浅析乡镇人大监督工作的“弱”

邱伟华

乡镇人大监督具有其独特的优越性，如，评议基层所站是乡镇人大充分发扬民主，进行有效监督的一种重要手段；乡镇人大身处民主法制第一线，对法律实施和国家政策的落实情况能够在第一时间内掌握，监督及时；乡镇人大直接面对民众，知民情、懂民意，能够真实、具体地反映民众意愿；代表在群众中具有一定的影响力和号召力，代表效应对促进社会发展具有积极的作用，等等。但乡镇人大监督工作也有其薄弱点，主要表现在监督成效不明显、监督意见难落实以及乡镇人大工作的威信未完全树立，等等。具体分析如下：

一、乡镇人大监督的最大弱势在于监督力量的不足

首先，监督力量的薄弱表现在代表的力量不足。乡镇代表的力量不足可用“软、弱、涣、散”四个字来形容。“软”表现在大部分代表的主动作为不够。乡镇代表对人大监督工作的主动参与性不强。在监督过程中，敢于向被监督对象提出质疑的代表少，有时会因怕得罪人，而使原本应该纠正的错误维持下去。“弱”表现在代表的综合素质不高。乡镇人大代表在政治素质、口头表达能力、书面表达能力、文化素质、思考问题的前瞻性和科学性、组织纪律性、公益意识等方面表现较弱。代表大多来自农民群体，具有分散性、个性强、现实主义浓厚的特点，与国家和人民赋予的期望值还有差距。“涣”表现在闭会期间代表外出的多，在位不在岗现象比较严重。代表属兼职，考虑自身的生计问题是无可厚非的。大多数代表往返于外出务工城市与乡镇，有的长年在外地，对代表履职带来一定的负面影响。“散”表现在代表未形成强烈的共识。虽然乡镇人大代表大多同属农民身份，但随着市场经济的不断发展，这些代表又分别由镇村干部、企业家、务工人员、种养大户、个体工商户等组成。不同的个人身份，所关心的问题不同，彼此之间的交往、沟通甚少，因此在一些具体的监督工作中不能形成强烈一致的监督共识。

其次，监督力量的薄弱表现在乡镇人大主席团的底气不足。这种不足一是源于乡镇人大主席团在闭会期间的法律地位不够明确。根据地方组织法的规定，乡镇人大在闭会期间不设常设机构，只由乡镇人大主席和副主席负责组织代表开展活动。1988年，福建省人大常委会虽然出台了对乡镇人大主席团工作的暂行规定，但赋予乡镇人大主席团在闭会期间的职能定位已不适应新形势的要求，乡镇人大主席团在闭会期间发挥作用显得比较尴尬。二是源于乡镇人大主席团的自身力量薄弱。以本届为例，福建省上杭县乡镇人大主席团成员按7～9人配备，主要由乡镇党委书记、人大主席、人大秘书和其他乡镇人大代表（主要有镇团委或妇联干部、其他机关干部、村干部）组成。乡镇人大主席团的组成因为干部占多数，主席团成员因工作原因调离本行政区域时，一旦没有及时补选，就容易造成主席团成员缺额，在一定程度上影响了乡镇人大工作的开展。同时，也因为干部占多数，在开展人大监督工作时，不能真正做到动真碰硬，对政府的工作很少进行审议，对规范性文件的备案审查这一职能基本闲置不用。

第三，监督力量的薄弱表现在乡镇人大干部队伍的活力不足。目前，上杭县乡镇已配齐专职人大主席，但未配备副主席。乡镇人大主席专职不专干的现象比较严重，乡镇人大主席往往要花大量的时间和精力去做党委安排的其他工作，甚至分管政府部门的一些具体工作。上杭县22个乡镇中有18个乡镇的人大主席分管政府重要工作，既做“运动员”，又做“裁判员”，给人大监督工作带来不便。各乡镇虽然配有乡镇人大秘书，但均属兼职，且调整频繁，分散了开展乡镇人大工作的精力。乡镇人大主席和人大秘书若同时“脱岗”，乡镇人大工作就出现“空档”。此外，在现实的县级干部管理使用中，正科级被视作大多数干部仕途的封顶，作为正科级的乡镇人大主席在提拔使用和交流轮岗上的机会不多；乡镇人大秘书被列入后备干部的概率极低。这些原因都导致乡镇人大干部队伍的活力不强。

二、乡镇人大监督工作的弱源于法律保障不给力

人大监督最全面、最直接地体现了一切权力属于人民的人民主权原则，应当在国家监督体系中具有最高权威性。但现实中，乡镇人大监督的权威性并未完全树立，时有被监督对象敷衍应付的情况，究其原因，主要在于法律对乡镇人大监督的规定不明确，法律后果不够刚性，乡镇人大的权利有限。

监督法和《福建省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》未将乡镇人大主席团列入监督主体。乡镇人大主席团在闭会期间行使监督权时只能参照上述法律、办法。地方组织法中对乡镇人大行使的职权给予具体的规定，但对乡镇人大主席团和乡镇人大主席的职权并没有作具体的规定。目前，乡镇人大主席团和乡镇人大主席在闭会期间所开展的工作属在法律范围内的工作创新，并无完全的法律依据。法律对乡镇人大监督的法律后果也未作相应的规定，这影响到乡镇人大工作的法律效力问题。

从乡镇人大现行工作制度来说，大多数乡镇人民代表大会一年只开一次会议，会议时间跨度大，会期短，一般只有一天的时间，讨论审议的时间很少，有的重大事项根本就没有列入会议议程。因此，通过乡镇人大会议发挥乡镇人大的监督作用的效果甚微。

三、乡镇人大监督工作的弱源于乡镇工作体制的不畅

现行的乡镇工作体制以党政为主，乡镇的重大决策、事项都是由乡镇党委决定或党政联席会议研究决策后由政府执行，党委的一些重要决定并没有依照法律程序提交乡镇人民代表大会形成决议。而在党政工作会议上，乡镇人大主席只是作为被邀请的参会对象，对会议的话语权只能凭借党委书记对人大工作的重视程度而定。乡镇政府的负责人都是乡镇党委成员，乡镇人大的监督也有一定难度。在为民代言与维护班子团结之间，乡镇人大主席要顾虑的问题很多，在监督与支持中很难找到平衡点。

在乡镇人大监督工作中最常用的“评议部门”这一有效手段，随着机构改革而面临着监督意见难落实的难题。目前乡镇大多数与群众利益密切相关的基层所站是受上级主管部门领导管理的，如派出所、司法所、国土所、林业站、中小学校、卫生院、供电所、烟草站等。对于这些基层所站，乡镇政府没有完全的领导权，甚至没有领导权。而基层所站本身的行政支配权很小，大部分工作需要向上级请示。这种管理体制造成的后果就是，基层所站主要向上负责，而不需向乡镇负责；或者说，基层所站愿接受乡镇人大的监督整改意见，但同时要向上请示是否需要落实整改意见。由此，乡镇人大对其提出的监督建议较难得到落实保障。

乡镇人大工作经费没有列入本级财政预算同样是致使乡镇人大不能放开开展监督工作的原因之一。在上杭县，乡镇人大主席在闭会期间组织代表开展活动和日常的工作费用开支都是实报实销。这从侧面反映，乡镇人大要开展某项具体的监督工作必须取得乡（镇）长的支持，换句话说，乡镇人大主席并没有开展监督工作的实际决定权。

归结一点，乡镇人大监督工作的弱在于没有强有力的依靠，“单打独斗”式的人大工作体制使得上级人大对下级人大支持不够；对于分散的代表，乡镇人大只有组织权，没有管理权。在没有法律保障、上级支持、代表支撑的情况下，乡镇人大监督想要发挥出很大的作用，真的很难。

总结上杭县近年来乡镇人大工作所取得的一些经验做法，针对乡镇人大监督工作的“弱势”成因，笔者认为可以在以下四个方面争取突破。

弱势转化的思考对策之一：坚持党的领导

一是党委促成监督共识的形成。监督共识的形成强调的是监督工作对事不对人，目的在于纠正错误，促进发展，使监督者不再感到难为情，被监督者不再遮遮掩掩。共识的形成需要党委给予一个定位。乡镇党委要切实加强对人大工作的领导，同时也要支持人大依法独立行使职权，凡应由人大讨论、决定的重大事项，都要及时提交讨论、决定，善于把党的主张和重大决策通过法定程序成为国家意志，保证和促进乡镇人大职能作用的充分发挥。乡镇人大主席虽然不是党委委员，但可以作为权力监督者正式参与党政工作会议和党委扩大会议，拥有话语权和表决权。党委要督促政府部门增强人大意识，自觉接受人大监督，及时向人大通报工作情况。对乡镇人大主席团提出的关于增开乡镇人大会议的要求，党委政府应给予积极支持和保障。

二是积极做好与党委的沟通。乡镇人大要主动接受党委的领导。在选择监督议题上，要围绕党委的决策部署确定议题，事先征求党委意见，取得党委的同意和支持。要确保人大监督与党委部署步调一致，使乡镇人大监督工作能为党委决策提供参考。对在监督工作中遇到的问题，要积极争取党委的帮助解决，由党委帮助统筹协调各方力量。乡镇人大主席团要主动向党委汇报监督工作情况，并将监督意见与党委沟通，听取党委的意见。

三是对人大监督意见落实给予制度保障。乡镇人大监督意见的落实是决定乡镇人大监督工作是否取得实效的关键，而要确保监督意见的落实，党委发挥着重要作用。2014年6月，上杭县委制定的《中共上杭县委关于进一步加强乡镇人大工作的意见》为乡镇人大监督工作的落实提供了制度保障。《意见》要求，对人大在开展调查、视察、检查等工作中提出的建议意见，乡镇党委应给予高度重视并作为决策的重要参考；对人大组织开展的对部门和干部评议中提出的意见和建议，党委要认真研究并作为干部考核、评先评优和使用的依据。《意见》的实施，对乡镇人大监督工作的成果运用给予了充分肯定和支持。有了制度保障，乡镇人大监督工作的意见落实就不再是一句空话。当下，乡镇人大监督工作还需要更多的具体的制度保障，如对不落实监督意见的相关部门负责人的问责，如何行使对政府规范性文件的审查权，如何规范乡镇人大主席团例会制度，等等。对于制度的出台，一方面在于同级人大与党委之间的沟通，另一方面在于上级人大出台指导性工作意见。党委与上级人大对乡镇人大监督意见的落实具有保障性作用。

弱势转化的思考对策之二：凝聚代表力量

首先是明确乡镇人大代表的履职责任。赋予每个代表具体的工作职责，分配一定的任务，明确工作责任，把任务写入代表履职的要求中，列入代表履职考核量化内容，由代表在自由支配的时间中自行安排履职时间并完成。代表履职情况必须公开，只有公开，代表才能认真负起责任。因为对在众多选民中能够脱颖而出的代表来说，荣誉和面子至关重要。

其次是制定科学的乡镇人大监督工作规划和计划。明确届内要做什么，每年要做什么，大概什么时候做，列出一个具体的时间表，让每个代表知道，使他们可以预先安排好个人工作，积极参加代表活动。预先制订的监督工作规划和计划，要让代表共同参与，充分讨论，让他们先行介入，这样在日后参加代表活动时，代表会表现出更多的热情和主动性。监督工作规划和计划要写入乡镇人大工作报告并交由代表大会审议通过，并列入财政预算，以利于闭会期间乡镇人大监督工作的开展有章可循。

再次是坚持“代表学习日”制度。学习的内容和课程根据监督议题内容与代表所需制订。坚持每月一日的“学习日”，既是代表提高自身素质的一个途径，同时也是代表相互交流的一个平台。代表通过这个“学习日”开展交流、探讨。无论这个“学习日”有多少代表参加，都必须坚持下去，需要改变的只有人大工作者的服务态度和学习议题的修正。所谓“你来或不来，我就在这里”，长此以往，定能改变代表“散乱”的弱势。上杭县的临江镇已固定开展“代表学习日”活动三年多。在这三年多的时间里，代表通过共同学习、密切交往，逐渐形成共识，该乡镇的人大监督工作始终排在全县前列。

第四是完善代表关爱激励机制。我们在要求代表积极履行代表职责和义务时，应该多关心代表的个人生活、工作情况，使代表对乡镇人大产生归属感，增强组织意识和纪律意识。在2014年党的群众路线教育实践活动中，上杭县人大征求各方面对人大工作的意见，有40%的代表意见提到希望县级人大多关心、走访代表。针对代表的意见，上杭县人大常委会正在健全完善走访慰问代表制度，对代表本人身患疾病或有其他重大事项时，由县人大常委会代表联络委和办公室对代表进行走访和慰问。每年春节期间，对生活相对困难的县人大代表进行走访慰问。探索建立困难代表申报制度。有困难的人大代表可向县、乡人大提出援助申请，县人大根据其实际情况协调相关部门给予帮助，帮助形式分为经济补助、法律援助和组织协调三种。同时，对表现优秀的代表应给予更多的激励机制，如表彰、宣传、推荐下届连任等等。通过关爱激励代表，激发代表的履职热情。

弱势转化的思考对策之三：形成工作合力

一是加强上下级人大之间的联动监督。上级人大在监督工作的人力、物力、专业、战略眼光等方面都具有优势，对乡镇人大监督的弱势是个最好的弥补。人大监督工作需要加强“上下一盘棋”的意识，统一的行动，统一的认识，统一的布局，可以大大提高乡镇人大监督的威慑力。一是在行政工作地位上，突显乡镇人大监督的出师有名；二是在监督效率上，提高乡镇人大监督的专业性；三是在监督力量上，弥补乡镇人大监督力量薄弱的不足。尤其是对垂直管理单位的监督，通过上下联动监督方式，更能强化对监督意见的落实。同时，乡镇人大参与上级人大的监督工作，在对监督的落实反馈上、对民情反映的调查上具有补充性。上级人大要加强对乡镇人大工作的指导，在法律的框架内，积极探索建立可复制、可推广的制度，并促成创新制度的实际运用和推广，不断提高乡镇人大工作水平。对于工作力量相对薄弱的乡镇而言，通过学习效仿，可以迅速提高自身的工作能力。上杭县人大坚持每季度一次的片区乡镇人大工作例会，在例会中发现亮点，总结经验，交流心得，对乡镇人大工作起到了很好的促进作用。才溪镇人大主席团的“一四七九”工作法正是集中了各乡镇人大主席团的先进经验，浓缩了乡镇人大工作的精华，成为上杭县乡镇人大工作的一个典型样本。因此，乡镇人大监督工作需要依靠上级人大的支持，包括在平台建设、智力支持、经费保障、制度建设等各个方面的支持，改变“单打独斗”的工作局面，形成工作合力，不断提高乡镇人大监督的工作力量。

二是加强与党委相关部门的积极合作。乡镇人大主席要积极主动地与党委相关部门合作，促进乡镇人民政府依法接受人大的监督。近年来，根据上杭县委出台的《中共上杭县委关于加强人大与纪检联合监督工作的实施意见》，上杭县建立健全了人大监督和纪检监督相互联动、相互促进的工作机制，实现优势互补、形成合力。《意见》建立了责任追究制，对在联合监督中发现的问题，责任单位、责任人不整改或整改不积极、不到位的，及时启动问责机制，根据法律法规和政策由有权部门作出问责处理。涉及部门工作的由县人大常委会启动质询和特定问题调查程序；涉及责任人的由县纪委按有关程序进行纪检监督、效能处理。与此同时，县人大常委会的审议意见的落实情况、代表建议意见的办理落实等监督落实情况列入乡镇、县直各部门绩效考评的内容之一，不断提高政府有关部门对人大监督意见办理的责任意识。县级人大与党委部门之间的合作，为乡镇人大监督畅通道路。在此基础上，我们还可以积极探索与县委组织部、宣传部等相关部门的合作，在激活乡镇人大干部队伍活力、扩大乡镇人大监督工作宣传等方面取得进展。

三是借助外界的专业力量。专业性不强是乡镇人大监督工作的一个“瓶颈”，乡镇人大监督碰到的专业性强的工作主要是财务、工程质量、法律等。大多数乡镇人大代表是通过感性来判断一项工作是否合理，或者虽然提出正确的意见，但较难提出能够具体、科学解决问题的建议。而且不排除有些代表提出的建议具有片面性，甚至存有个人私利。乡镇人大监督不单是对某项工作的调查、跟踪，还包括对该项工作提出纠错建议。为提高乡镇人大监督工作的专业性，乡镇人大除可充分利用人大代表的人力资源，依靠本辖区代表的力量，组成专业代表小组，或主动向县级以上人大邀请专业性强的代表，协助乡镇人大的监督工作外，还可在必要情况下，通过借助第三方的专业力量来帮助解决监督过程中遇到的专业问题。政府购买社会服务是一项发展趋势，乡镇人大也可以大胆尝试在一些专业性的问题上向社会购买咨询服务，让专家和专业团队参与到监督工作中来，提供咨询服务，增强人大建议的科学性和专业性。

弱势转化的思考对策之四：转变监督方式

监督方式转变的办法很多，最大的转变是建立开放式的监督。开放的乡镇人大监督工作包括：

1.监督议题选择的公开。监督议题的选择包括三大类，一是围绕乡镇的工作规划和重点项目而定，二是围绕民众反映强烈的热点难点问题而定，三是围绕乡镇的科学发展和社会稳定而定。通过投票、征求意见等方式，让代表共同参与对乡镇人大工作监督议题的选定。

2.监督主体的扩大。对一些群众关注强烈的热点议题，可选择部分群众与代表一起，共同参与监督过程。如，对一些事关民生的重点项目决定组织召开听证会，乡镇人大主席团会议向代表、群众开放。

3.监督过程的公开。将乡镇人大监督工作的过程、结果通过人大工作网站、政务公开栏、有线电视栏目等宣传媒体公开，尤其是监督结果的运用和落实。建议对未落实监督建议意见的单位采取“挂账式”公开。挂在公开栏上一直没有落实的代表建议就是对政府提高工作效率的一种最有效的督促方式。

4.监督过程的互动。乡镇人大监督工作的目的是保障宪法和法律的实施，维护公民的合法权益，推动政府工作科学开展。因此，乡镇人大监督应该是一种互动的过程，与民众的互动，与乡镇政府的互动。（1）与民众的互动。与民众的互动体现乡镇人大对民众满意度的关注，包括民众对乡镇人大监督的议题、工作的方式、结果的运用、落实是否满意，包括对乡镇人大工作的满意和对政府工作的满意两个层面。（2）与政府的互动，目的在于帮助政府纠正错误，倾听民意，真正做到实践群众路线。这种互动有三种表现形式：一是乡镇人大主席团搭建平台，促进政府倾听民意，让政府与代表、群众代表直接面谈、沟通。如健全规范民情恳谈会制度。二是乡镇人大主席团将对信访工作、执法检查中发现的问题进行梳理分析，并将建议意见以专题报告的形式提交党委，促进政府工作。党委督促政府定期向乡镇人大主席团报告建议意见落实情况。三是乡镇政府就具体的重点项目或基层所站执法工作提请乡镇人大监督，进行促进政府工作的质量和效率的提升。

乡镇人大监督的任务很重，责任很大，施展的作用空间也很大，最重要的在于坚持。对法律、制度的坚持，对规划、计划的坚持，对公平公开的坚持。只要将维护民主法治、维护公民的合法权益、维护社会集体的公共利益的责任坚持下去，换取的就是支持——人民的支持、代表的支持、被监督者的支持。拥有了支持与拥护，乡镇人大监督还有什么弱势可言呢？

（作者单位：福建省上杭县人大常委会代表联络委）