论经济因素对乡镇领导班子执行力的影响——基于执行主体的层面

李继锋，袁 阗

“乡镇兴，则郡县治；郡县治，则天下安。”[1]乡镇作为我国政治体制中基层的政权组织和行政组织，在党的组织体系和国家行政体系中处于最末端的位置，是将国家意志、大政方针、政策意图转化为现实效果的“窗口”。因此，乡镇这特殊的“窗口”定位，就决定了执行是乡镇领导的主旋律。但是长期以来，我国部分基层乡镇领导班子执行力弱、执行效率低、执行成本高等一系列问题依然存在。早在2006年第十届全国人大第四次会议上，温家宝总理就曾明确提出了执行力问题，并于9月进一步指出政府执行力不足的具体表现为：“执行力弱，政令不畅，有令难行，甚至有令不行，使得政策落实出现‘雷声大雨点小’的状况。”[2]“空谈误国，实干兴邦”，要做到政令畅通，令行禁止，提高我国基层乡镇执行力是一个迫切需要解决的问题。要解决这个问题，就必须首先搞清楚制约基层乡镇领导班子执行力提升的诸种因素。造成我国基层乡镇领导班子执行力不足的原因是多方面的，但是相对于执行环境、执行成本、执行自由度等这些外在制约因素而言，作为内因的执行主体是影响乡镇领导班子执行效力的根本所在。在计划经济体系逐渐萎缩、市场经济逐渐确立的过程中，作为负有发展地方经济的乡镇领导班子主体，具有追逐利益的“经济人”的特征和倾向，因而从经济角度探讨如何有效地利用执行主体的这种倾向性，对于促进执行主体的执行积极性和规范性的提高，进而提升乡镇领导班子的执行力就具有了现实意义。

一、乡镇领导班子：“经济人”还是“公共人”

基层乡镇一级，作为我国最为基础的政权组织，是党和政府密切联系广大人民群众的“桥梁”和“纽带”[3]，是贯彻落实国家大政方针的 “前沿阵地”，是实践社会主义物质文明、政治文明、精神文明、社会文明和生态文明的“突破口”，还是广大基层人民表达自身利益和诉求的“窗口”。乡镇基层领导的最大特点就是直接面对广大人民群众，这就使得乡镇领导与其他层级领导相比较而言，具有了领导行为的直接性、执行性和实践性的特点。乡镇领导行为的直接性、执行性和实践性主要就是由其特殊的基层“地位”所决定的。一方面，党和国家的各项大政方针的落实，都需要乡镇领导班子带领广大人民群众去执行与完成；另一方面，广大人民群众管理国家和社会的权利要通过乡镇领导班子直接行使，人民群众的要求一般更是需要直接通过其向上级反映[4]（P244），乡镇领导行为所具有直接性、执行性和实践性的特点，就使得执行力对于乡镇领导班子而言，显得格外重要。

“执行力”这一概念最早出现于企业管理的过程中，随着我国改革开放的深入和市场经济的不断发展、完善，打破了“政企二分法”的局限，这一概念便渐渐引入行政管理的政府研究领域。对于“执行力”的概念，学界有不同解释的角度，比如有从具体行政行为执行的效率角度分析，也有从行政管理角度进行定义，还有的从宏观和微观的角度进行界定①有的学者从法律的角度，特别是具体的行政行为来解释执行力，即“认为执行力就是行政过程中可强制执行的法律效力”（具体见罗豪才《行政法学》）；有的学者则从行政管理角度，认为执行力一方面是指政府组织执行政策决策的执行力，另一方面是指政府组织日常事务的执行力（具体见陈锦文《有效政府与政治执行力》）；还有的学者从宏观和微观的角度来界定执行力，认为宏观上是指组织整体的执行力，微观上是指组织中个人的执行力（具体见莫勇波《政府执行力刍议》）。。虽然以上方法都各有其合理性，但由于基层乡镇领导特殊的“地位”和直接性、执行性和实践性的特点，就使得对于基层乡镇领导班子“执行力”的界定，用以上的研究角度就会严重脱离了乡镇的实际。因此，对乡镇领导班子“执行力”，从执行主体的角度进行界定就具有了现实的价值。

对于基层乡镇领导班子执行力的执行主体而言，首先，要明确这是一个系统的概念，不仅仅只是班子中具体负责执行的个人，更是整个班子整体的执行力；其次，对于乡镇领导班子执行力增量的获得，并不是个人执行力的简单相加，而是整个班子系统执行力所形成的“合力”。因此，在分析乡镇领导班子执行力的执行主体时，不应仅关注班子中具体执行的个人，更应该关注班子整体“合力”的发挥。因此，从执行主体的角度定义，“乡镇领导班子执行力”主要是指，乡镇领导班子根据上级指示，有效利用相关的执行资源，结合乡镇基层具体情况，因地制宜地完成预定目标的操作能力。

乡镇领导班子执行力主要强调的是整个班子执行主体操作性“合力”的发挥；基于经济因素对执行主体的影响最大，因此，从经济因素考量基层乡镇执行主体，即乡镇领导班子“经济人”的角度，探讨“经济人”带给乡镇领导班子的制约和机遇，并有针对性地提出如何提升乡镇领导班子执行力就具有了现实意义。

关于执行主体性质的假设主要有两个方面，即“经济人”和“公共人”两个角度。在我国传统的行政观念，都是强调执行主体“公共人”的特征，认为领导班子中的成员就是“行政官员、文官、公务员”[6]。这种假设虽有其科学性，但是避开了经济因素对执行主体作用不谈，忽视了执行主体对个人利益的合法合理的追求，这显然是一种不符合实际情况过于理想化的假设。马克思曾明确肯定了人具有追求利益的“经济人”的特性：“人们为之奋斗的一切都与自己的利益有关。 ”[6]（P187）这种特性从个人层面考量，对于乡镇领导班子的成员也不例外，因此，必须要承认和尊重其个人利益的实现；另一方面，从组织层面考量，“如果组织决策与他所期望的不相符合或者在他看来无法实施时，他将反对这种毫无活力的东西，甚至试图改变既定措施的内容”[7]（P113）。 因此，对于理性乡镇领导班子整体而言，会对上级政策进行深入考量和权衡，根据本地区乡镇具体情况，最终选择与自己理性利益最为符合的进行具体操作执行。

乡镇领导班子“也是‘经济人’，有着其自己的利益追求，只不过中国的社会制度和社会性质，要求其利益与公共利益保持同一方向”[8]。对于乡镇领导班子执行力而言，只强调其执行主体的“公共人”，而忽视其“经济人”的特性，无异于缘木求鱼；而过于强调其“经济人”的特性，忽视“公共人”的品质，就等同于竭泽而渔。因此，有效利用乡镇领导班子“经济人”的特性，对于激发其执行力就显得尤为重要。一方面，乡镇领导班子中个体成员的“经济人”特性在很大程度上会成为促进整个领导班子整体执行力提升的动力，“个人在追求自身利益时，往往会使得他能比在真正处于本意的情况下更有效地促进社会的利益”[10]（P27）。 事实上，在当下很多基层乡镇领导班子都会通过利益奖励来引导执行主体的执行积极性，比如对在招商引资工作中成绩突出的个人给予奖励、晋升机会以及表彰等各种形式，这就利用了执行主体“经济人”的特性，大大提升了执行主体执行力的积极性；另一方面，由于“经济人”对利益无限度的追求，再加上目前我国处于转型阶段，相关的法律制度还不够健全，就出现了乡镇领导班子在执行中对利益追求超出了执行主体合法合理限度的一系列问题，其最主要的表现就是，乡镇领导班子执行力容易被经济利益所左右，执行力产生选择性：如果与经济利益攸关，执行力就强；如果无关或者关系不那么大，则执行力不强。

二、乡镇领导班子执行不力的深层原因分析：基于执行主体“经济人”的角度

乡镇领导班子作为在乡镇基层政策方针具体实践的执行者和推动者，是影响整个政策方针最为有效的能动因素，因而其执行力对从中央到省市县各级政府的施政目标的实施与落实具有至关重要的作用，称“执行力就是乡镇基层领导工作的生命力”①在课题调查过程中，与若干乡镇党委书记访谈时，许多乡镇党委书记都表示：在乡镇一级，执行是日常工作的重中之重。有乡镇党委书记说：“乡镇领导不需要制度设计，不需要制度创新，更不需要标新立异，需要的就是不折不扣的执行。”这个说法在访谈时，绝大多数的乡镇党委书记都表示赞同，并在后期的问卷调查中也显示出，执行相对于创新在乡镇领导眼中更为重要。并不为过。虽然执行力对于基层乡镇领导班子而言具有直接和现实的重要价值，但是随着我国经济体制和政治体制改革的不断深入，广大人民群众的利益诉求日益提高，利益诉求的日益公开化，乡镇基层干部的政治素质和业务能力随之出现了一系列的新变化，其具体表现就是在乡镇基层，领导班子执行力不足的现象还普遍存在，上有政策、下有对策的现象屡禁不止。基于其执行主体“经济人”的角度分析，出现执行力不足主要有以下几个方面的原因：

（一）个体成员“经济人”层面：执行主体自利性的制约

人的行为都会受到经济利益因素的影响，作为乡镇领导班子集体而言，也不可避免受到这种执行主体自利性的制约。“毫无疑问，假若将权力授予一群称之为代表的人，如果可能，他们会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益。”[10]（P268）执行主体自利性对于乡镇领导班子执行力的制约主要是三个方面：首先，自利性会容易导致乡镇领导班子在执行活动中出现道德风险和权力寻租，使得执行效度大打折扣。“在每一个群体中，都有不顾道德规范、一有可能便采取机会主义行为的人”[11]（P61），这就会使得乡镇领导班子一方面将自己所拥有的权力扭曲，甚至为了自身利益违犯法律；另一方面是使得乡镇领导班子执行效率低下，难以集中精力抓执行。其次，自利性会导致乡镇领导班子在执行具体政策制度时，采取扭曲、敷衍、拖延等方式变相执行。由于自利性的存在，使得某些乡镇领导班子在执行上级政策时，会形成一个“过滤”机制，即拿自身利益损益的多少作为执行力度的标准，这就是乡镇基层出现“上有政策、下有对策”最根本的原因。最后，自利性还会导致乡镇领导班子在执行时肢解或歪曲执行，甚至是不执行，使得执行广度严重萎缩。由于执行主体追求个人利益，站在自己利益的角度贯彻执行政策任务，使得执行过程中出现严重偏差，甚至为了自身利益，干脆不执行政策，使得群众与党和国家的中间联系严重脱节。

（二）领导班子“经济人”层面：基层财政困难的制约

从整个组织的执行主体层面分析，经济因素中的财政困难是制约乡镇领导班子整体执行力的最根本因素。基层乡镇财政赤字和负债已经是比较严重的问题，极大地影响到了乡镇领导班子执行力的有效操作。据2010年的乡镇基层调查报告显示，全国乡一级政府的平均负债达到了200万元，村一级平均负债达到了20万到30万元。严重的负债经济影响，使得乡镇领导班子难以支付起相应的行政成本，严重影响了最终执行的效力。乡镇基层财政困难制约着乡镇领导班子执行力的效果，主要体现在两个方面：一方面，是乡镇领导班子机构运行成本高，使得执行力不足。早在2008年发布的中国乡镇发展报告中，就指出全国平均每个乡镇内设机构达到24个，平均在编人数超过正常的2-3倍，每个乡镇下属的机构更是五花八门、种类繁多。这些非政策执行中的运行成本，严重制约了乡镇领导班子执行力。另一方面，由于实行分税制改革，使得乡镇基层与中央财权出现了严重不对等的现象，截至2010年年底，我国县乡两级财政收入只有全国财政总收入的21%，但是乡镇基层的财政供养的工作人员和政策执行的开支却是巨大的。这就使得乡镇基层没有足够的财力承担公共服务、公共产品等支出，使得乡镇领导班子陷入“巧妇难为无米之炊”的窘境。乡镇基层财政经济的制约，使得其整个领导班子的执行力失去了基础支点，难以激发其整体组织的执行效率。

（三）组织体系“经济人”层面：组织体系不健全的制约

在从执行主体的个人和组织两个层面，从执行主体的内在因素分析了制约乡镇领导班子执行力的原因之后，还应该注意到执行的外部环境，即乡镇基层在整个国家政权组织体系中的职能定位不明晰，这是导致乡镇领导班子执行力缺乏的外在因素。由于我国《行政法》《地方组织法》等很多法律都规定，乡镇必须“严格执行上级国家行政机关的决定和命令”，这种严格的管理制度规定，使得整个政权组织体系具有了很强的组织性。但是这些法律制度的规定都太过于模糊，都只是简单地停留在对大政方针的原则性规定上，而没有具体地明晰乡镇基层的职权范围，这就会使得乡镇基层在执行中出现“上面千条线、下面一根针”、“上面分系统，下面当总统”等权责不分，乡镇领导班子出现全盘都要管理的现象，这种过于宽泛的规定，使得乡镇领导班子执行力的权责铺开得太大，方方面面都要管，最终结果就是各个方面都管的不到位，执行力最终流于形式。

三、乡镇领导班子执行力的提升：“经济人”的治理对策

既然“经济人”的假设关注到了执行主体层面，乡镇领导班子在执行力中会有自利性的倾向，那么，就得既要激发乡镇领导班子“经济人”对合理合法经济利益的追求，从而促进其执行积极性的提高；又要对其“经济人”自利性进行规范，并从外部的制度法律上给予乡镇权则的重新梳理和控制。

（一）建立科学有效的利益激励机制

利益激励机制是基于“经济人”假设，是从执行主体的内因出发，激发执行主体执行积极性最为行之有效的方法。其主要就是通过给予相关代表人或者代理人一定形式的利益，从而划定代理人按照政策安排执行制度。这种利益激励机制在企业管理中已经得到了普遍的应用，并且在激发企业员工的热情、促进执行力中发挥了重要的作用①美国哈佛大学的威廉·詹姆斯通过心理学和统计学相结合的方式，调查出激励使得员工的工作积极性提高至80%-90%，比不采用激励措施的高了40%-60%，这相当于原先的2-3倍。。因此，对于乡镇领导班子执行力的提升，同样可以引入利益激励机制，充分有效地利用其执行主体自利性的特性。在引入利益激励机制时要注意几点：首先要建立起因地制宜、因人而异、多样化和人性化的相关绩效考核制度；其次要建立起一整套科学合理的考核指标，来保障制度真的能起到提高积极性的作用；还要能保证这些利益激励制度在执行过程中的公平性和竞争性。

目前，针对乡镇领导班子利益激励的措施主要分为物质利益刺激、精神利益刺激和职业发展利益刺激：首先对于物质利益刺激，由于经济物质依旧是基层乡镇领导班子成员最基础的生活保障来源，通过增加薪酬等物质利益给予班子成员，必将会大大促进其积极性和责任性的提高。如果能在绩效考核中合理地引入竞争机制和按成绩分配的原则，合理有效地拉开经济物质差距，就会在最大限度范围内提升乡镇领导班子执行力。其次是精神利益刺激，“赫兹伯格在对相关的政府部门雇员进行大量抽样调查后发现：对雇员的激励因素按重要性依次可分为成就感、认可感、挑战性、兴趣、责任感、晋升，最后才是工资和福利”[12]（P148）。 因此，在乡镇领导班子执行力提升中，不可忽视精神利益的刺激，通过给予执行力突出的成员以荣誉称号等方式，激发其全身心地投入到执行的操作过程中。最后是职业发展利益刺激。在目前部分基层乡镇出现了一种“走读官员”，即每天往县市跑，希望尽快地脱离乡镇基层，这种现象的出现，主要就是因为基层乡镇人员晋升的渠道太狭窄。因此，要想使得基层乡镇领导班子成员能安心扎根于乡镇工作，促进其执行力的提升，就必须建立起科学合理的晋升机制。对于作出执行绩效非常好的人员，要给予其更多的职务晋升的机会和能力提升的学习发展机会，这样才能为基层乡镇成员执行力的提升解决后顾之忧。

（二）建立强效有力的利益法制约束机制

中共十八届四中全会的主题就是“依法治国”，将法治从倡导、尝试变成全面实施，成为治国理政的基本方式，这是党的历史上前所未有的。可见法律制度的约束力已经得到了非常清晰的认可，改变以往各级政府一些官员在施政中出现以权压法、以权代法、超权枉法、以权坏法，尤其是在土地、税收、金融等方面擅做主张，违反法律的现象，就为提高执行力提供了强有力的保障。事实上，法律制度就是适应调节利益分配和约束成员行为的需要而产生的，并且法律制度也可以明晰各个相关利益主体之间的权责范围，从而对于规范乡镇领导班子成员的自利性，明晰基层乡镇的基本职能权责有着积极的意义。一方面，要对乡镇领导班子成员的自利性进行约束，通过具体的法律规定，对乡镇领导班子成员的执行行为和追求利益的行为做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。这样才能真正将内在的自利性严加控制，使其拥有的各种权力通过公开化、明晰化、规范化，真正“关进制度的笼子里”，才能给予其在公共行政上固有的执行力以强制力的保护。另一方面，要在法律制度中明确规定乡镇基层的职权范围，要结合乡镇具体的实际情况，通过具体可行的制度规定，厘定清晰的乡镇具体职能，而不要只给大的原则方针，使得乡镇领导班子在执行中完全无法落实或者拥有过多的自由裁量权。要调节各种相互交格的利益关系，使得利益关系从无序到有序，最终保障利益的合理分配，使得乡镇领导班子执行力的提高有明确的法律保障。

（三）营造良好的公共管理环境

在乡镇领导班子执行主体对其执行力的制约因素中，乡镇财政困难和缺乏有效的执行环境是影响执行力的重要因素。要解决这类问题，必须针对基层乡镇的具体情况，营造良好的公共管理环境。首先，要理顺乡镇领导班子与上级领导之间的关系。上级政府要给予乡镇基层领导班子行使权责的“自由度”，除了保留县级的必要派出机构，其他机构都可由乡镇进行统一领导和管理，这样就可大大提高基层乡镇领导的执行效率和力度，保障执行力有良好的外部环境。其次，上级要结合乡镇具体的情况，制订合理的考核指标，而不是唯GDP马首是瞻，要将提供公共服务和公共物品等为广大群众真正服务的执行，作为检查基层乡镇领导班子政绩的主要考核标准。这样就会大大缓解基层乡镇发展经济的巨大压力，真正将基层政权执行力的着力点落到与广大人民群众有切实利益的公共卫生、公共教育、生态环境等公共行政上。最后，要加强乡镇领导班子以及整个执行主体队伍的思想政治和法制观念的宣传教育。目前，乡镇领导参加培训的机会很低，以江苏省为例，全省各地的乡镇党委书记平均每年才只有一次培训机会，而领导班子中其他成员的机会就更少了。因此，要通过开展各种形式的教育、培训，提升乡镇基层执行主体的思想政治和法制意识，增强其做好基本工作的操作能力，从具体专业技能上为执行力的提升提供内在的发展动力。

[1]陶国根.乡镇领导班子建设中存在的问题及其治理对策——基于江西省X市乡镇领导班子的调查分析[J].社科纵横，2011，（10）.

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