人民代表大会会议质量和实效评价内容及指标

唐莹莹

人民代表大会制度的发展是我国经济社会发展、民主政治进步的一个缩影和见证。党的十八大和十八届三中全会不仅提出了要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，而且对发展社会主义民主政治、法治中国建设都提出了具体的任务和要求。提高人民代表大会会议质量和实效，从制度意义上看，是回归人民代表大会制度功能定位，推进人民代表大会制度发展完善的重要内容；从实践意义上看，是以民主法治思维和方式推进科学发展、促进社会和谐稳定的重要抓手。本文试图对人民代表大会会议质量和实效的评价内容作出分析，并设计了一套量化的评价指标体系，以供各级人大工作者在实践中参考。

一、评价内容

1.民主化。人民代表大会的民主化主要应从利益表达的畅通程度上来评判。当前阶段，民主化可以主要考量以下几个方面的内容：（1）参会率。提高人大代表的参会率，扩大代表出席情况的透明度，适度地公开缺席代表的姓名和原因，给选举单位或者选民有一个认真的交代，应当成为完善人民代表大会制度的切实措施。每缺席一名人大代表，即意味着成千上万，甚至数百万人民群众的意愿和要求无人在大会上表达，如此一来，人民代表大会的权威性、严肃性、程序性都会有缺憾。这就不仅仅是缺席代表个人的事情了。参会率包括代表出席代表大会全体会议人数，出席分团会、分组会人数。为了提高代表到会率，在举行全体会议时要认真签到，会后一一公布出缺席名单；在分团分组审议时桌子上放置席签，按名字就座，一览无余；大会秘书处指派工作人员进驻各代表团负责审议时记录和统计出缺席情况。（2）发言率。代表在审议各项报告中，应该充分发表意见，发言时间也不能过短，不能做“哑巴代表”，切实解决“代而不表”问题。（3）投票率。投票是代表反映意愿、行使权力的最有力途径。投票率是判断代表政治参与行为的最基本指标。（4）提议案建议数。依法提出议案是代表在会议期间的一项重要工作，是代表参与管理国家事务的重要途径，代表法第九条规定，代表有权依照法律规定的程序向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。代表提议案是执行代表职务、行使代表职权，是一项严肃的事情，是严肃的政治责任，所提出的议案应该是人民之所愿，应该是符合实际的。（5）旁听开放。人大必须对人民负责，受人民监督。监督的前提之一是公民必须了解人大的工作。在一个民主的国家，公民享有对国家事务的了解权，即知情权。人大设立旁听席的实质就是从一个方面实现公民的知情权，同时也是对宪法规定的人民当家作主的民主权力的尊重。（6）公开程度。包括人民代表大会全体会议、分团会议有没有通过电视、网络等媒体公开报道，允许媒体报道的数量，特别是对境外媒体报道会议的态度，各种媒体报道的数量，有没有注意报道代表对“一府两院”工作提出的意见和建议，报道代表的一些不同意见。

2.科学化。人民代表大会会议有其独特的法律地位和作用，不同于党政工作会议。探讨质量，就必须回归会议的本源及其法律地位和功能，真正从会议功能上来评判会议质量。人民代表大会会议一个重要功能就是广泛汇集、有序表达各个阶层、各个方面的意愿，把人民群众的意志愿望和利益诉求通过代表在人民代表大会的各种会议上进行了整合协调。我们认为，一个不充分反映当地人民群众的意志愿望的会议是最大的走形式，一个不体现人民群众普遍关注的问题的决议是谈不上任何质量的决议。人民代表大会要作出正确的、合乎实际的决定，就需要真正的集思广益，需要每一位人大代表都认真审议每一个议案。对工作报告等议题的审议过程，是由一系列环节组成的。所以，对人民代表大会会议质量的评价，就应从这些相关环节着手加以研究。（1）程序科学。人代会是一项法律性很强的会议，有着严密而又复杂的程序。凡法律规定的程序必须一丝不苟地遵守执行，严格依法办事。法律没有明确规定的操作程序或者一些安排，可以创造性地开展，也可以参照和借鉴上级或各地的做法。对一些习惯做法则要以与时俱进的态度不断加以改进，尽量少作形式，多讲实体，减少环节，提高效率。（2）内容科学。对提交会议审议的各项报告要突出重点，重点说明报告的指导思想、工作目标、任务要求、重大事项、具体措施。报告单位要向代表提供确定目标，特别是一些重大事项、重点项目的依据和详细说明，以及可行性研究报告，重点项目、重点预算要逐项逐款分列，以方便代表审查。（3）方法科学。对代表和代表团提出的审议意见和建议，包括对报告的修改意见，有关方面要认真对待，并经过一定程序给予回应。可以先由主席团会议听取各代表团审议意见汇报，再由大会秘书处有关方面整理成审议意见，报告单位对报告进行修改，然后将审议意见和报告修改情况提交主席团常务主席会议研究决定，以增强审议意见和报告修改的严肃性，审议意见会后交“一府两院”研究落实。建立综合审议和专题审议、大会发言等制度，增强审议的针对性；建立会前跨区域视察和调研制度，便于代表更广泛地知情知政；建立公民旁听和专家旁听相结合制度，为提高审议质量提供参考；建立听证和辩论制度，提高决策的科学性、民主性；建立新闻发言人制度，增强会议公开度，扩大宣传，接受社会监督。（4）技术科学。包括运用电视直播、视频网络等公开手段，代表表决用表决器而不是举手方式。

3.效率。效率评价主要从目的实现的角度去考察。人民代表大会的重要职权就是对本行政区域重大事项的决定。有人说，人民代表大会主要是“管好钱、管好人”。如果从这两个目的出发，效率评价指标主要体现在人事任免和对预算的批准上。（1）代表提前介入对候选人的考察，这是增强会议选举民主性的重要保障，通过此举力戒选举的形式主义。（2）无记名投票选举。所谓公正的选举必须是以秘密、直接和差额的方式进行的。离开了秘密、直接、差额三种方式的选举很难说是公正的选举。如果人大代表不能采取无记名秘密投票，而是在别人的注视下，把自己的投票情况公之于众，那么投票者必然面临心理压力，很可能违心投票。尤其是投票者面临动员性投票的情况下，违心投票就在所难免。（3）召开会议时间调整到12月份，这主要是考虑财政年度是从1月1日开始。以全国人代会为例，每年3月5日开幕，事实上有将近四分之一的财政年度未经全国人大会议审议、批准就已经在实际执行了。这对人民代表大会来说，太不严肃了。只有真正将人民代表大会的开幕时间与计划和财政年度一致起来，人民代表大会会议批准计划和预算才能真正实现。（4）预算报告单独汇报和审议。预算报告看不懂是人代会的顽疾，而预算报告被列为书面报告则是人代会的诟病，要实现人代会管好钱的目标，首先要重视预算报告的重要性，单列日程报告和代表审议。

4.会议质量。审议修改议案报告等质量、专业性、重视程度、被采纳情况、会议文件吸收代表审议意见的数量。发言的准备情况、有的放矢程度、被采纳或者重视程度等。从实践看，人大代表在审议时还存在着一些问题。如，有的人大代表事先并没有做充分准备，发言时很随意，想到哪就说到哪，而不是围绕议题进行审议。代表们往往是各说各的，没有交锋、没有辩论，很难形成一致性意见，难以达成共识。有些人大代表在审议工作报告时，仅关注自己本单位、本部门、本地区的情况，或者仅从自己本单位、本部门、本地区的情况出发来谈“学习”工作报告的体会，有的甚至成了对本单位、本部门、本地区工作的布置或安排。这就使得人大代表审议在一定程度上变成了走过场，导致审议质量不高。围绕代表审议这一中心环节，我们认为会议质量的指标应包括以下几个方面：（1）会前准备工作的质量。人民代表大会会议的召开，需要做方方面面的准备工作，特别是组织准备和会务准备。包括提出会议议程草案，提出主席团和秘书长名单草案，决定列席会议人员名单，组织代表团，审查代表资格等。特别是会议前的代表集中视察，是否真正起到了了解情况、收集民意的效果。（2）文件质量。人民代表大会会议的主要任务是审议各项报告，这也决定了提交会议的报告的特点是便于代表审议。报告内容是否回应上一次代表大会决议决定，提出今年或今后打算是否有操作性，是评价报告质量的重要标准。（3）代表审议质量。听取和审议“一府两院”等报告是人代会的主要议程，从审议情况看，质量和效果还不够高，表现在：方式单一，审议意见一般性的多，全局性、针对性的少，讲成绩的多，谈问题的少等等。审议报告一方面是对他们工作的肯定，更重要的方面是对不足和问题提出批评，对今后工作提出意见和建议，特别是重点审议报告中提出的新目标新任务新举措，包括重大事项、重点项目等。报告经审查后通过决议批准同意，具有法定效力并付诸实施。对报告的审议不仅要充分表达本地区本选区人民的意愿，而且要站在全局的高度体现本行政区域内最广大人民的利益和诉求。（4）代表议案建议的质量。提出代表议案建议是代表履职的重要方面，也是会议的重要组成部分。

5.会议效果。效果评价主要是从对某种效果的影响力角度去考察。人大作为国家权力机关，在宏观上决定本行政区域内的政治、经济等方面的大事，但又不直接管理行政工作；监督同级“一府两院”对法律及人大决议、决定的贯彻实施情况，但又不直接管理经济和处理案件。这种工作上相对的宏观性、超脱性特点，意味着它决定和监督的主要是一些事关本行政区域的经济、政治、文化、社会建设等各个领域中的重大事项，也就是事关本行政区域发展的具有宏观性、根本性、长远性的事项，关系的是本行政区域内人民群众的普遍利益和整体利益。效果指标主要体现在两个环节，第一个环节是对会议本身的效果评价，包括：（1）会议目的的达成，会议有没有达到预先计划确定的目标和任务；（2）人民群众满意度，可以委托第三方进行评价；（3）与会代表认可度，可以在会议闭幕之前，向代表发放调查表，问询意见；（4）媒体的评价，综合各方媒体的意见，作出客观评价；（5）各项工作报告得票率，得票率一定程度上也体现了代表对“一府两院”工作的态度，对会议效果的态度。第二个环节是对人民代表大会会议后，“一府两院”对决议决定的贯彻执行情况。包括：（1）对报告所列计划的落实情况；（2）代表议案建议的办理情况，只有把每一个议案建议都落实到位，会议的实效才有评价的基础；（3）审议意见能得到落实。现阶段，人大代表在人民代表大会会议上的审议发言主要是通过简报实现相互间的交流，少量的意见通过修改报告得到采纳，更多的审议发言没有出口。要对审议发言进行汇总整理，交给“一府两院”办理，以免人大代表在会议上“自拉自唱”。

二、评价指标

根据上述评价内容，结合实践情况，笔者初步设计了人民代表大会会议质量和实效的评价指标体系（参见下表），并对各项内容设计了相应的分值。需要指出，这个指标体系仅仅是一种理论上的设想，尚需相关专家充分论证，以及各级人大实践工作者的实证分析，使之不断完善。

（作者系北京联合大学人大制度研究所副研究员）