韩国社区发展经验及对我国社区自治建设的启示

张锐智 张何鑫

中图分类号：C912.3 文献标识码：A 文章编号：1672—4496（2014）03—134—04

[内容提要]结合韩国智能社区发展的特点及成功经验，分析我国社区自治建设中存在的问题，理论结合实际，汲取韩国智能社区的成功经验，根据我国的自身情况，建立健全相应的法律制度，为社区自治建设提供法律保障，才能更好地完善社区自治建设体制。提出我国社区自治建设过程中存在的问题及相关对策。

[关键词]韩国社区；智能社区；社区自治；社区建设

韩国在城镇化过程中积累了丰富经验，其首都首尔的江南区被评选为2008年度“全球最佳智能社区”，其在长期基层治理当中形成了的有益经验，为我国社区自治建设提供了重要启示。

一、韩国社区发展概述

韩国将社区定义为具有共同联系、参与行为、归属感，并且维持着形成社会实体的社会联系和社会互动的群体。从20世纪70年代开始，韩国开始进行社区建设，政府采取了多重措施推进社区建设，其中尤其以新社区运动最为著名。近几年，韩国社区出现了巨大变化，社区建设进入了全新的发展阶段。

早在1949年，韩国根据宪法制定了《地方自治法》，对地方自治做出了相对具体的规定，并逐步形成了特别市、广域市、道和市、郡、区两级地方政府作为自治的基本单位，同时，在市、郡、区下面还设立相当于派出机构的邑、里、洞等组织，负责向居民提供行政服务并处理与居民有关的业务。[1]其中，“洞”相当于一般意义上的社区，不同之处在于，“洞”是一级行政，但在功能上与社区接近。在乡村，“邑”向居民提供日常服务。但洞、邑等单位不是地方自治的团体，不是居民选举产生，不对居民负责，而是国家为了方便处理相关行政业务而设置的基层行政机关的下层机构。这就使得作为韩国最基层的邑、洞等单位的治理带有浓厚的行政主导的色彩。

1970年开始，韩国推行新社区建设，取得了令世界瞩目的成就。其发展过程大致分为5个阶段，即基础建设阶段、扩展阶段、充实阶段和提高阶段、国民自发运动阶段以及自我发展阶段。[2]特别是在自我发展阶段，政府鼓励居民们从事能够创收的项目。由此，不仅提高了居民参与社区活动的积极性，更使居民学会了很多技术，并且在参与社区项目实施的过程中即受到了教育，也学会了参与。

随着韩国社区的发展过程的逐步推进。为了更好的规范社会基层治理的运作。韩国于2003年进行了分权改革，将部分中央权力转移到地方，为社会基层治理和社区的发展，提供了重要的法律保障。

韩国的社区的成功发展，原因不仅在于居民的积极参与，也在于他们从社区运作机制开始，政府保证社区有自主权，充分调动居民积极性。同时，社区组织的活动填补了政府机构和个人活动之间以及市场机制和个人活动之间的空白，使居民和政府之间的对话变得容易进行，社区充分发挥了中介的作用，为政府和居民提供了沟通的桥梁，也为居民提供了一个在基础层面上进行经济活动和政治参与的平台。

二、韩国智能社区的发展及经验

智能社区是“智能城市”、“电子城市”和“电子社区”的统称。完善的信息基础设施、全面的信息技术应用、社区资源以及社区信息资源的有效开发与利用，是其基本要素。世界智能社区论坛2008年5月15日宣布，将2008年度“最佳智能社区奖”授予韩国首尔江南区以表彰该社区在建立宽带经济方面做出的贡献。韩国首尔江南区为了促进韩国经济发展、提高政府行政效率和更好地为公众服务，在电子商务、电子政务和社区信息化各个方面都广泛建设和深入发展，为首尔江南区的智能化社区建设打下坚实基础。韩国首尔江南区发展的成功因素及事例，值得我国建设新型社区作为借鉴。

首尔江南区首先发展了“电视电子政务”，早在1995年，江南区政府开始建设电子政务，到1997年网络建成，将当地政府事务链接成为网络，为公众提供便利服务。2003年，韩国行政自治部与江南区政府、江南有线电视联手开发了“电视电子政务”，以电子政府带动经济发展，通过网络处理政府事务数量剧增，同时减少政府工作人员，降低政府支出。更重要的是，由于电子政务的发展，最大限度地防止了贪污腐败现象的产生，为韩国政府发展提供了良好的政府运行环境。

为进一步为智能社区发展提供保障，韩国江南区政府创新政府服务模式，江南区建立了85个电子政务系统，为居民提供最便捷、最灵活的行政服务方式，让居民享受到不受限制的行政服务，成为了世界上最早实施政府行政入户的地区。江南区政府还在网上设置了电子信箱，作为征询公众法律意见的专门渠道。这样不仅有利于政府知晓公众的意愿，更有利于提高公众的参政、议政积极性。此外，通过电子政务、电子商务，使政府为公众提供服务更加及时有效，为社区的发展带来更大的推动力，都是值得我国发展社区学习和借鉴的。目前，我国正处于社会转型时期，社区自治的发展和建设是社会稳定的重要保证，通过借鉴外国社区发展建设的成功经验，结合我国自身的现实条件，更好的发展社区自治建设，使基层社区自治为社会发展提供基础性保障。

三、我国社区自治中存在的问题

由于我国处于社会的转型时期，同时，我国社区发展起步晚，不仅没有形成真正的社区自治，而且在社区自治的建设中也存在一些需要研究和亟待解决的问题。

第一，社区自治建设“行政化”。由于我国原有的计划经济体制下，城市管理等事务都是由国家垂直领导的，在体制上严格的遵照条块管理分割。社区居民委员会的行政色彩浓厚，社区无法充分发挥自治，反而成了政府部门的办事机构，从而使得社区居民委员会的居民自治组织性质无法充分发挥作用，同时导致居民对社区自治活动的积极性不高。这样的社会管理体制已经无法适应现代社会的发展需求。

第二，自治权利不完善，居民参与程度不高。由于在社区自治中的行政化，导致居民在心理上对于社区的合法性地位有所怀疑，认为社区居民委员会就是一级政府部门，并非是自治组织，同时，对其社区自治主体的身份认识不明确，不了解自身拥有的自治权利。同时，由于社区对居民提供的服务也带有政府的管理性，而并非是自治的服务性，也导致了居民在对社区自治建设上的错误认识。自治是居民的自治，而居民自身不愿意成为自治主体，认识不到自己是自治主体，致使在参与过程中，参与流于形式化，无法真正的发挥居民自治的作用。同时，由于参与机制的不完善，进一步阻碍了居民参与社区自治建设，阻碍了社区自治建设的更好发展。

第三，法律制度滞后，无法充分保障社区自治。由于立法工作没有随着社会发展而同步发展，致使许多相关领域存在立法空白，并且由于相关立法多是原则性的规定，在实践中可操作性差。同时，由于以上法律颁布时间早，其中的很多内容已经不适应时代的要求。这些都在很大程度上阻碍了城市社区自治建设的进程。

四、韩国社区对我国社区自治建设的启示

改革开放引发的经济转轨、社会转型，要求我国城市必须改变国家包办一切社会事物的管理模式，更要求社会在今后的发展中得到充分的自治建设。1986年，国家民政部首次提出在城市开展社区服务。[3]通过十几年的努力，我国的社区自治建设取得了显著的成绩，但是跟发达国家相比还存在一定差距。韩国是我国的邻国，在政治、文化、经济等领域都有着很多的相同之处，我国应该着重在以下方面进行改革建设社区自治。

第一，在社区自治建设的过程中建立自治体制。韩国社区的建设，自治的体制在其社区发展中发挥了重大作用。这种自治的体制也有利于基层的民众参与公共事物的积极性提高，成为民主的训练场所。[4]民主是社区建设的灵魂，法制是社区建设的保障，自治是社区建设的方向，深化社区依法自治建设，是逐步实现社区法治目标。为了确保社区自治建设的顺利发展，必须明确规定社区居民在法律上拥有的权利，强化社区居民的权利意识和参与意识。并且明确社区的法律地位，杜绝社区工作行政化的现象，使社区在工作中以居民为中心，为居民服务，在实践中积极实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，使基层社区自治建设制度得到落实。

第二，建立完善社区自治的法律制度。为了进一步避免社区自治建设的行政化，必须明确理顺政府和社区的职能关系，理顺职能部门、物业管理组织与社区居民委员会之间的关系，明确社区的法律性质、法律地位和职能定位。应该在法律中明确指出，社区不是政府机构，不是政府的派出机构，也不是政府职能部门的执行机构，而是群众自治组织。社区法制建设必须融入到社区自身的发展建设之中才能真正健全和完善，法制为更好的完善社区自治建设提供了法律支持、法律服务和法律保障。

第三，提高社区自治的居民参与机制。社区自治归根到底是社区居民的自治。在韩国社区建设的成功经验中可以看到，社区运行的好坏和居民参与的程度密切相关。要提高居民的参与程度，必须首先在法律上明确居民的法律地位，社区居民是社区自治的主体，是社区自治建设的主力军。在法律上维护社区居民的民主决策、民主参与，增强社区自治主体的自治意识，从而使居民在社区自治中真正成为社区自治的主体，为社区自治建设提供有利的群众基础。

通过对韩国智能社区的了解，分析我国社区自治建设中存在的问题，理论结合实际，汲取韩国智能社区的成功经验，根据我国的自身情况，建立健全相应的法律制度，为社区自治建设提供法律保障，才能更好地完善社区自治建设体制。

责任编辑/汪 洋

参考文献

[1] [4]方 正、金俊杰.韩国基层治理经验及其借鉴意义[J].艺术文化交流.2013（03）.

[2]刘 璐.创新发展中的韩国社区[J].中国社会报.2011（04）.

[3]卞文忠、秦玉峰.发达国家的城市社区服务体系建设经验及对我国的借鉴作用[J].经济管理论坛.2005（01）.

基金项目：辽宁大学亚洲研究中心2014年立项资助项目：《东亚基层社会治理法制比较研究——以城市社区功能为研究对象》（立项编号Y201401）成果之一，韩国高等教育财团资助。