见建议。这种情形下，主任会议行使了事实上的听取和审议权，这显然是与立法精神、原则直接相违背的。虽然这种做法取得了一定的实践效果，但本质上是一种超越职权的行为，使主任会议成为事实上的“小常委会”，其合法性难免遭受质疑。

2.在主任会议上预先通过专项工作报告。主任会议预先通过后，才决定提请常委会审议。笔者认为，将主任会议预先通过作为前置条件，实质上是赋予了主任会议实体性审查权力，不符合程序性审查的要求。特别是在预审不通过的情况下，必然剥夺其他常委会委员的审议权。而作出不予提请常委会审议的决定，则更属于超越主任会议职权的行为[3]。

3. 预先向主任会议征询意见。有观点认为，主任会议在常委会组成人员中处于核心地位，具有集体行使职权的引领作用，专项工作报告预先向主任会议征询意见，有助于提升报告质量，有利于获得审议通过[4]。该观点虽已将主任会议的权限限制于相当狭小的程度，但笔者还是认为，主任会议对专项工作报告进行初审并提出意见，不仅于法无据，而且背离了设立主任会议的初衷，因此既非必要也非必经程序，而提出实体性审查意见更为不妥。

二、专项工作报告议题的确定

确定好议题是检察机关报告专项工作的基本前提。监督法第九条规定了专项工作报告议题的六项基本来源[5]。实践中，检察机关专项工作报告的议题大多为年初时由人大征求检察机关意见后研究确定，且通常采取将检察职能进行条块分解的做法，即每年选取检察工作的某一方面进行报告（如刑事检察、民行检察、职务犯罪惩防等），每隔几年轮流一次。由于在确定议题时往往调查分析不全面、问题发现不充分，特别是对检察工作中的热点难点及问题困难掌握不深入，导致议题的针对性和实效性不强，检察工作中真正需要人大协调解决的议题并不多。笔者认为，好的议题是专项工作报告成功的一半，无论是人大等外部因素推动确定的议题，还是检察自身工作需要主动要求报告的议题，确定议题时要把握以下几方面要素：

1.正确理解专项工作内涵。专项工作是与单项工作、综合性工作相区别的概念[6]。专项工作不是常规性工作，其发生与否具有很大的不确定性，每年有可能发生，也可能不发生。从逻辑上说，只有开展了专项工作或出现了特定情况，才会有相应的报告；不开展或没有特定情况发生则不报告。近年来检察系统开展的“治理商业贿赂”“工程建设领域突出问题专项治理”“惩治和预防发生在群众身边、损害群众利益职务犯罪专项活动”等阶段性重点工作，均属专项工作范畴；而将常规性工作的具体检察职能进行条块分解并作为专项工作报告议题的做法，与监督法对专项工作内涵的定位并不完全契合。

2.坚持以问题为导向。检察机关向常委会报告专项工作的目的，是依靠人大的监督与支持，有效解决检察工作中的突出问题，因此报告议题的选择只有突出问题导向，方能彰显其价值目标。从监督法规定的六项外部议题来源看，也都是突出问题意识；而检察机关主动要求报告专项工作，在确立议题时也必须紧紧抓住制约和困扰检察工作有效开展的重点难点问题。问题是什么，专项工作就报告什么；困难是什么，专项工作就报告什么。例如，针对民行检察工作改判难、监督难等困难，检察机关就应突出此困难主题，主动要求向常委会报告；又如针对人大代表和人民群众反映强烈的查办职务犯罪工作中存在的执法不文明、不规范问题，检察机关就应突出此问题主题，积极通过专项工作报告回应人大代表和人民群众关切，提升文明执法规范执法水平。

3.与检察执法情况报告相区分。专项工作报告不同于执法情况报告，但实践中检察机关专项工作报告往往与贯彻执行法律法规或人大决定等的执法情况报告相混同。如近年来嘉兴市检察院及七个基层检察院几乎都向常委会或主任会议作过以贯彻落实省人大常委会《关于加强检察机关法律监督工作的决定》情况、修改后《刑事诉讼法》贯彻执行情况等为议题的专项工作报告。实际上，这些报告议题应属于监督法第四章“法律法规实施情况的检查”的范畴。而常委会开展执法检查，自有区别于听取和审议专项工作报告的专门程序与方法。涉及检察机关贯彻执行法律法规、人大决定等问题，完全可以通过人大执法检查达到监督效果，因而没有必要纳入专项工作报告的议题。

三、专项工作报告的形成

专项工作报告是专项工作情况的载体，撰写好报告是检察机关报告好、常委会听取和审议好专项工作的中心环节。多年来，由于专项工作报告议题确定的宽泛性、起草前调查研究不够具体深入、与人大方面协调联系不够及时有效、对人大代表及社会各界反映的问题掌握不够透彻全面等因素，专项工作报告往往重在用大量篇幅介绍检察工作基本情况，局限于从面上反映成绩亮点，而对问题困难及需要真正解决的事项报告不够充分，对会前各方意见的回应也常常不够明确。而且，在专项工作报告的形式上，往往存在套路化、格式化的弊端，大多数报告形式类同，针对性不强。笔者认为，监督法对专项工作报告的形成有相关的程序性规定，也隐含了报告内容的要求。一篇高质量的专项工作报告，既要规范报告形成的程序要求，更要严格报告形成的内容要求。具体需要做好以下几方面工作：

1.加强调查研究。深入调研是形成报告的基础。就检察机关而言，应重视围绕报告议题开展专题调查研究，加强对工作的全面梳理和系统归纳，并深入分析思考，为最终撰写完成报告提供准确丰富的素材依据。既要立足检察自身开展调研，也要听取其他相关执法部门的意见建议，市检察院的报告更需要综合全市检察机关工作情况。同时，检察机关应积极协助配合并派员参加人大组织开展的调研活动。因为从人大方面看，报告前期的视察或专题调研工作，既是其向常委会汇报的基础来源，也是其反映、发现检察工作情况问题的重要渠道。检察机关派员参与调研，了解到的情况就会更全面、深入和具体，调研出来的意见建议就会更具有针对性。

2.突出问题重点。检察机关专项工作报告要特别注重突出问题重点，议题的主题是什么，报告的重点就要是什么。要避免谈成绩多、谈问题少或讲道理多、讲措施办法少的现象；应抓住关键，切中要害，提出问题实事求是，分析原因客观准确，提出对策措施切实可行、有可操作性。如对于民行检察工作，要通过对抗诉、检察建议等监督手段的成效比较，深入分析民行检察工作面临的制约因素，从剖析原因研究措施的角度提出解决问题路径；又如反渎职侵权工作，要紧紧围绕长期困扰办案工作的“线索发现难、调查取证难、定罪量刑难和干扰阻力大”的“三难一大”问题，分析现状、剖析原因、提出对策，以得到常委会的监督和支持。检察机关专项工作报告要敢于突破观念障碍和思维定势，针对不同的议题，报告的侧重点应有所调整，避免千篇一律。

3.积极回应各方意见。监督法第十一条要求，检察机关应研究由常委会办事机构汇总的各方面意见，并在专项工作报告中作出回应。但从嘉兴市检察机关的情况看，包括市检察院在内的大多数检察院的专项工作报告对此并未完全执行到位。究其原因，既有检察机关自身与常委会办事机构沟通不力的因素，也有人大方面出于检察机关已经共同参与了调研且专门委员会也要向常委会汇报情况的考虑。笔者认为，专项工作报告中要对各方意见作出回应是法律的明确规定，检察机关应不折不扣地执行好法律的规定。同时，根据监督法第十二条规定，检察机关应当在会前二十日，将专项工作报告送交人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见，并按照修改意见对报告进一步完善。对此，检察机关要主动加强与人大有关专门委员会或常委会有关工作机构的联系沟通和工作衔接，及时交换意见。

四、专项工作的报告和审议意见的落实

专项工作的报告和审议意见的落实是检察机关报告专项工作的核心和关键所在。监督工作能否取得实效，关键在于检察机关能否将专项工作情况全面客观真实地反映出来以使常委会作出有质量和分量的审议意见，并将审议意见落到实处。从以往实践看，对于专项工作向常委会会议作报告，往往是检察机关报告专项工作的重心所在；对于审议意见的落实，大多重视程度不够，随意性较大，从而形成头重脚轻现象。笔者认为，要改变这种情况，实践中需把握以下几方面内容：

1.重视会上报告工作的质量。根据监督法第十三条规定，在常委会会议上作报告，是检察机关报告专项工作的法定方式。笔者认为，要向常委会会议报告好专项工作，有三个方面的工作是很重要的：一是报告形式上，应采取会议现场口头报告的形式，不能光提交书面报告。二是报告主体上，监督法规定是检察院负责人，因此通常情况下应由检察长到会作报告，特殊情况下检察长可委托分管该项工作的副检察长或指定其他副检察长报告。三是听取委员意见上，检察机关应事先与人大沟通好，派出有关部门负责人员列席会议，以当场听取委员审议意见，及时回答委员询问，便于委员深入审议报告，避免审议工作流于形式，这项工作在许多检察院都还做得不够到位，尚需规范和完善。

2.规范审议意见的办理。监督法赋予了审议意见以当然的法律效力，依法形成的《审议意见书》具有法律的强制约束力，是仅次于常委会决议、决定，而高于一般建议、批评和意见的法律文书。审议意见反映了常委会组成人员的集体意志，其形成要有严格规范的程序，通常应由常委会办事机构，按照常委会多数组成人员的意见归纳整理后，交常委会会议以表决等形式通过[7]。实践中由主任会议讨论通过审议意见的做法，是与法律规定不相符合的。对于审议意见的办理落实，监督法第十四条规定，检察机关应形成书面报告。为此，检察机关在收到常委会的审议意见后，要认真研究审议意见的要求和建议，提出研究处理的具体措施，落实具体职能部门进行办理。承办部门要围绕破解制约检察工作发展的瓶颈问题、提升依法文明规范办案能力水平、完善机制制度等方面工作，制订加强和改进检察工作的具体方案，并认真加以落实。承办部门的研究处理情况要形成书面材料，由办公室审核把关后，送交人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见，并根据人大提出的意见，进一步改进相关工作、完善相关意见。同时，检察机关要严格遵守办理时限要求，在审议意见规定的时间内，向常委会提出书面报告，检察机关研究处理情况报告要以文件形式行文，由检察长签署。

3.自觉接受常委会的跟踪督办。根据监督法第十四条规定，检察机关对于审议意见的办理情况，要向常委会提出书面报告。因此，检察机关要增强自觉接受常委会跟踪监督的意识。一是在审议意见办理过程中，要配合常委会或其委托的人大专门委员会、常委会办事机构组织的跟踪检查，主动汇报审议意见办理进度、遇到的困难问题等情况，加强沟通协调。二是接受常委会组织的对审议意见办理情况报告的再次审议或满意度表决，如果常委会组成人员半数以上不满意，则要根据要求做好补充说明或向常委会重新报告的工作。检察机关办理落实审议意见情况的报告是否需要人大常委会再次审议，应由常委会视具体情况而定。从嘉兴市检察机关的情况来看，对审议意见的办理落实情况，都仅是向常委会提交了书面报告，还没有过接受常委会再次审议或满意度表决的情况，但随着人大监督工作的不断加强和民主法治进程的不断推进，这项工作是必然要开展起来的，检察机关要及早谋划和部署。

注释：

[1]佘长兴等：《主任会议有权听取“一府两院”专项工作报告吗？》，载《公民导刊》2009年第1期。

[2]如2010年4月，浙江省平湖市检察院向平湖市人大常委会作了《关于预防职务犯罪工作情况的报告》；2013年7月，该院以相同的议题向平湖市人大常委会主任会议作了报告。

[3]钱明龙等：《专项工作报告是否需先经主任会议通过？》，载《浙江人大》2013年第12期。

[4]滕修福：《未必非要主任会议通过》，载《法治与社会》2013年第6期。

[5]主要是执法检查中发现的突出问题，人大代表提出的建议、批评和意见集中反映的问题，以及常委会组成人员提出的比较集中的问题、各专门委员会调查研究中发现的突出问题等。

[6]《监督法》中的专项工作报告是指关系到改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题的报告。陈寒枫：《关于各级人大常委会对专项工作报告听取和审议的程序》，载《人大研究》2008年第2期。

[7]如浙江省桐乡市人大采用常委会组成人员当次会议表决通过的形式，即由常委会相关工委在会前起草审议意见（草案），经主任会议审定后交常委会会议审议讨论。会议期间，根据常委会组成人员审议情况对审议意见（草案）进行修改，如有重大调整的，先召开主任会议讨论通过，再交组成人员审议，并在全体会议上以举手表决的方式通过，形成审议意见。参见陆士明、冯丹、张富强：《对我市各级人大在常委会审议意见形成和交办督办情况的调查与思考》，载《嘉兴市人大工作优秀调研成果汇编》，第115页。

（作者分别系浙江省嘉兴市人民检察院研究室主任，浙江省嘉兴市南湖区人民检察院预防局局长）