人大代表选举制度与人大代表代表性的发展历程

倪玲芳

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大代表是这一制度的主体，人大代表选举是基础。随着经济社会的发展、社会主义民主政治的不断完善，人大代表在发挥着越来越重要的作用，社会也对人大代表的代表性提出了更高的要求。人大代表的结构是人大代表代表性的重要内容，同时也反映了经济社会发展的程度、社会阶层的分化和社会和谐发展的要求。党的十八大对人大代表的结构比例提出了明确要求；2010年以来，全国人大及其常委会先后修改了选举法、代表法，从法律层面对人大代表制度进行了完善，同时更加明确了各方面代表的广泛性、代表性。在实践中，从2011年开始，全国自下而上开展五级人大代表的选举，这是首次实行城乡按相同人口比例选举人大代表。从各地的选举结果看，代表结构比例总体得到优化，但也存在一些问题，需进一步努力改善。研究人大代表结构和代表性这个问题，对于深入学习贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，完善人民代表大会制度，提高人大代表的代表性，发展社会主义民主政治，具有一定意义。对人大代表结构和代表性问题研究，离不开人民代表大会制度理论、代表选举制度，也要从实践和历史的角度，关注人大代表结构和代表性的发展历程。

一、人大代表选举制度的发展

选举制度是人民代表大会制度的基础和前提，选举制度包括由宪法、选举法等组成的法律制度，以及相关选举政策文件组成的政策体系。其中，选举法是保障公民依法行使选举权和被选举权、依法产生各级人大代表的重要法律。选举法最早于1953年制定，1979年重新修订，其后经过四次修改（包括1982年，第五届全国人民代表大会第五次会议；1986年，第六届全国人大常委会第十八次会议；1995年，第八届全国人大常委会第十二次会议；2004年，第十届全国人大常委会第十二次会议）。2010年3月，十一届全国人大三次会议对选举法进行了修正，这次修改是1979年选举法重新修订以来的第五次修改。

1953年2月中央人民政府委员会制定了第一部选举法，我国选举制度开始了一个不断完善的过程，这部法律确立了普遍、平等、直接选举与间接选举相结合的原则。1979年7月五届全国人大二次会议修订了选举法，对我国选举制度进行了改革和发展，主要的内容包括实行差额选举，实行候选人多于应选代表名额的选举，直接选举多于二分之一至一倍，间接选举多于五分之一至二分之一；扩大了直接选举的范围，直接选举的范围扩大到了县、自治县；各政党、人民团体或者选民、代表附议，都可以提出候选人，改进了办法，扩大了民主权利；推荐候选人的政党、团体和选民应当向选举委员会介绍候选人的情况。1982年12月，五届全国人大五次会议进行了一些修改，主要内容包括：对人口特多的镇，或者企事业职工人数在总人口中所占比例较大的县，经省级人大常委会决定，农村每一代表所代表人口数同镇或者企事业职工每一代表所代表人口数之比可以小于四分之一直至一比一。对直接选举中未选满的另外选举，超过选票的三分之一即可当选；对归侨代表、少数民族代表作了更具体的规定。1986年12月，六届全国人大常委会十八次会议，对选举法进行了修改，包括减少代表名额，规定选民或者代表10人以上可以联名推荐代表候选人；完善少数民族的选举等。1995年2月，八届全国人大常委会第十二次会议，对选举法进行第三次修改，主要内容包括缩小农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，对于选举全国和省级人大代表，农村与城市代表的人口数改为四分之一；适当简化选举程序。2004年10月十届全国人大常委会第十二次会议的修改，完善了直接选举中正式候选人确定的方式，对仍不能对正式候选人形成一致意见的，可以进行预选；增加可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。

2010年选举法修改的主要内容，对法律条文有20处作了修改，其中与代表的结构和代表性相关的主要内容包括：

一是关于城乡按相同人口比例选举人大代表。根据我国国体、政体，实行城乡相同人口比例选举人大代表，应体现以下3个原则要求：一是体现人人平等，主要是保障公民都能够有平等的选举权，实行城乡按相比选举代表；二是体现民族平等，保障各民族都有适当数量的代表；三是体现地区平等，保障各地方在国家权力机关有平等的参与权，各行政区域都应有相同的基本名额数，选举一定数量的代表。这三个平等是有机统一的整体，三者不能相互忽视。代表性人物比较集中的地方，也应给予适当照顾。选举法第十四条规定：“地方各级人民代表大会代表名额，由本级人民代表大会常务委员会或者本级选举委员会根据本行政区域或者各选区的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。在县、自治县的人民代表大会中，人口特少的乡、民族乡、镇，至少应有代表一人。”“地方各级人民代表大会代表名额的分配办法，由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会参照全国人民代表大会代表名额分配的办法，结合本地区的具体情况规定。”各地根据这些原则修改地方性法规和分配办法，体现人大代表的代表性。

二是关于乡镇人大代表名额及其分配。近几年来，全国的一些县（市、区）进行撤乡并镇、撤镇改街工作。撤并后，乡镇规模较大，人口数比较多，有的人口多达十几万甚至二十几万，原来选举法规定人口超过九万的乡、民族乡的代表总名额不得超过一百名；人口超过十三万的镇的代表总名额不得超过一百三十名。现修改为“代表总名额不得超过一百六十名”。乡级人大代表名额由县人大常委会确定，报上一级人大常委会备案。

三是关于推荐代表候选人的人数。各政党、各人民团体联合或者单独推荐代表候选人时，是按应选名额提，还是按差额提。这个问题在以往选举时，没有明确规定。这次选举法专门作出规定，各政党、各人民团体联名或者单独推荐的代表候选人的人数，每一选民或者代表参加联名推荐的代表候选人的人数，均不得超过本选区或者选举单位应选代表的名额。直接选举中，选民参加联名提名代表候选人，应按应选人数联名，否则是无效的。

此外还对选举委员会组成人员的回避，代表候选人的近亲属不得担任监票人、计票人等作了规定。

选举法的每次修改，无不反映出了选举制度的基本原则。这些修改从不同的角度反映出人大代表应当具有广泛的代表性。

二、人大代表的代表性

人大代表应当具有广泛的代表性是人民代表大会制度的本质要求。我国的人民民主专政的国家性质，决定了国家的一切权力属于人民。人大代表是否有广泛性，关系到人民当家作主权利的实现，关系到人民代表大会制度的优越性的发挥。人大代表作为国家权力机关的组成人员，作为人大的主体，我国的人大代表又是兼职制，要使人大发挥权力机关的应有作用，人大代表自身来源的广泛性、合理的结构就显得十分重要。

人大代表的代表性，是与我国选举制度的基本原则紧密相连的。我国选举制度的完善，形成了普遍、平等、差额、直接与间接选举相结合、无记名投票等选举原则。普遍性指的是享有选举权的公民具有广泛性、普遍性，绝大多数公民都有选举权。平等性是公民在选举中的地位平等，有同等的选举权。差额选举是指候选人人数多于应选名额的一种选举制度，是选举法的重要原则。选举原则贯穿于选举法实施和选举整个过程中。同时，也为选举产生的人大代表的代表性打下了基础。

新修改的选举法将人大代表的广泛的代表性作为重要内容。全国和地方各级人大，是最高和地方的国家权力机关，要有广泛的代表性。从目前存在的一些问题看，主要是有的群体代表比较集中，影响了广泛的代表性。因此，选举法规定，全国人大和地方各级人大的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子的代表；应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。

人大代表的代表性最直接的体现是代表的结构，主要是通过对人大代表的基本情况、代表构成情况和地域空间分布来反映。人大代表的基本情况，包括性别、年龄 、政治面貌、民族、文化程度等情况；代表构成主要包括代表各职业构成，非公经济人士、农民工、连任代表等综合情况，以及代表的地域分布。

三、经济社会不断发展，实现城乡按相同人口比例选举代表

党的十七大提出，要逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。2009年以后，全国人大常委会法工委会同办公厅有关局室、中组部等方面到各地调研，征求修改选举法的意见，重点听取对逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表问题的意见。应该说，当时的选举法对地方各级人大代表名额确定的原则、程序和代表分配的方式作了法律规定，较好地解决了实践中由于城乡人口差距悬殊带来的代表比例失衡问题，适应了经济社会发展的需要。随着改革开放的深化、公民政治参与意识和权利意识的不断增强，特别是城市化进程的加快，要求城乡实行按相同人口比例选举人大代表，享有平等政治权利的呼声较高，修改前选举法原有的规定已难以适应经济社会和改革发展的新要求。因此，2010年选举法的修改是十分必要的。城镇化是现代化的必由之路，是保持经济持续健康发展的强大引擎，目前我国常住人口城镇化率为53.7%。城市化不仅带来城乡人口结构和经济发展的巨大变化，同时，也必然会推进民主政治发展的进程。选举法修改后，一步到位实行同比例选举人大代表，结束了分配代表名额时区分城乡的做法，这是选举权平等的一大历史性进步。实行城乡同比选举人大代表后，直接选举的选区划分会有一些变化，农村选区将增多，城镇的将会有所减少，在农村选区选出的人大代表会有所增加，其对代表结构的影响会有所体现。

从选举实践来看，2011年上半年启动的新一届全国县乡人大换届选举，是1979年以来进行的第十次乡级人大代表选举、第九次县级人大代表选举。参加这次县级人大代表选举的选民达9.81亿人，参加乡级人大代表选举的选民7.23亿人，选举产生县乡两级人大代表254万人。在各地选出的县乡两级人大代表中，工人、农民和专业技术人员比例比上届分别上升5.84%和3.84%，妇女代表的比例分别上升1.85%和2.67%，党政干部比例分别降低4.37%和2.42%。此外，非公经济人士代表分别占10.22%和5.04%，连任代表分别占37.46%和37.16%。

综合上述情况，笔者认为，人大代表的结构性关系方方面面，优化人大代表结构的题目，政治性、法律性都很强。重视人大代表结构的代表性是一个历史过程，是经济社会发展、人大代表选举制度的不断发展完善的结果，也是社会包容开放的一种体现。人大代表的代表性是通过代表的结构来体现的。反映代表结构的有三个部分：一是人大代表的基本情况，包括性别、年龄 、政治面貌、民族、文化程度等情况；二是代表构成情况，主要包括代表职业构成，非公经济人士、农民工、连任代表等综合情况；三是代表的地域分布。随着选举法的修改，城乡按相同人口比例选举人大代表，直接选举的选区进行了调整，间接选举的各选举单位名额也有所变化，这样就直接影响了人大代表在地域空间上的重新地分布，这也将会影响人大代表的代表性。因此，人大代表的结构，是指年龄、性别、民族等基本情况结构，职业和综合情况结构，以及地域空间结构所体现出全方位的代表结构。通过描述这些要素，反映代表的代表性。笔者认为要认真比较分析各级人大代表的结构，分析其特点，发现存在的问题，特别是目前还有哪些不足需要完善，并在此基础上提出优化代表的结构，体现广泛代表性的政策建议和策略。重点是客观地分析评价目前人大代表结构，以及优化的策略。目的是落实党的十八大提出的“提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例”。

（作者单位：浙江省人大常委会办公厅）