县级人大常委会如何提前介入规范性文件备案审查

张波

规范性文件前置审查是指县级以上人民政府对所属工作部门制定的规范性文件在正式印发前进行合法性审查的监督制度。建立规范性文件前置审查制度，其目的是要把对规范性文件的合法性审查监督的关口前移，预防违法过错于未然。随着监督法和《湖南省规范性文件备案审查条例》的颁布实施，湖南省溆浦县人大常委会通过依法完善制度，加强组织领导，落实工作部门职责，不断总结工作经验，创新工作方式，稳步实行了监督前移，将人大常委会的监督审查提前介入到县人民政府制定规范性文件的过程中，实现规范性文件事后审查与事前审查相结合的工作格局，拓宽了审查途径，强化了监督力度，规范了政府立规行为，避免了行政行为源头违法，促进了依法行政。现结合湖南省溆浦县规范性文件备案审查工作实际，就县级人大常委会如何提前介入规范性文件备案审查进行探讨和交流。

一、开展规范性文件前置审查的具体做法

前置审查，是指对规范性文件在出台前进行监督审查。溆浦县启动规范性文件前置审查具有一定的历史背景。如2008年，该县人民政府以县长会议纪要形式，将法律规定的由该县水利行政部门征收的水土流失防治费改由该县公安机关代征。溆浦县人大常委会依据群众的申请，对该会议纪要的合法性进行了审查。审查后认为，会议纪要违法设定行政委托，是不合法的，责令县人民政府进行自纠。该县政府接到县人大常委会审查意见后，立即停止了会议纪要的执行，取消了委托代征。可后来该事实被新闻媒体公开报道，在全社会引起了强烈反响。该县人民政府吸取了深刻教训，重新认识了规范性文件备案审查的重要性，并以此为契机，加强了与县人大常委会工作上的沟通与联系，严格规范性文件制定出台的审核，逐步推行了规范性文件事前审查，溆浦县人大常委会提前介入部分规范性文件出台前的审查监督，取得了较好的政治效果与社会效果。

（一）文件出台前政府主动要求审查。该县人民政府制定涉及面广、影响力大、疑难多的文件，在文件出台前主动与县人大常委会联系，要求进行审查，严把审核关。一是报送文件征求意见稿，主动要求审查。县人民政府将起草的文件以征求意见稿形式抄送到县人大常委会备案审查机构即内司工委。内司工委按照文件的性质分送到县人大常委会相关的工作部门进行初审，内司工委根据初审意见，再次从文件的合法性、合理性进行审核后，形成审查意见反馈到该县人民政府法制部门。该县人民政府依据反馈意见，进行修正完善，最后提交政府常务会议研究，从层级监督上严把了文件审核关。近两年来，人大常委会共收到县政府主动要求事前审查的《溆浦县建设工程招投标实施办法》等文件5份，经人大常委会审查后提出修改意见的2份，提出修改建议3条。溆浦县人大常委会内司工委在审查县人民政府抄送的《溆浦县城市管理相对集中行政处罚权实施办法》征求意见稿时，审查认为文件直接设置违法行为的处罚不合法，建议对每一违法行为的处罚应引用具体的法律法规条文。该县人民政府采纳了县人

大常委会内司工委的反馈意见，将文件进行了修正完善。文件公布后得到了顺利实施。二是参加研讨会议，进行事前审查，该县人民政府对涉及面广、纠错成本高的文件，制定过程中时常召集相关部门负责人会议进行研讨，县人大常委会相关工作部门负责人也参加会议，对文件制定的背景、目的、依据等进行讨论和审查。如2010年该县发生了“2.12”火灾，受灾户相当广泛，善后工作难度很大。为了制定《溆浦县2.12火灾善后处置工作通知》，县人大常委会内司工委负责人两次参加了政府研讨会，对文件制定发表了很好的建设性意见。

（二）邀请人大常委会领导列席政府常务会议，审查文件出台。该县人民政府出台一些重大的规范性文件前都召开了政府常务会议，并主动邀请县人大常委会领导列席会议，严把审核关。为提高审查质量，会议前，该县人民政府将文件送审稿送县人大常委会领导审阅，确保了审查时间充足，审查内容全面，会议上发表意见具有针对性，提高了审查效果。

二、规范性文件进行前置审查的现实意义

通过两年来的实践探索，我们认为前置审查有着事后审查不可替代的作用。

（一）前置审查有利于严把文件审核关。地方国家机关颁布的规范性文件，多数是为推行某一项工作而将国家的有关政策、法律法规具体化。而这些国家机关是本行政区域政治、经济、文化、社会事务的管理者，起草制定文件时，有可能对国家的政策和法律法规的精神没吃透，或者出于工作简单化等等，致使制定的文件不能完全达到合法、公正、合理、可行。同时，一些下属机关往往习惯于执行“红头文件”，没有认真对照法律法规，具有某些盲从性，以致不合法文件也照常执行、行政违法随之而产生。因此，对文件出台前进行审查监督，严把审核关，确保文件合法合理性，就能真正从源头上避免行政违法行为的发生。

（二）前置审查有利于强化监督实效。近年来，随着社会主义市场经济体制的建立和政府职能的转变，少数部门受利益驱动，不顾国家法令和政策规定，制定出台违法、不适当的规范性文件，造成“政府权力部门化、部门权力利益化”以及有令不行、有禁不止、政令不通，上有政策、下有对策等问题的发生。要解决此类问题，一定要从制度上寻求出路，一定要有切实可行的措施作为具体方法。拓宽文件审查途径，强化法律监督职能就是保证政令畅通，解决上有政策、下有对策等问题的有效措施和具体方法，有利于克服政府权力部门化、部门权力利益化，推进依法行政。而对文件进行事前审查，就是拓宽文件审查的最好途径。

（三）前置审查有利于提高行政效率。前置审查是将监督的关口前移，从源头上控制行政违法行为的发生，从而可以避免由于事后备案审查的相对滞后性，使一些有违法内容的文件被纠正之前已经实施而造成无法弥补的损失，或者即使损失可以弥补，付出的成本也太高。而且建立规范性文件前置审查机制，可以有效地解决行政违法和滥用职权问题，并且纠错的成本低，效率高。

三、完善前置审查机制的几点思考

要完善前置审查机制，就必须对前置审查相关的事宜进行规范。

（一）要建立审查衔接机制。由于法律没有明确规定地方人大常委会的前置审查权力，因此，在实际操作中，需要与规范性文件制定机关建立科学合理的衔接机制，激发制定机关要求审查的主动性和积极性，从而达到有效监督的目的。

（二）要建立审查反馈机制。制定机关认为规范性文件内容特别重要，或者对某些问题存在疑虑，在公布前将征求意见稿送县人大常委会备案审查机构，备案审查机构应及时初审或分送相关机构审查研究，审查后，由备案审查机构将意见或建议反馈给制定机关。

（三）要坚持把握适时适度。县人大常委会进行前置审查的并非所有文件，如果制定机关要求将所有文件进行事前审查，一则工作量大，不利于行政工作开展；二则县人大常委会备案审查机构人员偏少，精力有限，根本不可能应对，从而降低审查质量乃至影响整体工作效率。因此，应明确前置审查的文件仅限于涉及面广、影响力大、纠错成本高等文件。

（四）要加强审查机构队伍建设。要开展好规范性文件前置审查工作，县人大常委会备案审查机构工作人员必须加强业务学习培训，提高自身的综合素质；同时各级党委要重视审查机构队伍建设，充实审查机构的力量，增加人员编制，配备法律业务素质较强的人员从事备案审查工作，为工作开展提供有力保障。

（作者单位：湖南省溆浦县人大常委会办公室）