谈司法体制改革后省级以下地方人大及其常委会与司法机关的关系

王彦茹

党的十八大以来，司法改革作为中国全面深化改革的重要组成部分受到了全社会的广泛关注。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为司法改革指明了方向。2014年6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》《上海市司法改革试点工作方案》和《关于设立知识产权法院的方案》标志着我国深化司法体制改革进入了全面试点实施阶段。中央决定，分别从我国东部、中部、西部选取上海、吉林、湖北、广东、海南和青海6个省市开展司法改革试点工作，按照可复制可推广的原则，在法官、检察官员额制、司法责任制、职业保障机制、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理等方面进行试点。那么，人财物省里统一管理后，省级以下地方人大及其常委会与司法机关的关系，不仅关系到司法体制改革能否顺利进行，更是关系到国家民主法治建设的大问题。

关于司法体制改革后省级以下地方人大及其常委会与司法机关的关系，目前主要存在两种观点：一是通过修改宪法和有关法律，将地方司法机关所有人员的任免和监督权全部赋予省一级人大及其常委会，省以下地方人大及其常委会不再对“两院”行使监督权和任免权。二是地区中级法院和检察院“两长”由省人大常委会任免，其他人员按照法定程序分级任免，保留地方人大部分任免权。但是对“两院”的监督权没有说明，这正是框架意见及各试点省份所确定的关系路径。

第一种观点认为，省以下地方“两院”的人事任免权和监督权都由省级人大及其常委会行使，省级以下地方人大及其常委会不再对“两院”行使监督权和人事任免权，这更符合司法体制改革的目的要求。司法体制改革的目的就是解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题，完善和发展中国特色社会主义司法制度。然而影响司法公正和制约司法能力的深层次问题是什么呢？大家的普遍共识是：司法机关内部管理的行政化、人员管理的混同化、人财物管理的地方化（以下简称“三化”）。司法体制改革的目的就是要改变这“三化”现状，摆脱外部干扰，激发内在活力。既然按照司法体制改革总体框架和试点方案的要求，省以下“两院”的人财物由省级统一管理，那么“两院”的人事任免权和监督权也应当由省级人大及其常委会统一行使，才更符合去地方化的要求，否则，就是不彻底的去地方化，还会给地方不当干预司法留下途径和空间，这显然不符合司法体制改革的目的要求。

这更有利于人大及其常委会监督的实效性。司法机关人财物归地方管理时，地方人大监督的刚性明显不足，假使地方司法机关人财物都由省里统管，那么，地方人大及其常委会更是失去了刚性监督的依据。也许有人认为，人大及其常委会对司法机关监督的实效性与司法机关人财物权力归属联系不大，地方失去对本级司法机关人财物的管理权，并不会从根本上影响地方人大及其常委会对司法机关的刚性监督。有人认为，地方人大及其常委会监督本级司法机关的有效性的基础有两个：一个是宪法和法院、检察院组织法等法律明确赋权的规定。即“地方各级人民法院、人民检察院对产生它的国家权力机关负责，并报告工作，各级人民法院院长和人民检察院检察长都由本级人民代表大会选举产生，‘两院其他法律职务的任免权由本级人大常委会行使，本级人民代表大会及其常委会对人民法院和人民检察院行使监督权”。另一个就是地方司法机关人财物由地方党委、政府管理。“两院”院长、副院长人选的提出、党组成员的任免、编制、经费多少主要都由地方党委、政府说了算，这也为同级人民代表大会及其常委会行使监督权奠定了基础。如果，地区法院院长和检察长由省里任免、人财物由省里统一管理，那么，地方人大及其常委会对“两院”的监督就失去了重要基础，会使地方和省人大的监督流于形式，处于两难的尴尬境地，谁都监督，谁都监督不好。况且，这样配置权力也是不科学的，人大及其常委会的监督权应当与“两长”的任免权及“两院”人财物权力的管理权相对应，否则，就违背了权力配置的属性，就达不到应有的监督目的。

省级以下司法机关司法人员的法律职务及工作均由省级人民代表大会及其常委会任免及监督也存在一些难题。一是统一任免尚无法律依据。目前，全省法院的审判员、副庭长、庭长、审判委员会委员、副院长、院长，检察院的检察员、检委会委员、副检察长、检察长等所有法律职务均由省人大及其常委会任免尚无法律规定。而且工作量大，需要分期分批任免，可能会影响到司法机关的正常工作。二是如何进行有效监督。省人大及其常委会有关人员配备及工作原本只是对省法院和省检察院，如果将全省司法机关的监督职责全部赋予省人大及其常委会，肯定会造成工作量的成倍增长，监督的实效性有待商讨和观察。

第二种观点认为，分级任免和监督恰恰是既有法律依据也可以解决省人大及其常委会监督工作量大且鞭长莫及的问题，是目前处理省级以下司法机关与人大关系的最好选择。

但是，正如第一种意见认为的那样，其局限性在于：一是去地方化不彻底。去地方化就要彻底去掉地方化。按照现有的人大与司法机关的关系看，除了监督法赋予的监督方式外，有些人大常委会仍在就个案进行转办、交办、督办，这些案件很大一部分是领导批示的案件。有的说是个案监督，有的说是类案监督，有人还说离开个案人大及其常委会将无法对司法机关进行有效监督。人大及其常委会开展工作要依法进行，个案监督或者类案监督的依据在哪？正如全国人大常委会关于监督法释义中阐明的那样，“实际上并不是‘个案监督，因为并不是由人大常委会集体行使职权，而是属于处理信访的工作问题，监督法对此没有作规定，今后需要在总结实践经验的基础上，继续加以规范，按照规范化的要求，把处理信访问题的工作做好，”这被司法机关认为是干预司法的一个重要途径。因此，有去地方化不彻底的可能。二是人大监督的实效性无法保障。人大监督的实效性是有前提有基础的，这个前提和基础来源于宪法等法律规定，即“地方各级人民法院院长由本级人民代表大会选举和罢免，地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责，对本级人民代表大会及其常委会负责并报告工作”和“地方各级人民检察院检察长由本级人民代表大会选举和罢免，地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责，地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作”。如果“两院”院长、检察长由省级人大常委会任免，人财物由省级统一管理，那么省级以下地方人大及其常委会就失去了监督实效性基础，其监督作用是十分有限的。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。司法体制改革必须坚持党的领导，必须坚持正确的改革方向，必须坚持人民代表大会这个根本政治制度，必须发挥基层的创新精神。只要是坚持了司法改革的正确方向，只要是坚持了人民代表大会制度，司法体制改革后的省级以下司法机关该怎样产生，归谁监督，不要设定一种模式，不妨多试一试，让实践和结果告诉我们该怎样选择不是更好吗？

（作者系吉林省延边州人大常委会内务司法委员会主任）