合作治理：机制、路径及运行逻辑

陈亚辉

摘 要：慈善领域的信任危机使得中国传统的慈善管理模式遭遇巨大挑战。政府和社会的合作治理能力将发挥着日益重要的作用，甚至决定了中国慈善发展成败。中山慈善万人行为中国公益慈善合作治理提供了一种实践范本。本文通过个案研究与理论探索相结合的方法，在合作治理的理论基础上，分析多元行动主体在慈善中的作用，进一步明确了政府在公益慈善合作治理中的角色定位。本文同时探讨了公益慈善基于合作网络、信任关系、行动策略、政府责任和慈善文化建设的合作治理制度建设，提出了以慈善孕育、政府推动、合作治理、公民社会为四个阶段的慈善发展路径。

关键词：合作网络；合作治理；慈善发展；慈善万人行；中山

基金来源：广东省地方历史文化特色项目“中山慈善万人行善款管理和使用的绩效评估研究”（项目号：2009-DF-04）。广东高校育苗工程（人文社科）项目“城镇化进程中农民工利益保障的政策网络----以珠三角为调研样本”（2013WYM0092）。电子科技大学中山学院科研团队培育项目“地方治理制度创新研究团队建设”（项目编号：412YT03）。

中山慈善万人行活动为中国慈善发展的合作治理提供了一种实践范本，也为中国创新慈善发展路径提供了一种新的思路，为政府在慈善发展中的角色定位提供了经验范例。本文在对中山慈善万人行进行深入调查的基础上，探讨中国公益慈善的合作治理问题，并对当前中国政府主动参与公益慈善的现象和行为进行理论分析和批判性思考。

1 合作治理的机制构建

1.1 形成多中心主体：构建相互依赖的公共行动体系

多中心主体是合作治理赖以存在的基础，中山慈善万人行自成立开始就十分注重公共行动体系的构建，首届的“敬老万人行”是政府直接组织的大型群众活动；自第二届开始，中山市红十字会设置“慈善万人行”活动常设机构，组织众多的政府机关、事业单位、企业、社会组织参与，同时众多义工、志愿者及各类专业人士提供各种后勤服务，保证活动顺利开展，并形成了由内部行动公众和外部行动公众构成的相互依赖、责任清晰、目标明确的公共行动体系（见表1），该行动体系主次分明，重点突出，行动力强。

表1 中山慈善万人行公共行动体系

资料来源：中山市红十字会。

1.2 提升价值观：搭建社会信任的平台

中山慈善万人行活动具有巨大的精神感召力，对慈善活动的组织和行动执行起到了非常关键的号召作用，最大限度的减轻了社会群体之间的磨擦，缓解了人与人之间的矛盾，在实践中弘扬了传统美德，在服务中承接了现代文明，在活动中增加了社会亲和，从而搭建了慈善活动的社会信任平台。

1.3 构建行动策略：公共行动主体实现良性互动

联合行动的实现是合作网络构建的成功标准，在中山慈善万人行的组织和发展过程中，政府、企业、民间组织、媒体、公众实现了良性互动，在互动中各司其责，为慈善行为乃至慈善文化的传播贡献了自身力量。对中山慈善万人行而言，政府起到了关键的作用，但却并不是唯一支配作用。

政府主要在引导、组织和制度建设方面起到了关键作用。一方面，它们参与慈善万人行活动，实现了公益营销，很好的为组织形象做了良好宣传，另一方面，其员工通过参与慈善万人行活动，也很好的形成了对组织的认同感，慈善精神逐渐成为组织文化的重要组成部分。中山慈善万人行促使各类组织在履行社会责任的同时，获得了长期、理性的自我利益。社会公众的慈善精神则在活动中得到了最好的挖掘和诠释，据笔者在慈善万人行当天的调查显示，高达98.74%的被访公众表示自己是主动愿意参加中山慈善万人行慈善捐款，说明该活动激发民众的慈善精神。

1.4 明确政府边界：尊重慈善的自愿原则

自愿和志愿精神是慈善的本质和内核，如果利用权力强行摊派会极大破坏慈善的土壤，不利于慈善的长远发展。在推动公益慈善发展过程中，政府具备非常强大的动员能力和资源汲取能力，一旦权力使用不慎，则很可能侵犯慈善的自愿原则，违背了慈善精神，从而也超越了政府在慈善中的责任边界，最终不利于公益慈善的可持续发展。调查显示，20多年来，中山慈善万人行始终秉承着尊重慈善精神的原则，政府的责任主要是号召、鼓励和引导，没有运用对官员的绩效考核等手段强行摊派慈善捐赠，捐赠依靠的是社会各界的志愿精神支撑。

1.5 推动文化融合：慈善活动内嵌于社会

中山慈善万人行之所以能长身不衰，其中重要原因是将中山的本土文化很好的融入到慈善活动中，形成了一种民俗文化。一些曾经销声匿迹的传统民间艺术，在慈善万人行活动中得到新生，黄圃飘色、古镇云龙、沙溪鹤舞和凤舞、起湾沙龙、濠头金龙、西区木龙等等民间艺术表演迅速发展成为富有地方特色的民俗文化，逐步形成中山特有的文化现象。慈善万人行给地方文化、民俗文化新的发展契机，地方民俗文化使慈善万人行更具有生命力和吸引力，使之成为慈善万人行二十年坚持不懈的文化支撑。而慈善万人行则已成为中山的新民俗文化，成为中山建设和谐文化的重要活性因子和组成部分。

2 合作治理的实现路径

2.1 第一阶段：民间慈善精神的挖掘

公民意识是现代公益慈善的最重要特征，公益慈善的发展和壮大依赖于公民意识的形成，而民间慈善精神则是公民意识形成的社会文化基础。政府在开展慈善工作时，必须非常注重对对民间慈善精神的挖掘和提炼，这样更容易得到本地居民的认可和自觉发扬，有利于慈善发展的根植性、本土化和持续性，反之，则可能遭致居民厌恶，最终会成为慈善秀场，甚至危及到慈善生存和发展的土壤。中山慈善万人行的成功之处就在于活动本身起源于民间，有其生根发芽的基础，另一方面，也在于该活动在发展过程中，不仅很好的吸纳了慈善捐赠主体的共同参与，使之符合各主体的利益诉求，而且也吸纳了中山本土民间文化的介入，使之成为中山的一项民俗节日，内嵌于中山的社会与民心，这无疑比运动式慈善，甚至搞慈善绩效考核要高明得多。

2.2 第二阶段：政府的参与和推动

慈善发展中的政府角色一直以来受到广泛争议，一种观点认为，政府在慈善发展中的作用仅仅是提供制度保障，慈善应该是社会的事。这种观点人为的将政府和社会对立起来了，实际上，无论是政府组织还是社会各界都有从事慈善的责任和义务，慈善是全社会共同的事，不能人为的排斥某一组织或群体的参与。慈善发展有多种模式，对于当前中国而言，政府推动和参与慈善发展实际上本身也是慈善制度完善的重要组成部分，政府并不是抽象的存在，好的慈善制度也必须由一群热心慈善而不是对慈善毫无感情的人推动，这些人当然包括了政府官员。根据资源依赖理论，在慈善服务的供给过程中，无论是政府还是其他社会组织都无法单独获取所需要的全部资源，必须与其他组织产生依赖关系，通过合作和交换关系达到完善慈善服务水平的目的。作为一种典型的社会服务，慈善对公共行动主体合作体系的依赖是显而易见的，以中山慈善万人行的个案分析而言，也充分的证明了这一点，如果没有政府的主动支持、参与和推动，该活动不可能形成目前的影响力；此外，中山慈善万人行引起了政府官员对公益慈善的重视，对推动中山慈善制度建设方面的作用也不容小视。

2.3 第三阶段：公益慈善合作治理的制度建设

现代慈善与传统慈善的不同之处在于，现代慈善是以慈善组织为核心的，慈善捐赠、接收、宣传、支出等都必须接受政府、捐助主体、社会、媒体、公众多方监督，在这一点上，无论是官办慈善组织，还是民间慈善组织，均是如此。

目前，以我国的实际情况看，参与和从事慈善活动的主体除了民间社会组织以外，更重要的还有一些事业单位和群团组织，它们在性质上类似西方国家的非营利性组织，但它们均有浓厚的政府背景，如果要求它们如西方国家一样成为独立的社会组织，既不现实，也不可取。中山慈善万人行也是如此，在运作过程中有鲜明的官方支持，然而，该活动历经二十余年而不衰，也正得益于政府对善款捐赠和使用的严格监管，自上而下的高度重视使每年的慈善捐赠确保专款专用。

不过即使如此，中山慈善万人行活动同样也存在中国慈善固有的弊病，即：信息披露不足和社会监督参与不够。从慈善治理的委托----代理理论看，慈善活动中社会信任的重要保障即是要实现透明的绩效，必须要以受赠人利益最大化和交易过程费用最低为目标，从而实现委托人（捐赠者）回报最大化。加强信息披露，尤其是善款使用的披露极其重要，这是塑造慈善公信力的必由之路，这不但需要慈善组织的观念意识到位，而且需要慈善组织具备专业的能力，即努力抓住社会公众对信息的认知感受能力，做到慈善信息公开形式让公众满意。此外，必须构建公益慈善协同监督机制，构建以政府审计监督、大众传媒监督、行业监督和利益相关者监督结合的监督体系，对中山慈善万人行而言，除继续接受政府审计监督外，吸纳社会监督体系也非常关键。

2.4 第四阶段：孕育有活力的公民社会

中国慈善的发展最终必须依赖于独立民间慈善组织的繁荣和壮大，而这也应该是政府推动和支持慈善的主要目的之一。在公益慈善发展过程中，必须依赖于公民社会发展，从而直接地或间接地要影响治理的变迁。

中山慈善万人行通过政府的支持构建了社会参与体系，成功的实现了社会资源的动员，这种制度化参与机制是其成功的关键，然而，在培育民间慈善发育方面存在明显欠缺，政府的角色定位尚待进一步明确。从政府在合作治理中的角色来看，政府支持非营利组织参与到公共行动中是更好的选择，当民间慈善组织失灵时，再由政府来弥补这些失灵。政府的角色应更多的定位为慈善环境和文化的构造、慈善制度的完善和慈善参与体系的构建，以慈善万人行为例，政府可以支持组织慈善活动，但在慈善捐赠、善款支出等慈善活动具体环节，则可逐步让渡给社会，引导在中山合法注册的所有慈善组织均可以参与该活动，将慈善万人行办成政府支持下的慈善文化节，活动的定位由关注社会弱势群体上升为培育慈善环境、凝练慈善精神和建设现代慈善组织，使得无论是官方或准官方慈善组织，还是民间慈善组织，都可以在慈善万人行活动的土壤中生存发育，为孕育有活力的公民社会奠定坚实基础。

当然，对公益慈善合作治理路径的四个阶段并不能孤立看待，政府在主动推动慈善发展时，应将四个阶段的内容充分结合，对慈善发展的总体趋势做整体考虑和总体规划。

3 合作治理的运行逻辑

3.1 失灵理论与合作治理的成因

慈善作为一种社会服务，究竟应该由政府、市场、还是由第三部门来提供，一直都是学术争论的焦点。在中国，政府力量在慈善中起到了主导性的作用，这是我国当前慈善发展的主要模式，行政动员模式具备集中力量办大事，效率高的优点，然而，行政动员模式将公益慈善的公民参与置于行政行为，压抑了其志愿特征，扭曲了公民对慈善精神的价值认同，导致一序列信任危机。[4]这种政府主导的天然缺陷导致了慈善领域的“政府失灵”。那么，慈善能否由市场部门来提供呢？答案仍然是否定的，原因是市场部门具备营利性特征，这与慈善精神格格不入，从而导致市场在慈善领域也是失灵的。

从本质上看，慈善是为公众谋福利的志愿行为，即通过志愿行为给予金钱、时间和智力以改善其他群体的生活质量或减轻他人的痛苦，因此，非营利性组织被认为是一种提供慈善服务的较好方式。但是，现实中的非营利组织往往又处于固有的失灵状况，被称之为“志愿失灵”（voluntary failure），具体体现在：慈善资源的匮乏、慈善倾向于为特定群体而不是面向所有人提供服务、慈善倾向满足特定捐献者而不是社区的需要、慈善人员欠缺专业能力等。[7]可见，西方发达国家已经认识到公益慈善合作的必要性，并从合作治理的角度进行了一定的探索。

3.2 资源依赖理论与合作关系构建

资源依赖理论认为组织无法生产自身所需要的所有资源，必须依赖它所处的环境，通过交换、交易或是权力控制的关系获取资源。

Sungsook Cho和David F.Gillespie为政府、非营利组织和服务接受者构建了一种动态关系模型，在这种模型中，服务接受者需求服务，政府必须对公民的服务需求做出回应，而非营利组织由于能力和资源的限制，无法满足公民的服务需求，于是政府向非营利组织提供帮助，非营利组织则接受政府的帮助，为公民提供相应的服务。资源依赖理论为多元行动主体之间的合作关系提供了多种解释，是理解组织间合作关系问题的主要理论源流之一。

3.3 委托代理理论与合作治理的制度模型

慈善提供的是公共利益，慈善主体则包含捐赠者、受益人、政府、非盈利组织、企业、公众等诸多利益相关者（stakeholders），这些利益相关者的界限和责任并不清晰。对责任分配而言，委托人---代理人理论（principal-agent theory）是一种主流的研究手段，在慈善活动的关系中，委托人是捐赠者，代理人则是慈善组织，代理人的主要责任是使得委托人的“回报”最大化。

由于捐赠者的回报是很难实际量化和衡量的，它完全取决于一种心理感受和信任关系，本质上是完成捐赠者的意愿，因此，这种理论很难完全解释慈善中的责任现象。现代慈善活动则既强调有效政府的责任意识，也强调行为者网络的自主自治，政府、企业、社会组织、志愿团体、公民个人等都在这样模糊的界线内活动，形成发展公益慈善的合作网络。

参考文献

[1]托尼·麦克格鲁.走向真正的全球治理[J].马克思主义与现实，2002（1）.

[2]卢汉龙主编.慈善：关爱与和谐[M].上海：上海社会科学院出版社，2004.5.

[3]董红亚.从运行过程看中国现代慈善制度的构建[J].中州学刊，2012（7）.

[4]邓国胜.慈善事业逐步迈向灿烂阳光路[N].中国社会报，2011-7-22.

[5]俞可平.《治理与善治》[M] .北京：社会科学文献出版社，2000.328一329.

[6] 朱力，龙永红.我国现代慈善资源的动员机制[J].南京社会科学，2012（1）.

[7]Robert L.Payton and Michael P.Moody.Understanding Philanthropy-----Its Meaning and Mission.Indiana University Press，2008（15）.

[8] [美]莱斯特·M·萨拉蒙著.公共服务中的伙伴----现代福利国家中政府与非营利组织的关系[M].田凯译.北京：商务印书馆，2008.

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