城镇一体化的“多规合一”

龙忠

该文主要基于规划体系融合、融合管理模式、核心规划协调等方面进行综合探索，并发挥国土与规划合一的综合管理优势，推动“多规合一”，促进城镇建设协调发展。

城镇一体化是消灭城镇差别、实现城镇和谐发展的必由之路，城镇一体化是社会进步、生产力发展到一定水平的必然产物，也是现代化的大趋势。因此，推进城镇市场一体化，让城镇市场紧密相连，多规融为一体，确保各种商品和服务、资源可以在城镇间得到顺畅流动，满足居民生产和生活的需要。

而“多规合一”基于城镇空间布局的衔接与协调，是指国民经济和社会发展规划、城镇规划、土地利用总体规划等，实现“一个城镇空间，一个空间规划”，合理布局城镇空间，有效配置土地资源，促进土地节约集约利用，提高政府行政效能的有效手段。

1“多规”内涵及意义

“多规合一”改革正是统筹兼顾、协调发展的有效途径，它是把多张蓝图变为一张蓝图，这有利于集约节约利用土地等资源，有效解决了“规出多门，各自为政，相互打架”等突出问题，更有利于解决项目建设中存在的“挖沟填沟，填沟挖沟”问题。

“多规合一”的涵义。 “多规”主要影响镇（乡）域范围村镇布局的国民经济与社会發展规划、土地利用总体规划、城镇空间规划和各部门的专项规划。国民经济与社会发展规划：以国民经济和社会发展各领域为对象编制的规划，主要为发改委编制的五年发展规划；土地利用总体规划：以区域土地利用为主导，突出耕地保护和建设用地控制的规划；城镇空间规划：包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划；各部门专项规划：包括综合交通发展规划、市政设施规划、水资源利用与保护规划、综合通讯发展规划、综合防灾规划及环卫规划等。

“多规合一”的意义。2014年 4月23日，国家发展改革委就启动“十三五”规划编制工作举行新闻发布会。国家发改委发展规划司在“十三五”规划将积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以此为基础，把一张蓝图干到底。

城镇规划“多规合一”并不是说把多个规划合并成一个规划，而是使多个规划整合互通，充分发挥系统性的作用。为全面推动城镇发展一体化，“多规合一”的重心还在于土地规划，核心是解决建设用地的供给来源与农村同步发展和农民顺利进城就业这对矛盾。目前我国城镇建设问题十分突出，所以在城镇建设中，通过“多规合一”规划方法，使城镇文化、经济、建筑、景观特色得到科学规划，统筹协调城镇在各系统、各层面、各类型之间的关系。

2.推进县域“多规融合”管理模式

推进县域“多规融合”，关键要统一规划目标、规划期限、规划底图、统计口径、技术标准，增强规划融合后的统一性、权威性和长效性。

在总规的统一指导下，各部门要加强组织协同，省直有关部门要联合部署、联合推进、统一选点、集中探索，县市由政府牵头，一把手亲自抓。

重点区域规划。对已建区内存在一些未充分考虑发展要素的建设行为，在管理中应考虑在建设活动类型、建设强度等方面，采取退出或避让等管理措施；城市旧区改造应与城市规划（总体规划和控制性详细规划两个层次）、城市设计（风貌、天际线等）等相关内容，要根据已批复的区域内城市规划（总体规划和详细规划）和城市设计，对建设活动类型（房地产、工业、基础设施、公园绿地等）、建设强度（建设密度、容积率、建筑限高、地下开发）、建设风貌等内容进行监督，保障规划的执行力。

由于受政策要素、工程性限制条件、市远景发展用地等方面的约束，将建设活动类型、建设强度、建设时序作为管制的重点，农业发展开发用地主要属于此区域范畴。

行政辖属协调规划。地方规划管理部门在划分建设用地管制区时，往往是基于本辖区内的土地资源、地形条件与开发建设需要，较少考虑邻近城市辖区的管制区划分情况。针对于此，建议各行政辖区进行土地空间管制时，需征求邻近辖区政府部门的意见，并将其作为本辖区空间管制的依据，以实现区域协调管控，共谋发展。

如自然保护区、森林公园等重要生态资源，则是在环保部门和林业部门的权力范畴之内。因此，在重要生态资源为主的禁建区周边，需考虑不同管理部门的管理要求。建设用地分区划定时，应与多个管理部门协商，划定一定的缓冲地带，作为严格限建的区域。

缓冲地带与弹性用地区域协调。出于管理需要，某些政策设定的禁建区往往先行划出，而后才进行用地适宜性评价与管制分区，便有可能出现禁建区周边存在适建区的情形。为避免以上情况，各管制分区之间需划定一定范围的缓冲地带，缓冲地带的具体宽度应当根据具体情况拟定，并给予缓冲地带介于两区管制强度之间的管控政策。

土地利用总体规划提出有条件建设区，给土地利用提供了一定弹性，可有针对性地适时调整城市建设活动，而城镇规划管制分区中无对应的概念分区。 因此，为使两规在空间上有效衔接，可对城镇规划中的适建区进行细分，使城市建设用地区对应允许建设区，预留发展用地对应有条件建设区；将已建区与适建区合并为最大允许建设区， 并与土地利用规划中的允许建设区和有条件建设区对应一致，从而建立空间协调机制。

3.建“多规合一” 规划技术标准体系

从 “多规合一”现实状态来看，要解决规划的主要问题，在技术层面是非常重要，而技术面包含城镇化水平、规划范围、人口与用地规模、技术标准等。

人口与建设用地规模预测一致。国民经济与社会发展规划城镇总体规划和土地利用总体规划中人口规模的预测，关系到建设用地规模的预测， 因此， 在 “多规合一” 的过程中，首先必须在人口统计口径上达到一致， 统一采用公安局、 统计局、计生委等部门的调查统计数据；

统一规划区范围。在规划区范围应当统一，如功能区规划与城镇发展总体规划涉及的范围一致，而综合性的主体功能区规划、城镇规划、土地利用规划都应当与禁建、 限建、 适建范围也应当一致。

统一用地规模与标准。建设用地应当在符合土地利用总体规划总量目标和保护耕地需求的前提下，根据国民经济和社会发展规划提出的城镇化发展和产业发展的要求，同时要满足城市发展和建设的需要， 统一确定建设用地标准。

统一规划基础资料。对于同一层级的各项规划，应当采用相同范围、精度和格式的地形图、现状图，以及水文、地质、气象等规划基础资料。

城镇经济社会的发展， 实质上是城镇两个系统在经济、 社会等诸要素交融与协调发展的过程， 而这种交融与协调都与制度相联系。交融与协调的广度与深度均有赖于制度的科学性、正确性、合理性。针对城镇关系现状和城镇一体化的要求，实现城镇经济社会的良性运行，融和共进。

城镇规划“多规合一”，就是系统建立城镇系统工程，把城镇建设贯穿到文化、经济、建筑、景观各个规划层面中，加强城镇在各个规划系统之间的相互融合、相互衔接，做到“无缝对接”、有效整合，使城镇规划真正落实到文化、经济、建筑、景观上，以此解决城镇规划与其他规划之间相互制约、互不统一、相互打架的问题。

（作者单位：贵州松桃苗族自治县规划设计管理办公室）