人大制度是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度

田必耀

在人大历史上，每逢十周年纪念全国人民代表大会成立的大会一共举行过三次，即在1994年、2004年、2014年，分别举行纪念、庆祝全国人大成立40周年、50周年、60周年大会。三次纪念大会有一个共同程式：党和国家领导人发表重要讲话，回顾总结人大制度伟大历程，从人民当家作主、国家长治久安阐释人大制度地位和功能；提出建设和发展社会主义民主政治的政治方向；对坚持和完善人大制度、支持人大及其常委会依法行使职权提出新要求。从三次纪念大会来看，2014年9月5日举行的庆祝全国人大成立60周年大会规格最高、对人大制度地位和内涵表达最新、对新时期人大制度建设的使命担当最厚重。

一、庆祝全国人大成立60周年大会达到最高规格

1994年9月15日，首都各界群众在人民大会堂隆重集会，纪念全国人民代表大会成立40周年。时任中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长乔石同志发表重要讲话，时任中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长田纪云同志主持大会。这是新中国成立后第一次举行纪念全国人民代表大会成立的活动，在国内外引起很大的反响。“人民代表大会制度是与人民民主专政的国家体制相适应的整个政权体系。是具有中国特色的根本政治制度。”当天的《人民日报》社论说，40年的实践证明，人民代表大会制度具有极大的优越性和强大的生命力。

10年过后，2005年9月15日，首都各界代表3500多人在北京人民大会堂纪念全国人民代表大会成立50周年。中共中央政治局九位常委全部出席纪念大会，时任中共中央总书记、国家主席胡锦涛发表重要讲话，吴邦国委员长主持纪念大会。

2014年9月5日举行的庆祝全国人大成立60周年大会，与纪念人大50周年大会一样，中共中央政治局七位常委全部出席纪念大会，中共中央总书记、国家主席习近平发表重要讲话，张德江委员长主持庆祝大会。

与前两次纪念大会相比，这次庆祝大会规格最高，为什么这么说？前两次纪念大会是以首都各界群众、代表隆重集会的名义来纪念，这次庆祝大会是中共中央、全国人大常委会举行的，是一次顶格的会议，既有纪念的内涵，更重要的是庆祝，庆祝人大走过一甲子的辉煌和功绩。

二、从国家治理体系和治理能力的高度明确人大制度的最新内涵

改革开放以来，党和国家深刻总结我国人民代表大会制度历史经验、适应改革开放新时期发展要求，站在人民当家作主、依法执政、治国理政的高度，推动人民代表大会制度与时俱进，不断丰富和完善人民代表大会制度的时代内涵，进一步明确人大制度的地位。从乔石同志指出，“建设社会主义民主政治，最重要的是坚持和完善人民代表大会制度”，到胡锦涛同志强调，“人民代表大会制度是中国人民当家作主的最高实现形式”，再到习近平总书记强调，“人民代表大会制度是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度”，这些重要讲话，向世界庄严宣示了中国人大制度的新高度。

1993年7月，全国人大常委会召开各省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会。乔石特别针对人大的性质、地位和作用的认识问题，作了即席讲话：“一是要用宪法和法律的规定统一全党和全国人民对人大地位、性质和作用的认识；二是要结合实际不断地进行宣传教育”（引自2012年6月26日，《法制日报》，刘政，《乔石同志在第八届全国人大常委会委员长任上》）。在第一次纪念大会上，乔石强调，“我们广大干部，特别是各级领导干部，要增强民主和法制观念，提高对人民代表大会制度的认识，把思想统一到宪法上来，切实按照宪法办事，自觉地维护国家的这一根本制度。”

江泽民同志在1990年的时候就指出建设社会主义民主政治，最重要的是要坚持和完善人民代表大会制度。乔石同志在纪念大会上对此作了重申。乔石强调，“我们在任何时候，在任何情况下，都要毫不动摇地坚持和完善人民代表大会制度，发挥这一制度的优势和功效。”

在第二次纪念大会上，胡锦涛同志强调，人民代表大会制度是符合中国国情、体现中国社会主义国家性质、能够保证中国人民当家作主的根本政治制度，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是中国社会主义政治文明的重要制度载体。以前，党和国家领导人对人大制度在民主执政、人民当家作主中的地位用的是“重要”一词，这次纪念大会胡锦涛同志首次用一个“最好”、一个“最高”实现形式，把人民代表大会制度的地位提升到了一个历史性高度。纪念大会次日，全国人大常委会办公厅召开社会主义民主法制建设座谈会。吴邦国在会上发表重要讲话强调，人民代表大会制度是实现人民当家作主的根本途径和最好形式。吴邦国从实现人民当家作主的路径上，把人大制度提升到“根本途径和最好形式”的高度。

在第三次纪念（庆祝）大会上，习近平总书记强调，“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。”“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”这是党和国家从国家治理体系和治理能力的高度对人大制度地位提出的最新论述。

新一届中央领导集体，十分注重提高国家治理体系和治理能力现代化，并提出清晰的内涵和要求。2014年2月，习近平在省部级主要领导干部专题研讨班开班式上强调，“国家治理体系就是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”“国家治理能力就是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”国家治理体系和治理能力的“现代化”，可以从不同角度来认识。但从依法执政来看，“法治精神”是核心要求。

人民代表大会制度作为我国根本政治制度、政权组织形式，是人民当家作主这一国家性质的根本体现，在我国政治制度体系中居于核心地位。以习近平同志为总书记的党中央从国家政体高度，进一步丰富人民代表大会制度的内涵，把人民代表大会制度提升到“支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度”的新高度。

三、新时期全面推进依法治国基本方略人大自身担当最厚重使命

三次纪念大会都明确提出坚持和完善人民代表大会制度。各个不同的历史时期，人大制度建设、人大工作面临着新情况、新担当。

1994年有关部门提出了机构改革方案，欲将人大和政协、群众团体并列。对此，乔石说：“根据宪法的规定，人大及其常委会从来是国家机关，而决不是群众组织”（引自2012年6月26日，《法制日报》，刘政，《乔石同志在第八届全国人大常委会委员长任上》）。在纪念大会上，乔石特别提出，“人大工作必须加强，不能削弱。”乔石强调，加强国家权力机关建设，使人大及其常委会成为有权威的国家权力机关，成为能够担负起宪法赋予的各项职责的工作机关，成为联系群众、反映民意、解决矛盾的为人民所充分信赖的代表机关。这一提法，延伸了1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》的要求，该决议强调：“必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关。”改革开放以来，各级人大及其常委会按照决议的要求，遵循宪法和法律规定，逐渐把人大的“橡皮图章”打造成“钢铁图章”。

在全国人大成立50周年纪念大会上，胡锦涛指出，坚持和完善人民代表大会制度最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。胡锦涛强调，“必须认真落实宪法赋予人民代表大会及其常务委员会的各项职权”，并从加强立法、监督、与人民群众联系和自身建设等四个方面对人大工作提出了明确要求。

在这次庆祝大会上，习近平总书记提出坚持和完善人大制度要着重抓好五个加强，即加强和改进立法工作、加强和改进法律实施工作、加强和改进监督工作、加强同人大代表和人民群众的联系、加强和改进人大工作。习近平总书记特别提出，“各级党委要加强和改善党对人大工作的领导，支持和保证人大及其常委会依法行使职权、开展工作。”多年来，党的政治文件一直用支持或保证人大及其常委会行使职权。比如说，2002年11月，党的十六大报告提出，保证人大及其常委会依法履行职能。这次纪念大会同时用了“支持和保证”，这一表述的分量很重，这是对各级党委贯彻落实党的十八大报告提出 “支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权”政治要求的进一步明确。

依法执政是党治国理政的一个基本方式。党的十八大召开、习近平总书记“9.5讲话”，标志着人大制度建设进入了一个新的历史阶段，人大制度建设和人大工作面临着新使命和担当。新的使命和担当在哪里？60年来，我们一直强调“坚持和完善”人大制度，2013年3月张德江委员长在十二届全国人大二次会议上提出“发展好”人民代表大会制度。“坚持依法治国，维护法律权威，把人民代表大会制度坚持好、完善好、发展好”，这就是新时期人大制度建设的新使命和新担当。

在全面落实依法治国基本方略的进程中，各级人大及其常委会如何保障宪法和法律的实施，维护宪法和法律的权威；如何运用法治思维和法治方式，依法协调行使法定“四权”，让立法管用、监督有效、决策到位、任免依法；如何按照党的十八届三中全会的精神，对接立法法修正案草案提出赋予所有设区的市在城市管理方面行使地方立法权这一人大扩权新规；如何保障人大代表主体地位，增强代表义务观念，支持和保证人大代表依法履职；如何进一步加强县乡人大建设，按照“总结、继承、完善、提高”的原则，扎实推进县级人大工作完善发展，全面有效行使乡镇人大法定职权，解决乡镇人大“开会难、履职难、运行难”等问题，进一步做实县乡人大，推动人大工作提高水平；等等。这是把人民代表大会制度坚持好、完善好、发展好的题中之义。

我们要认真贯彻落实党的十八大和习近平总书记的重要讲话精神，在坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的中国梦的历史新征程中，增强政治定力，走好自己的路，自觉守望人民代表大会制度，推动人民代表大会制度与时俱进，发挥人大制度支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度作用。

（作者单位：湖南省人大常委会《人民之友》杂志社）