人大代表违法犯罪问题研究述评

王晓敏

近年来，随着人大代表地位和作用的逐步提高，与人大代表有关的一些问题也在引起社会多方面的关注。除了代表履职方面的问题外，代表自身本职工作甚至个人生活方面的一些问题也产生了不小的社会影响，尤其是人大代表涉嫌违法犯罪的案例频频见诸媒体报道，以及反腐肃贪、扫黄打黑活动中多有人大代表涉案，不同程度表明人大代表违法犯罪现象正呈上升之势。因此，关注和研究人大代表违法犯罪问题，正成为推进人大制度建设需要面对的突出现实问题之一，对于推动人大制度与时俱进无疑也具有重要意义。事实上，人大代表违法犯罪现象非独今天才有，相关研究也早已有之，但面对当前人大代表违法犯罪多发的形势，相应的研究工作无疑需要进一步加强和深入。为此，本文拟对目前已有的研究状况加以梳理，以期对于明了和把握今后研究的努力方向有所助益。

关于人大代表的违法犯罪问题，学界和实务工作者较早有所触及并作出一些探讨，盖源于解决某些实际问题的需要，主要是在司法实践中因人大代表的特殊身份及其履职的特殊保障制度带来的，对涉嫌违法犯罪人大代表如何采取强制措施的法律程序问题的探讨。此外，在其他一些违法犯罪问题的研究中也有涉及人大代表身份的情况。总体来看，对这一问题的研究还是较为分散，尚未作为一个专门方面受到应有的关注。大致来说，以往关于人大代表违法犯罪的研究主要分为以下几种情况。

一是特定群体犯罪和职务犯罪及其他类型犯罪与人大代表的关系方面的研究。从我国多年来违法犯罪的发展状况可以看出，一些社会群体的违法犯罪在某个时期较为突出而受到研究者的关注，其中有些群体犯罪的主体涉及人大代表。如多年来受关注的企业家犯罪和黑社会性质犯罪的研究中，不同程度涉及人大代表的身份问题。在一些研究者所梳理的企业家犯罪的贪污、行贿、诈骗、偷税、涉黑五种类型中，有四种是以具有人大代表头衔的企业家为例的[1] 。《法人》杂志自2009年以来每年发布的“中国企业家犯罪研究报告”中，具有人大代表头衔或身份的企业家为数不少。2012年涉案企业家中人大代表7人、政协委员5人，二者合占272位企业家犯罪人总人数的4.4%。2013年报告中不仅指出腐败是国有企业家犯罪的第一大因素，而且剖析了国有企业家的身份因素与犯罪的关系，认为国企高管兼有企业家和官员双重身份，具有行政级别和党内职务，有的还有人大代表或政协委员等头衔，使其与党政机关之间存在类似“脐带”的关系，从而使国企一把手面对着和官员一样的诱惑，官员面对的制度漏洞，同样会给国企高管提供“方便”[2]。

在关于黑社会性质犯罪的研究中，论者们不同程度指出了一些犯罪当事人的经政结合和红黑蜕变，利用人大代表等身份掩盖其违法经济活动的情况，或是以人大代表等头衔作为其违法犯罪的保护伞，“以政护黑”并以此实现其走上上层社会的需求。一些论者明确指出黑社会性质犯罪的主体之一是包括人大代表和政协委员等的“红帽子型”[3]。也有不少人将获得人大代表头衔等视为黑社会组织向政治领域渗透、走向政治化的表现之一和涉黑犯罪的新特点之一。纽约城市大学夏明教授依据媒体报道的三十多个案例，分析了黑恶势力侵蚀人大的主要形式及其体制原因，将黑恶势力向人大渗透的形式分为“黑大哥带上红帽子”“官黑勾结” 和“人大代表堕落为黑帮分子”三种情况[4]。

在关于职务犯罪的有关研究中，一些研究者不同程度把人大代表纳入职务犯罪的主体范围，如陈正云在探讨关于国家工作人员职务犯罪的认定时指出，人大代表执行代表职务的行为本质上是依法从事公务的行为，应以国家工作人员论。其利用执行职务之便收受他人财物、为他人谋利等行为应视为受贿犯罪，而不论其是否具有国家工作人员身份[5]。也有研究者在探讨对人大代表采取强制措施时，将人大代表犯罪较为模糊地称为职务犯罪[6]。还有研究者在探讨职务犯罪主体时，将人大代表列入有关法律规定中的“其他依照法律从事公务的人员”或“准国家公职人员”之列[7]。另有人还进一步对人大代表利用职务之便违法犯罪的一些具体问题作了探讨。在不少关于受贿罪主体的探讨中，将人大代表作为受贿罪的主体之一。梁建军在探讨人大代表涉嫌贪污贿赂罪的侦查问题时，针对人大代表保护制度存在的漏洞和人大代表自身素质参差不齐的现状，对人大许可制度的救济和检察机关侦查模式的转变提出了自己的看法[8]。金晓峰针对人大代表因受贿出卖选票的定罪问题作了分析，指出了在法无明文规定的情况下将人大代表出卖选票行为认定为受贿罪的主要理由[9]。

除上述外，一些关于经济犯罪的研究中也提到当事人的人大代表身份。如有人指出贷款诈骗犯罪的新趋势之一是犯罪嫌疑人多具有特殊身份，其中有些具有人大代表等头衔[10]。

这些从不同方面触及到人大代表违法犯罪的研究，折射出人大代表违法犯罪的复杂状况。但这些研究本身，大多都不是对人大代表犯罪的专门探讨，没有把诸如人大代表的涉黑犯罪、经济犯罪等等作为议题。

二是对涉嫌违法犯罪的人大代表如何提请许可及其相关问题研究。这是多年来关于人大代表违法犯罪方面探讨最多也是争议较大的一个问题，其核心是围绕实践中相关法律规定的适用和司法操作程序而展开，论者们从有关法律规定的理解、人大和司法工作的运作程序、打击犯罪和法律缺陷等多方面探讨了人大许可制度在实践中的种种问题，提出了不同的主张和建议，在人大许可审查的主体、性质、事项、时限及救济途径，限制人身自由措施包括的内容，以及对于具有多级代表身份的人大代表如何提请许可等方面不同程度存在争议。一些人主张人大主席团、常委会和委员长（或主任）会议都有许可审查权，许可审查应是程序性审查，提请许可的限制人身自由的不同措施不必一一报请许可，公安和司法机关可以在采取强制措施后补办报请许可手续，对具有多级代表身份的代表不必层层报请许可，等；另一些人的主张则基本与此相反，认为人大主任会议不能作为许可审查的主体，许可审查不只是程序性审查，变更强制措施要分别报请许可，应制止补办许可手续的做法，区别限制人身自由措施的不同情况采取不同的报批程序，对具有多级代表身份的代表要逐级报请许可，等[11]。在这两者之外，也有在某些具体点上折衷、综合或另辟蹊径的主张。如乔生彪认为人大的许可权不是对代表人身自由的特别保障权和对司法的监督权，而是一种司法权，必须受到具体工作制度方面的制约[12]。杨涛认为人大的许可权是一种有限审查权，其审查内容以程序性审查为主，以实体性审查、事务性审查为辅[13]。莫纪宏提出可以对涉嫌犯罪的代表在其任职期满卸任后再行逮捕、起诉，作为对人大不予许可的补救[14]。另有研究者则指出，权力机关和司法机关在限制人大代表人身自由时，都应当恪守自己的权力边界，正当合法地行使自己的权力，并做到合理的互动[15]。还有研究者进一步就诸多强制措施中的“取保候审”问题，通过比较代表法与最高检关于实施刑诉法的规则提出了自己的看法[16]。也有人就检察机关办理自侦案件对涉案人大代表采取强制措施时应注意的一些具体问题，强调把发现嫌疑人是否为人大代表放在采取强制措施或立案之前，并要杜绝错案发生，严格控制羁押期限，以切实保护嫌疑人的合法权益[17]。 一些研究者还就执法部门和人员在侦查人大代表涉嫌违法犯罪过程中的非法拘禁问题作了探讨[18]。

此外，一些研究者还对实际中的一些新情况和特殊问题作了探讨，莫纪宏、殷国安针对具有两地同级人大代表身份的人大代表，因两地人大对是否许可采取强制措施而产生争议这一困局，分析了人大代表的法律性质（法定职务具有的一定身份特权）、法律漏洞和执法的误区等，提出了各自对于解决这一问题的看法[19]。还有人探讨了对未上任的新代表采取强制措施要否经过人大许可的问题，提出了各自不同的看法[20]。围绕人大许可制度的种种看法和争议，论者的出发点都在于使相关法律制度得以完善，以便于在实际中一些操作问题的更好解决。然就关于完善许可制度的诸多建议来看，共同点不少，分歧同样不少。

三是对涉嫌违法犯罪人大代表的代表资格和职务的处置问题研究。由于相关法律规定粗疏，对于涉嫌违法犯罪人大代表的代表职务和资格如何处置，实践中各地的做法有同有异，由此也在研究中引起许多争议。尤其是罢免与请辞的适用条件、行使罢免权的主体和程序、代表职务的停止与恢复、代表资格的终止等，成为主要争论所在。一些实务工作者从不同角度对违法违纪代表的罢免与辞职、请辞与劝辞申述了各自支持或反对的理由，少有共识[21]， 这恰恰也反映了实际中各地在具体操作上的较大差异。有研究者鉴于人大代表在被采取强制措施或被判处刑罚后才被人大常委会终止或罢免代表资格的现象，指出这与罢免的法定条件严重缺失、对违反代表义务的情形没有纳入停止或终止代表资格的条件等人大代表资格审查制度存在的疏漏有着直接关系[22]。也有研究者进一步分析了一些代表犯罪经年累月却因监督滞后而未能在受到刑事追究之前被罢免或终止资格的主要原因[23]。一些媒体人士通过对多个全国人大代表因违法违纪被罢免和终止资格的个案梳理指出，罢免、请辞和自然终止已成全国人大代表退出机制的主要形式，但目前尚难厘清罢免与请辞的适用原理。罢免常与涉重罪有关，但在罢免与请辞之间关系模糊，一些代表被要求请辞不成才启动罢免程序[24]。或认为罢免是刚性的，辞职则是柔性的[25]。也有研究者针对一些地方在检察机关提请许可时人大常委会通过批准代表辞职来免于履行许可审查程序的主张，指出许可对代表采取强制措施与终止代表资格是两个没有必然联系的问题，批准代表辞职而放弃许可权的做法将使人大代表的特别保护制度形同虚设，是违背立法精神和立法目的的[26]。还有人进一步探讨了服刑代表暂停执行代表职务问题，指出了有关法律的不尽合理之处并提出相应修改建议[27]。

四是以人大代表违法犯罪为例或切入点对人大制度的研究。人大代表违法犯罪现象多发，使舆论和学界在关注一些个案的同时，也进一步对人大制度在实践中所暴露出的一些问题进行思考和探讨，由此，以现象和案例为因由的制度研究也已逐步展开。可以说，不少关于人大代表违法犯罪问题的研究都会不同程度涉及人大制度的改进和完善问题，而一些关于制度问题的探讨中也会提到人大代表违法犯罪的现象或个案。这方面，受到较多关注的是贿选问题，一些相关研究不同程度提到涉案的人大代表，对代表们在选举过程中的受贿乃至行贿等问题作了一定剖析，一些论者还指出了惩处贿选的法律漏洞并提出加大惩罚力度的相关举措。笔者早前也曾指出“贿选”是基层换届选举中的突出问题之一，并以贿选事件频发为切入提出了完善人大制度的思路[28]。有论者在探讨对人大代表权力的制约机制时指出，对人大代表的权力缺乏有效的制约，是导致人大代表“不作为”甚至利用代表身份违法犯罪的重要原因[29]。相比较来讲，一些社会反响强烈的个案或事件会在有关制度研究中受到较多关注。近年来多发的人大代表打人、交通违法、贿选等案例成为论者们从不同角度探讨选举、监督、罢免等制度的典型例证。有人针对发生于湖北的人大代表醉驾“第一案”发表评论指出，一些人用人大代表身份作为违法的挡箭牌，既是个人素质问题，也与某些人大代表的产生方式有关[30]。人大代表大面积受贿的衡阳贿选案更是一度成为舆论和研究者探讨人大制度的热点话题。有媒体人士指出，间接选举和候选人推荐制是贿选发生的主要原因，贿选击中了人大制度的软肋[31]。学界的相关研究则更具体、深入， 如李月军在对衡阳贿选案从理性选择制度主义视角的分析中，既反思了人大代表选举制度的缺陷，也反思了党与人大关系的处理、监督选举与查处贿选过程中的非程序化问题[32]。还有许多研究以此案为例提出完善相关具体制度的建议。在某研究机构举办的中国选举问题与改革研讨活动中，有关专家也对衡阳贿选案的追责主体、法律责任的追究、所涉罪名、刑事立案对象、代表资格的处理等问题提出了自己的看法，认为该案的处理还远远没有按有关法律规定来进行[33]。需要指出的是，这些研究虽然提及一些案例，但总体上重点并不在于对其中人大代表违法犯罪行为本身的分析，不在于对人大代表违法犯罪的归责和处置等等，而只是以此为例或因由探讨人大制度的问题，因而，就人大代表违法犯罪这个议题来讲，较为间接。

上述梳理虽难免挂一漏万，但也不难从中管窥相关研究的大致端倪。以上几个方面表明，关于人大代表违法犯罪问题的研究，学界和实务部门已对其主要方面均有不同程度涉及，实际中一些个案的一再发生及媒体和社会舆论的关注，也相应提出了对这一问题进一步研究的要求。但从上述几个方面也不难看出，目前已有的研究还是存在一定不足和缺陷。一是在总体上呈现出某种碎片化的状况，缺乏宏观上的整体把握和专门研究，研究者们基本上都是局限于解决实践中遇到的一些个别具体问题的需要来阐述各自见解，分散于个别点上，而没有把人大代表违法犯罪现象作为整个人大制度建设当前面临的一个重要现实问题来对待，缺乏宏观视野和系统考察，在有关职务犯罪、涉黑犯罪的一些研究中，只是略有提及，而没有专门探讨人大代表的职务犯罪或涉黑犯罪问题，更缺乏对人大代表犯罪基本状况的系统考察。二是呈现出某种不平衡性。就研究内容来看，明显集中于人大许可问题，探讨和争论比较热烈，而对于人大代表犯罪的实际状况、代表违法犯罪后代表职务和违法犯罪行为的处置等问题的研究则相当薄弱，大多是在其他问题的研究中有所提及，或是主要见于媒体报道及评论。就研究的参与面和学科背景来看，目前的研究总体上还是法学界和司法实务部门参与积极，而政治学界和人大研究工作者参与度远远不够。相应地，从法学和法律实务角度的研究也就较为突出。三是在一些研究和媒体评论中，也不难看到某种程度的片面性乃至本位化思维，如一些论者将人大代表违法犯罪简单地归咎于“代表的特权”，在处置人大代表违法犯罪与代表人身特别保护权问题上各执一端，一些实务部门人员对某些问题的探讨或多或少具有从自身工作需要出发的嫌疑，等等。四是研究还不够深入。由于研究者们主要关注的是个别具体问题的解决，而缺乏从整个人大制度建设的角度去考量，无法深入、拓展到一些更深层次的问题，诸如人大代表违法犯罪给人大制度带来的影响、防范代表违法犯罪与代表人身特别保障制度的关系、加强代表制度建设的系统筹划等。鉴于目前研究中存在的问题和现实政治生活的实际需要，可以说，对人大代表违法犯罪问题进行全面、系统、深入的研究，实现宏观和微观、政治学和法学等多层面多学科的结合，已是势在必行。

参考文献：

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