后城市化时代城市治理面临的挑战

李锦文，叶 睿

随着城市化的发展，部分发展较快的城市已经进入后城市化时代。新时期，城市需要承载的公共职能会更多，人口结构也越来越复杂，这意味着未来城市的不确定性风险远比现在高。党的十八届三中全会公报提出，全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力现代化是一个宏观概念。城市治理是属于国家治理体系范围内，国家治理能力的现代化离不开城市治理的现代化，所以作为国家治理体系现代化的重要组成部分，城市的稳定发展是至关重要的，如不能让城市治理走上良性运作的轨道，城市将可能成为社会不稳定的风险源。

一、城市管理体制的历史沿革

城市是人类社会不断进步的文明产物，国家城市管理体制受一国政治、经济、文化和社会发展等因素的影响，中国在不同历史背景下选择了不同的城市社会管理制度。深入学习了解我国城市管理体制发展史，梳理城市发展的历史脉络，对研究未来我国的城市管理问题有重要意义。本节主要梳理了新中国成立至今的城市管理体制发展史，并将其分为三个不同的发展阶段，分别了解不同时期中国城市管理体制的发展历程以及每个时期的发展特点。

（一）计划经济时期：1949-1977年

新中国成立后，我国受前苏联和东欧经济体制的影响，确立了高度集权的计划经济体制。在计划经济体制影响下，政府成为城市社会政治、经济、文化以及社会生活的管理者，人民生活的各个方面都被统一纳入行政一元化管理体制下，政府掌握全部的社会资源，负责城市社会管理和公共服务供给，这个时期城市的社会管理体制实行的主要是“单位制为主，街居制为辅”[1]。

“单位制”主要指国家对社会资源全面垄断，通过大大小小的“单位”将人民的社会生活完全控制，城市中的“单位”成为包办市民生活的主要机构，负责市民的衣食住行、生老病死。政府通过“单位”实现对整个城市社会的管理和控制。“街居制”事实上只是另一种形式的“单位制”而已，两种制度的实质是一样的。“街居制”主要是通过城市的街道居委会对城市基层社会生活进行管控。“单位制”对城市的社会管理主要表现为：首先，社会成员的身份是由单位组织确定的，每个社会成员都有固定的单位身份，离开了单位就失去了自己的身份，没有了安身立命的组织；其次，有单位身份的市民可以通过单位享有社会保障服务等公共服务。计划经济时期，职工的生活、教育、服务、娱乐等服务都是单位提供，单位设有专门的学校、食堂、医院、俱乐部等社会服务项目，职工可以从所在的单位享受基本的生活服务；再次，单位承担了调控成员间利益矛盾的职能。职工所在的单位除了为职工提供衣食住行等社会服务外，还会满足职工利益诉求，调节职工间的矛盾纠纷；最后，职工单位担负着对职工的社会规制职能。单位对职工有直接的管理权，对职工所在社区的环境卫生、日常行为、遵纪守法情况等都予以管理负责。

总的来说，计划经济时期政府通过单位制（街居制）对城市实行高度集权的一元管控，政府是城市社会的唯一管理者。这种行政主导式的管理体制在建国初期产生过效用，为我国初期的城市管理作出重要贡献，但这种城市管理体制的弊端是管理空间较为封闭、缺乏活力，即国家垄断所有社会资源，社会成员对政府过度依赖。随着我国经济发展，这种管理体制逐渐与经济发展不协调，出现了制度松动。

（二）改革开放时期：1978-2002年

1978年，由邓小平提出关于真理问题大讨论，并确立了“解放思想，实事求是”的指导思想，停止了“以阶级斗争为纲”，工作重心开始转向“以经济建设为中心”，拉开了改革开放的序幕。经济改革的不断深入，计划经济体制开始转向市场经济体制，很快出现了计划体制外的市场经济主体，国家准许部分市场经济主体存在，同时农村人口进入城市，部分国有企业的下岗人员流入社会，曾经的“单位人”成为“社会人”。1992年，党的十四大正式提出要建立社会主义市场经济制度，随即开始“政企分开、社企分开”，原来由单位负责的部分社会服务职能被剥离出来，转而由街道办事处和社区承担，城市管理体制由“单位制为主，街居制为辅”转变为“单位制和街居制并存”的社会管理体制，并且伴着国有企业改革，“单位制”逐步开始解体，社区制回归，我国的城市管理体制在经济体制和政治体制改革的带动下发生转变。党的十四大确立社会主义市场经济体制后，我国的经济体制改革步伐进一步加快，社区代替单位承担了越来越多的社会服务职能，但由于社区资源有限，管理效率不高，社区居民对其的认可度和参与性难以提升，社区的社会管理职能受限。到20世纪90年代，大批国有企业破产倒闭，“单位制”无法继续延续，最终退出了历史舞台，同时我国以“单位制”为城市管理体制的时代彻底画上句号。“单位制”的瓦解给城市管理遗留了一系列的“后遗症”。随着“单位人”向“社会人”的过渡，社区肩负起城市社会管理的重任，但由于社区的社会管理规范制度较为滞后，并且社区背后仍是政府主导下的城市管理，政府仍没有摆脱传统城市管理的路径依赖。

总体来说，这一时期，我国城市管理体制基本摆脱了计划经济时期的影响，政府高度集权的管理模式松动，初步建立了具有“过渡性”的城市社会管理体制，虽然这种管理体制并没有满足人民群众对公共服务的真实需求。

（三）新时期的转变：2002年至今

2002年，以党的十六大召开为标志，我国经济社会开始进入一个全新的发展时期。尤其在中国加入世贸组织之后，中国的市场化改革逐步深入，市场经济制度的确立要求建立与之相适应的城市管理制度。市场经济是自由、开放的经济，其发展需要充分开放的制度环境，改革开放初期的城市管理制度虽较计划经济时期有所放开，但仍不能满足新时期市场经济发展的需要。伴随经济的不断腾飞，社会矛盾日益凸显，经济发展引发的贫富差距拉大，民生问题凸显，各地群体性事件频发等都影响着城市社会的发展。面对这种管理困局，党的十六届六中全会提出“必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务”。

党的十八大报告再次强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，将新时期的城市社会管理体制定位为一种多元参与的管理格局，打破了传统的一元化治理模式。公共权力开始分化，城市管理主体多元化，社会管理的方式和手段逐渐多样化，民众由以往的被动管理开始转向主动参与城市管理，发挥城市主人的作用。这种多元参与的城市管理体制实质上是对传统的公共权力进行重新定义。

首先，坚持党委领导。城市社会管理需要党组织发挥统筹全局，协调各方利益的功能，为城市社会建设把握好大方向，制定正确的方针政策，保证有效的凝聚社会管理资源和各方面的力量。其次，重申政府责任。在我国政府肩负社会管理的主要职责，负责对整个城市的规划管理工作以及城市公共服务的供给，在这个管理过程中，要求政府不能职能缺位、越位、错位。最后，强调社会自治。近年来，我国民间组织逐渐发展壮大（如图1）并被要求以城市管理主体的身份参与到城市管理中来，发挥民间力量的积极作用，提升社会组织的自治能力；最后，突出公众参与。新时期的城市管理体制着重强调市民对城市公共事务的参与能力。城市社会管理与市民的切身利益息息相关，而且群众的智慧是无穷的，凝聚广大群众的集体智慧对于城市管理的良性运转有重要意义。

图1 近10年来我国民间组织数量统计图

总的来说，随着城市化的不断发展，城市管理的功能趋于更加精细化、复杂化，需要有多元主体合作互动，共同参与管理。

二、城市管理体制及运行机制面临的困境

长期以来，我国城市管理体制始终没有摆脱传统城市管理的惯性，虽然经过三次管理体制改革（如表1），但对行政主导的管理模式仍存在路径依赖，除政府外的社会管理主体成长缓慢，参与城市管理能力薄弱，现行的城市管理体制将面临巨大的治理挑战。

表1 不同时期我国社会管理体制对比[1]

（一）城市管理主体单一，市民缺乏参与城市管理的途径

目前，我国在城市治理方面仍存在对传统管理模式的路径依赖，习惯以政府为主导，通过相关的城管管理部门进行具体的城市管理工作。低效的管理模式，缺乏活力，主要是政府运用公共权力管理城市，忽略市民参与能力，双方缺乏必要的互动机制。尤其随着城市管理内容越来越繁杂，城管陷入了“不该管、管不好、也管不了”的困境。面对这种情况，政府大多通过增加城管执法人员的途径来应付日益扩充的工作内容。这种方式直接导致了城管机构愈加臃肿，城市管理成本上升，并且在管理过程中存在顾此失彼，很多问题得不到及时解决，甚至与民众发生矛盾冲突，产生了许多城市管理的盲点、难点和痼疾。

城市发展需要政府作为“掌舵人”来指导推动，但并不意味着政府需要既“掌舵”又“划桨”。目前，我国的城市管理体制是行政主导下的少数社会参与，城管与市民是简单的管理和被管理的关系，市民作为城市主人翁的主体性被忽视，仅作为城市公共服务的“消费者”。在城市管理过程中，市民的主体角色受到限制。虽然有些地方政府采取了一些听取市民意见的改良措施，例如听证会制度、网络交流等，但大多是“面子”工程，市民参与的积极性不高，效果不明显，没有长期稳定的参与途径让市民“介入”到城市管理中来。

目前，政府可提供给社会或市民参与城市管理的途径比较少。政府在城市规划前期没有市民意见征询机制，有的只是公示告知，决策过程中缺乏社会力量的参与。虽然政府建立了网络交流平台，但这种交流平台多是形式大于内容，缺乏互动，渐渐演化为城管部门自己的网站，没有充分调动群众的参与热情和积极性。市民意见缺乏表达的渠道，缺少参与共同管理城市的机制。这种行政主导式的城管体制，缺乏双方互动，使得官民间的不信任和隔阂越来越严重，这给城市的稳定发展埋下隐患，不利于城市的可持续发展。

（二）城市管理资源匮乏与行政主导模式的低效率

行政主导管理体制下，城市管理重任由政府主要承担。随着城市化向后城市化转型的过程中，城市管理职能不断扩充，市民的需求呈多样化趋势发展，目前的管理体制将面临缺乏足够管理资源而无法满足超负荷社会需求的困境。

我国城管执法人员主要源于应届毕业生、各职能单位、军转干部和社会公开招聘等途径，对于有编制的城管其身份是国家公务员，而其他管理人员是没有公务员身份保障的，比如临时工。城管在成立之初，主要负责城市规划、园林绿化、工商行政、市容环境、交通管理。其实这五项基本职能已经让城管部门处于工作满负荷的状态，而随着城市生活水平的不断提高，市民社会需求多样化，城管执法队伍的工作量成倍的增长，而城管的工作人员却没有增加。在城管人员编制不增加的情况下，地方政府只能通过聘请城市协管员解决人手不足的问题。聘请协管员（临时工）协助城管执法人员完成部分辅助性的工作，看似缓解了人员不足的问题，但很快就暴露出其他问题。由于协管员在知识、素质和能力方面比较欠缺，没有接受过正规、系统的法律教育，欠缺执法经验，整体素质不高。在城市管理过程中，执法手段简单粗暴，缺乏处理经验，极易引发官民矛盾，使城管形象受损。城管在管理过程中多采用行政命令或强制的管理手段，缺乏灵活应变能力，管理效率低，容易让市民对城管部门产生排斥和对立情绪，缺乏对城管工作的同情和理解。

我国城管执法机构的财政资源与其所承担的职能严重不匹配，国家财政部门并没有针对城管工作给予特殊的财政支持。据《南方周末》披露，城管被称为是政府的“私生子”，没有政府财政拨款，主要靠街头罚款来生存，这种经济导向严重扭曲城管的执法行为。城管与同级别部门相比，缺乏满足其工作需要的财政保障，没有专属的上级主管部门管理城管队伍，城管的财政经费只能看地方政府的“脸色”行事来获得经费，如果没有领导机关给予特殊的重视和照顾，其福利待遇水平难以保证。这也决定了城管是对上负责，相对就忽视了对下的责任。同时，我国经过几轮的“精简机构”，对城管队伍不断压缩，城管的财政经费是呈紧缩状态的，但面对繁杂的城市管理需求，城管的开支与日攀升，没有财政资源做后盾，城管的福利待遇得不到稳定的保障，不能对其的工作产生激励效应，严重影响城管的工作效率。

在我国行政主导的城管体制下，城管的工作条件没有得到足够的保障。全国大部分城市的城管执法人员装备比较落后，执法过程中需要的交通工具、通讯工具单一，这给城管执法过程中的调查、取证工作带来困难，并且经常会因为工作条件的受限使得城管执法不规范造成管理者与被管理者之间的矛盾冲突。在城管的执法工作中，经常会因为取证困难造成双方发生矛盾以后无从取证，而社会舆论又大多会站在商贩一方，使得城管“有苦无处说”。落后的工作条件不利于城管执法工作的开展，导致其管理的低效率。而另一面，市民参与城市管理的热情与日俱增，公众的群体智慧没有得到发掘。城管制度的不健全使得城管部门自身难以管控好城管工作人员的执法行为，而市民却有极大的热情参与监督城管部门的行为。城市管理资源的不足与市民得不到疏导的参与热情导致了我国目前城管制度工作效率比较低。

（三）行政主导下的城市管理与市民多元生活需求相冲突

近年来，有关城管暴力执法的新闻不绝于耳，并且这种暴力事件逐年呈上升趋势。尤其是2013年，被网友称为“城管年”，仅轰动全国的严重事件就有12起之多。如：2013年6月3日，延安市城管踩商户头事件；2013年7月17日，湖南临武县瓜农邓正加与城管发生肢体冲突致死；2013年9月10日，河南信阳城管商贩发生冲突，致一摊贩死亡……这样的新闻事件还在继续上演。每当发生类似新闻，社会舆论几乎“一边倒”地同情小贩，指责城管的暴力执法。城管成为欺凌社会弱势群体的压制者，背负道德的谴责，可从某种程度上说，城管何尝不是与商贩一样也是城管制度下的“弱势群体”。

城管部门负责管理的对象主要是进城务工的农民和城市低收入者等弱势群体，而这部分群体因生存技能有限，在城市摆摊是其主要的谋生手段。城管作为城市形象的维护者，上级考核主要基于其城市管理的效果，这决定了城管的“饭碗”是否能端稳。最近几年，许多城市纷纷创建“国家卫生城市”、“国家文明城市”等头衔，不顾自身的实际发展情况，片面追求城市形象，经常以妨碍市容市貌为由，损害商贩的利益，忽视对市民的公共责任。而城市的发展目标与商贩的生存需求差距过大是引发城管与商贩矛盾冲突的重要原因，双方面对生存，不管是城管还是小贩都难免将过激情绪转化为暴力冲突。

目前，我国城管执法存在的突出问题是管理目标没有立足于实际国情、脱离人民群众的真实需求，网友称为“不接地气”。许多地方领导为了赢得政绩形象，片面地强调城市的整齐规划，以城市的整洁为工作导向，忽视了市民对生活便利的需求。例如：河南省某市政府机关曾部署开展“严禁瓜农进市区行动”，安徽省某市政府领导曾提出要建设“无摊城市”。这些荒唐、扭曲的政绩工程给市民的生活带来许多不便。城管与公众的矛盾冲突源于地方政府行政化的运作模式，缺乏灵活性和创新性，管理的运作模式是单向、强制、刚性的，管理行为的合法性常常受质疑，不能保证管理行为的有效性。政府与市民之间缺乏交流沟通，公众与政府之间存在严重的信任危机，恶化了城管部门与市民间的关系，导致近年来城管与市民的矛盾不断升级，不利于城市管理政策的顺利进行。政府认为，对城市形象投入了大量的人力、物力、财力，可结果不但没有赢得群众的肯定，反而招来市民怨声载道。地方政府作为城市规划、管理的负责人，需要想民之所想，供民之所需，而不是一厢情愿的搞政绩工程，无视民生的重要性。

伴随着城市化发展进入后城市化时代，城市管理者会面临更多的管理挑战。大量的农村人口涌入城市，频繁的人口流动使得城市人口压力日益加大，城市用地紧张、能源和基础服务设施的供应缺乏、交通拥堵、生态环境恶化等使得转变城市管理模式成为地方政府不得不解决的一个迫切问题。行政主导治理模式已经不能适应这种转变，政府管理资源的匮乏、市民满意度的下降等都说明仅靠政府或城管来解决城市管理是不切实际的，而引入市场和社会组织的参与势在必行，让更多的社会力量加入城市建设管理过程中才是应对后城市化时期城市管理挑战的根本之道。

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