从新加坡“民事诊所”看如何发挥“代表联系选民点”作用

董薇

密切代表与选民的联系，是闭会期间代表作用发挥的一个重要途径。近年来，各地人大结合本地区的实际情况，在人大代表联系选民工作的各方面都作了许多积极有效的探索，不断拓宽了人大代表与选民的沟通渠道。其中设立代表联系选民点就是近年来江苏省扬州市邗江区人大所作出的一项新尝试。联系点的产生拉近了代表与选民的距离，但也面临着不少亟需解决的问题，本文将新加坡“民事诊所”与邗江区设立的代表联系选民点做一对比，以求他山之石，为我所用，力求使代表联系选民点这一新生事物在今后的发展过程中更具生命力。

一、邗江区“代表联系选民点”产生的背景

代表联系选民，是代表了解社情民意、知情督政、依法履职、发挥桥梁纽带作用的重要途径。但法律只明确了代表联系选民的要求，没有对联系选民的内容、方法作具体规定，各地人大只能自行探索，这项工作还有很多需要完善的地方。总的来说，目前代表联系选民工作的局限性主要表现为：

1.联系形式较单一。为了加强代表与选民的联系，近年来各级人大通过实践创新，组织代表开展了多种活动，诸如定期走访选民、代表与选民“统一见面日”[1]等，但这些活动依赖于人大的统一组织，很少有代表主动安排时间联系选民。由于这些联系途径接触的选民人数有限，限制了代表更广泛地听取人民群众的声音。如沿海某省某市的一个调查显示，闭会期间的代表活动，只是按照常委会的统一安排开展了几次，绝大多数代表小组没能积极主动开展活动[2]。另外，在有些地区试行的如成立代表工作室、设立意见箱、公布电子邮箱或电话号码等，由于受代表物质条件和自身素质的限制，也无法成为联系选民的普遍形式。

2.联系内容不广泛。从各地的实践来看，代表联系选民工作主要是听取选民的意见和建议，选民向代表反映具体问题，而没有与宣传有关法律法规、提高基层群众的民主法制意识结合起来；没有与代表人民的利益和意志，参与行使管理国家事务的权力结合起来；没有与代表接受选民监督结合起来。

3.联系范围不普遍。目前各地虽然开展了不同的联系方式，但为了便于操作，基本都是定点定人联

系，多数联系对象都是事先安排好的，包括选民的住

址、电话号码等联系方式都由相关工作机构发到每位代表手上，这种方式确实为代表主动联系选民提供了方便，但另一方面也凸显了选民对代表所知甚少的弊端，很少有选民能主动上门找代表。如甘肃社科院法学所2003年的一项调查就显示，在被访问者中，回答与人大代表 “经常联系”的选民只占9.4%；“有联系”的占25.5%；“一般”的占30%；“没有联系”的占到35.1%[3]。

4.联系成效不明显。选民向代表反映意见和建议后，最迫切希望的是及时得到反馈信息。由于代表接待选民工作没有完善的实施制度，特别是对选民反映的问题的处理没有统一的规定，导致联系实效不明显，如武汉市人大代表张开芬总结了自己的六大苦恼，其中有“群众关心的热点、难点问题，反映多次，得不到解决，心里有压力，万分苦恼”，“有些问题反映上去后，不知道究竟是哪个部门负责，像踢皮球一样被踢来踢去，很令人头疼”，尤其是有些问题本级国家机关应该也可以解决的，但办理不及时不得力[4]。这些困难和苦恼不可避免地会挫伤部分代表联系选民的积极性甚至使其产生畏难情绪。

上述的几种现象在目前代表与选民联系工作中普遍存在，各地人大也一直探索如何破题，在这样的大背景下，代表联系选民点作为一种有利于代表和选民双向交流的形式，应运而生。

二、“代表联系选民点”的基本情况和初步成效

邗江区人大代表联系选民点最初设立于2008年初，它的产生源自代表对自身履职的思考，即“如何经常性地与选民保持联系，了解他们的意愿和要求”。该辖区的一名区人大代表由于自我感觉在闭会期间发挥代表作用还不够，于是萌发了是否能设立联系点方便与选民之间联系的念头。带着这个问题，邗江人大在邗上街道人大工委的配合下开展了对联系点的探索尝试。经过一年多的推广运行，联系点凭借自身源于代表，植根基层的特性，从最初的3家，发展到2011年的40家（其中区代表联系点30个、镇代表联系选民点10个），联系点主要设立于日常工作与群众接触较为广泛的基层和窗口行业当选的人大代表的工作场所，如社区卫生服务所、学校、幼儿园、农资经营站、基层社区和村委会等。在这些场所悬挂人大代表联系选民点标志，介绍代表基本情况、联系电话，在代表的工作岗位设立标志牌和选民意见记录簿，张贴联系点工作规则和代表承诺。代表联系点的主要职责为：宣传党的路线、方针、政策和法律法规，随时接待选民、记录选民意见和建议，解释选民提出的疑问，及时向相关单位、部门反映选民的要求和呼声；听取选民对代表履职的建议和意见，调研选民反映的重大事项，形成代表建议、批评和意见等。2013年，由于换届后人大代表产生变动，邗江区人大对联系点重新进行了布点设置，召开了联系点会议，在全区共布置了37个联系点，用于接待选民，收集社情民意。

联系点的设立延伸了代表联系选民的触角，在代表和选民之间建立起了更为密切的联系平台，进一步畅通了反映民意的渠道，代表可以更广泛、更经常、更直接地深入到选民和群众中去，了解民情、倾听呼声。群众也可以更方便地向代表反映意见和问题，使代表成为群众利益的表达者、维护者，更有的放矢地督促政府为人民服务。

1.联系点是加强代表与选民联系的新载体。联系点设在代表自身的工作岗位，代表们可以依托职业特点与选民实现经常性的互动。如区人大代表顾月是凯莱社区幼儿园的院长，她将学生家长作为民意收集来源，在收集意见后，定期通过幼儿园公告栏、家长书或者以电话等形式反馈情况。从对前往联系点群众的随机调查来看，群众向联系点的人大代表反映情况，更多的是看中“人大代表”的身份，而不是其原来的职业身份。

2.联系点是党委、政府、人大及其常委会了解社情民意的新平台。联系点就是一个民意的中转站，群众把意见建议寄放在这里，根植于基层人大的代表好比投递员，视情况作出处理。党委、人大及其常委会、政府则通过代表反映的情况，了解民之所需、民之所急。对个性问题，有条件的立即给予答复解决；对难点问题，有的作为代表建议，重点督查；对共性热点问题，则形成常委会议题，从而解民忧、抒民困，造福于民。如蒋王街道的舒敏代表，有选民向她反映第一批居民拆迁后，使水、电、路遭到破坏，影响了余下居民的日常生活，他们愿意随第一批一并拆迁。舒代表向蒋王街道办反映了这一情况，街道办领导十分高兴，本以为继续拆迁会遇到更大阻力，没想到群众自愿拆迁，极大地减轻了他们的工作压力。

3.联系点是群众参与基层民主政治建设的新通道。联系点设在群众身边，代表身份不再神秘，群众在接送小孩、去医院看病、去农资市场采购的同时就

可以找到代表，向他们反映情况，这一做法极大地激

发了选民参与社会事务管理的工作热情。据统计，自2008年以来，邗江区各联系点共接待选民3000多人次，代表对选民反映的问题进行梳理，并形成代表建议、批评、意见300余条。

三、“民事诊所”与“代表联系选民点”的异同

新加坡“民事诊所”是新加坡国会议员定期接待选民的例行工作，“民事诊所”的宗旨是：“议员从人民中来，回到人民中去，孜孜不倦地、持续不断地为人民服务。”国会议员接待选民都是利用业余时间，每星期一次，一般晚上8点开始，直到接待完最后一位选民才结束。其程序为：选民求见登记；求见者向工作人员（由志愿者担任）详谈所要反映的问题；打印谈话内容；议员按顺序接待来访者。议员和来访者见面，主要是进一步核实情况，能够当场解决的问题就当场予以解决，不能当场解决的问题，在打印好书信内容的专用信纸上签上议员自己的名字（该信件被称为议员的“请愿信”），并将其传真给政府有关部门或机构，而政府部门或机构则必须在一个星期内直接回复当事人。有时议员也要求政府或有关部门的工作人员到现场办公，当场解决一些选民的投诉。政府有关部门会十分重视议员的来信，尽量解决求助的问题。一些大的、困难的问题，或有关部门没有很好解决答复的问题，为了使议员有机会向有关部门提出，政府专门安排议员与该部门工作人员进餐的场所。不管投诉的问题能否解决，有关部门都要给投诉者一个答复或一个合理的解释。议员接待选民的场所大都设在该选区某楼的底层，方便年老行动不便者。据统计，每年有5万名选民在每周接待活动中向议员求助。

主要相似点：

1.联系选民的目的相似。新加坡的国会议员和我国的人大代表大体相似，由选民推举而参政议政，“从人民中来，回到人民中去，孜孜不倦地、持续不断地为人民服务”则是两者的共同特征。

2.接待选民的形式相似。新加坡国会议员和我国的人大代表都是兼职，因此民事诊所和联系点都不是专门的工作室，只是作为一处提供代表与选民联系的平台。

3.处理问题的途径相似。在接待活动过程中，新加坡国会议员无权直接拍板解决问题，很多情况下议员只是给来访者提供正确解决问题的途径和信息，对一些问题给出处理意见、建议或转交政府部门和法定机构。与此相同的是，联系点的代表也只是负责“解释选民提出的疑问，反映选民的要求和呼声，调研选民反映的重大事项”。

主要不同之处：

1.法定地位不同。在新加坡，人民行动党议员接待日是《党章》规定的，是公开的。接待日周期性、规范性的特点，决定它不能是一种由议员主导的随意性活动，而是民众非常熟悉的、议员必须遵守的一项制度。接待日民众无事可以不来，但议员必须按时到场。而联系点目前只是部分地区的尝试，没有法律规定的强制性，设不设联系点完全凭代表自身履职意愿，如代表并不愿意，也不会强制设立。

2.设置规模不同。新加坡所有的议员都有固定的联系点，而目前就邗江区而言，只是在部分窗口行业代表设立了联系点，仅占全区区代表总数的1/7。然而根据代表的履职表现，我们发现往往是这1/7的代表履职效果突出，无论是履职的主动性还是所提出的代表建议质量都较高。

3.保障措施不同。新加坡议员在接待选民时会有党员志愿者提供志愿服务。在接待日，志愿者们主要负责来客登记，进行一对一的交谈，为求助者登记、录入、摘要、分类和提出处理建议等，并将所反映的问题登记在表格中，然后把表格转给议员，最后由议员一一面谈。而联系点则由代表单打独斗，遇到接待对象较多时，代表也坦言会有点力不从心。

四、引发的思考

一是运行亟需制度化。解读“民事诊所”的运行经验，一套完整的制度设计无疑是其保持蓬勃生命力的关键所在。2008年，邗江区人大常委会在修订《区人大代表联系选民的办法》时，规定“代表接待选民日，由代表到‘人大代表之家接待选民，也可以在‘人大代表联系选民点接待选民”，虽然只有简单的几个字，但已经通过制度形式在区一级层面对联系点予以了明确。在设立之初，区人大也帮助修订了接待规则，对每个点进行了初步的规范，但遗憾的是，运行到现在，联系点始终缺少一套完整的制度设

计，设立原则、数量、运行程序、意见处理反馈程序等都还是一片空白。代表联系选民点要想长期发挥作用，规范化道路非走不可。笔者认为，代表联系选民点的制度要包含以下几项内容：首先明确代表联系选民点的指导思想、原则、目标任务、组织领导等；其次对代表联系选民点的要求、内容、形式作比较灵活、可操作性强的规定；再次明确选民反映的问题的处理办法；最后明确建立对代表联系选民点工作的约束激励和保障机制。通过科学合理的制度化设计，保证联系点工作有序推进。

二是设立范围需要再扩大。目前邗江区共有区、乡两级人大代表共976名，而联系点只有37个，数字反差对比体现的是联系点在设定范围上的不足。应该肯定的是在设立之初，精选代表构成是非常必要的，窗口代表的设定能够有效地保证联系点在较短时间内产生影响，起到了广泛宣传的作用。但需要看到的是，联系点经过五年的实践探索，已经积累了大量的经验，也在辖区内产生了一定的影响，在更广的范围内进行推广是完全可行的。当然完全向新加坡那样，每个议员每周都接待一次，可能一时还难以做到，能够做到的是在所有的社区均设立一个代表联系点，代表采用轮值制度开展接待。在代表联系点扩面的过程中，要根据所在选区的具体情况合理配置联系点代表，使联系点代表覆盖政府、村居、学校、企业、社会团体等各个层面，这样有利于发挥他们各自的优势，提高工作效率。同时要结合代表自身的业务能力、专业素质、工作时间等要素进行具体分工，充分发挥代表的专业优势，进一步提高为民服务的有效性。在这方面，全国也有一些现行模式值得借鉴，如山东省济南市历下区则根据代表的职业、年龄及所在辖区等情况，将部分代表分配到各代表联系选民站，由人大代表每周轮流值班接待来访群众[5]。笔者以为，历下区的做法比较符合目前邗江的实际，也较为容易操作。