管办分离：事业单位改革的成都实践

黄仕红+++宋小娥

理顺政事关系是事业单位改革的核心环节。成都在探索适应社会转型和体制转轨期满足社会公共服务发展需要的政事关系模式方面取得了明显成效。如今成都市的事业单位改革引起了社会广泛关注，尤其是医药卫生管理体制中的“管办分离”运行模式为破解事业单位改革这把锁找到了一把钥匙。成都的实践也证明“管办分离”促进了政府职能转变和增强了公共服务能力。

事业单位是向社会提供公共产品和公共服务的主要载体，是社会主义现代化建设的重要力量。理顺政事关系是事业单位改革的核心环节，是政府管理体制改革的重要内容。自上世纪80年代启动事业单位改革以来，全国各地开始了“摸着石头过河”的探索式改革之旅。从教育、文化、卫生等单一领域的改革，到事业单位职能、人事制度、收入分配制度、养老制度的改革，再到事业单位分类改革的地方试点，我国从未停止事业单位改革的步伐。[1]近年来，成都市的事业单位改革发展较快。成都在探索适应社会转型和体制转轨期满足社会公共服务发展需要的政事关系模式方面如国有资产管理、人事管理、社会保障等方面的改革，取得了积极进展和成效。如今成都市的事业单位改革引起了社会广泛关注，尤其是医药卫生管理体制中的“管办分离”运行模式为破解事业单位改革这把锁找到了一把钥匙。

一、改革的时代背景

长期以来，我国社会事业发展不但由政府包办，而且实行的是政府出资建设、政府统一管理的体制。各级政府的社会事业行政主管部门通常既是实施全行业监督管理的管理者，又是举办各类社会事业单位的出资人。这种政府行政主管部门既当“裁判员”又当“运动员”的“既管又办、管办不分”状况，容易造成政府职能越位、缺位，不利于事业单位的运行和内部机制活力的焕发，不利于形成多层次、多元化、有序竞争的公益事业发展格局，无法有效满足人们的公益服务需求。而公立医院更是计划经济体制遗留的最顽固堡垒，随着社会主义市场经济的不断发展，政事、管办合一的模式日益暴露出许多影响公立医院进一步发展和人民群众就医的问题，比如医院缺乏经营自主权、财政拨款不足、医务人员积极性不高、医疗服务水平低下等等。为增强事业单位的公益属性、运行效率和调动医务人员的积极性，更好地满足人民群众日益增长的公益服务需求，国务院办公厅于2005年3月发布《关于深化城市医疗服务体制改革的指导意见》提出在试点城市设立医院管理中心，并配套推进医疗机构人事制度和收入分配方法的改革。2006年，《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》中首次明确提出“政事分开、管办分开、医药分开、营利性与非营利性分开”的改革思路。2008年2月，党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》强调“按照政事分开、事企分开和管办分离的原则”推进事业单位分类改革。2009年4月出台的中共中央国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》中提出“改革公立医院管理体制、运行机制和监管机制，积极探索政事分开、管办分开的有效形式”。由于公立医院改革没有现成的经验可以照搬，没有成熟的模式可以模仿。全国各地区、各城市在经济社会发展、居民对医疗服务的需求、管理能力等方面差异很大，因此，各地根据自身特点进行不同的探索。[2]为深化医药卫生体制改革，建立统一高效权责一致的政府办医体制，成都市针对管办不分旧体制下公立医院存在“三低两不足”的弊端，于2009年开始在医疗卫生领域探索管办分离改革。

二、改革的主要措施

2009 年11 月，成都市根据《关于深化行政管理体制改革的意见》和《关于深化医药卫生体制改革的意见》精神，结合成都实际制定了《成都市深化医疗卫生体制改革总体方案》。方案明确“以基本医疗保障制度建设为核心，推动需方主导的医药卫生体制改革，创新医药卫生体制机制，不断扩大医药供给，优化资源配置，提高效率和质量，实现人人享有基本医疗卫生服务的目标”，“实行公立医院管办分离，健全法人治理机制，改革人事分配制度，探索将部分公立医院改制重组为经营性医疗机构”的医疗卫生事业单位管办分离改革思路。成都在学习借鉴无锡、北京等地公立医院改革经验的基础上积极探索公立医院管理职能与举办职能真正分开。其主要措施是：

构建载体。为实行真正意义上的管办分离创造必备的前提和条件，成都市通过深入调研、广泛论证，最终达成了推进公立医院“管办分开”的共识，并于2010年1月成立专门的医院管理局负责全市公立医院的管理。成都的医管局在机构设置上有别于事业单位性质的无锡模式和卫生行政部门二级机构的北京模式。成都市医管局是一个独立的政府机构，虽然和成都市国资委合署办公，实行一套班子两块牌子，但成都市医管局设有独立党组，既独立于国资委，又平行于卫生局，即医管局与卫生局、国资委是平行运行的兄弟单位。成都市医管局只设办公室、综合管理处、改革发展处，配备行政编制12名。

理顺体制。厘清政府不同管理部门对公立医院管理的权利和责任范围事关公立医院管办分离改革能否到位。该文原载于中国社会科学院文献信息中心主办的《环球市场信息导报》杂志http：//www.ems86.com总第547期2014年第15期-----转载须注名来源因此，成都着力理顺政府举办公立医院不同管理部门的职责。在医管局成立后，市卫生局主要承担医疗卫生发展规划和推进城乡公共卫生服务等职责，其精力主要投放在管规划、管技术、管准入、管标准、管监督上。而医管局主要管医院资产和人事，对医院运行进行管理。在具体职能定位上，成都市的医管局主要行使代表政府履行国有资产出资人职责，行使投融资决策权、资产处置权、院长选聘权，负责医院业绩考核和国有产权监督，组织所属医院实施医疗发展规划，提出对人、财、物等资源整合利用的改革方案，推进所属医院探索管理体制和运行机制改革，以及组织所属医院承担和参与公共卫生、中医药发展、公共卫生事件的医疗救护等相关工作。

营造环境。随着医院管理局的成立及其职能的确定，成都市根据国家医药卫生体制改革的原则和精神，从建立医院法人治理结构，明确所有者和管理者的责权，形成决策、执行、监督相互制衡，有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的机制等方面开展了一系列改革创新，为医疗卫生事业持续发展营造良好的环境。一是创新人事管理模式。推进公立医院去行政化改革，建立院长公开选拔机制和实行医院全员岗位聘用制、中层管理岗位聘任制和院长组阁制。二是深化分配制度改革。健全多层次的分配体系。坚持效率优先、兼顾公平，将技术、服务、管理等要素纳入分配。建立以岗位绩效工资制为核心的分配机制，对院长和首席专家全面实行“年薪制”。三是优化内部运行机制。市医管局要求所属公立医院，全面推行以病人为中心的服务流程、管理流程再造，强化质量、成本与效率管控，在内部精细化管理、全成本控制上下功夫，提高医院运营能力。四是形成有序竞争环境。市医管局通过对各个医院的专科进行梳理并认真规划，稳妥地整合全市医疗资源，使各个医院做到错位发展，形成各自的核心竞争力，从而做大做强。同时，鼓励、支持和引导社会资本进入医疗服务领域，完善政策体系，为非公立医疗卫生机构经营创造公平竞争的环境，引导、鼓励和支持非公立医疗卫生机构发展，促进不同所有制医疗卫生机构的相互合作和有序竞争，满足群众不同层次医疗服务需求。endprint

三、改革的成效与启示

为打破公立医院“管办不分”的格局和解决公立医院效率低下的问题，成都市在《深化医疗卫生体制改革总体方案》明确提出“人民群众满意、医务人员满意、医院持续发展”作为公立医院改革的出发点和落脚点，经过四年多的实践，如今已取得了比较明显的成效，公立医院面貌焕然一新、运行效率明显提高、发展活力不断增强；患者看病就医环境不断改善、负担得到有效控制；医护人员的积极性得到有效调动、职业自豪感正在增强。

成都探索推进公立医院“管办分离”改革的实践，不仅促进了政府职能转变和推动了公立医院的健康发展，而且推动了整个医疗卫生行业的健康发展，提高了基本公共卫生服务保障水平，得到了人民群众、医院职工和社会各界的广泛认可。总结成都管办分离公立医院改革模式的历程，主要有以下启示：

公益性质是前提。公立医院作为国家公共卫生医疗机构的主体，承担社会基本医疗保障和公共卫生服务的责任，公立医院改革必须坚持公立医院的公益性质，把维护人民群众健康权益放在第一位。成都的实践也表明，无论是强调优化医院内部运行机制还是鼓励、支持社会资本进入医疗服务领域，公立医院在改革中维护公益性的根本特征始终未动摇，改革的根本目标应是既能实现控制成本与提高效率，又能在坚持公益性的前提下最大程度地满足群众的基本医疗需求。这是公立医院“管办分离”改革的基本前提与发展方向。

充分放权是关键。公立医院是政府举办的为人民群众提供医疗服务的公益性卫生事业机构，是不以营利为目的，但由于医疗行业的特殊性，医院有一定的经营性质，某种程度上具有企业经营者的特性。因此，任何想长久发展的医院必须建立起有效激励约束机制。从成都推进公立医院“管办分离”改革的实践看，增强医院持续发展能力政府必须充分放权，在完善医院的法人治理结构、建立健全激励约束机制的基础上，政府应给予医院在院务上独立的经营管理权、用人权、财务支配权、奖惩权，这是医院内激活力的基础。

公平竞争是趋势。当前优质医疗资源供需矛盾和结构不平衡的矛盾仍然并存，确需采取措施增加优质医疗资源总量。为弥补医疗资源不足，鼓励和支持社会资本参与公立医院改革，大力发展民营医院，充分发挥“鲶鱼”效应，使其成为医疗卫生事业的重要补充力量，从而加快形成对外开放的多元办医格局，是我国医疗卫生事业发展的必然选择。成都的实践证明，只有放开社会办医条件，引入竞争机制，才能打破公立医院的垄断地位，才能激发公立医院的活力，促进公立医院健康持续发展。而竞争最后带来的结果是群众受益，公立医院和民营医院或外资医院竞争带来的结果是群众看病更加方便、更加便宜、更加安全。

（作者单位：四川省成都市委党校）endprint