国营企业承包制的历史分析（1978—1993）

程曦

中国传统的国营企业在计划经济体制下，不仅仅是生产单位，同时也是党和国家政治体系的基层组织，其并不具有企业所必须具备的各种特征，实际上只是一个进行成本核算的基层生产单位。而这样的企业组织形式存在很多的弊端，因此对国营企业进行改革势在必行。从1956年开始，经济改革一直是在中央—地方行政分权的范围内进行，而1978年开始，经济改革进入到微观“细胞”单元，暨国营企业的改革。改革措施从“扩权让利”到“承包制”，再到90年代的“建立现代企业制度”等等，其中心要义即让企业回归市场本位，其意义不亚于一场国营企业的“独立运动”。改革的基本目标是在不改变国营企业制度基本框架下“搞好搞活”企业。所实行的改革措施种类繁多但其主线是围绕向企业内部人“放权让利”进行的。“放权让利”有三种主要形式，即“企业下放”、“扩大企业自主权”和“企业承包制”。该文采用描述性研究法和文献研究法对国营企业承包制度进行了系统的分析研究，主要分为五个部分即承包制的背景；承包制的确立；承包制的主要内容；承包制的优势；承包制的缺点。

一. 承包制的背景

都市国营企业承包制的试验最早施行是在农村的家庭承包制得到经济上的成功和国民的贊誉后，因此，当承包制开始被引入国营企业的经营管理时，研究者认为这是效仿农业中的家庭联产承包责任制（王寧，2013，第104页），因此，1980年代初期，当国营企业的经营管理开始引入承包制时，人们称这种运动为“包字进城”、“一包就灵”（章迪诚，2006，第174页）。也有人认为“承包制”最早施行是在建筑部门，建筑企业通常对建筑工程项目进行总承包，发包方是用户，承包方是建筑企业（宗寒，2008，第69页）。但“承包制”开始在全国的国营企业内展开一般被认为有以下两个原因：（1）将企业的经营目标由职工（从业员）利益最大化转为企业利润最大化。1978年以来施行的“扩大企业权力”的改革，企业在利润总额的分配上，除了上缴国家的部分外，可以留存一部分利润资金，国家当初设计这个制度时，是希望企业利用这部分从利润中留存的资金进行企业技术的更新和企业设备的改造以及企业从业员的工资和奖金的提升，但在国营企业占据绝大多数的计划经济体系中，由于缺乏竞争，企业的改造和发展与企业经营的好坏没有关系；“厂长负责制”的确立，造成了厂长（或经理）作为企业的经营者更注重在自己任职期间（一般三年到五年）与自己离任之后的人间关系以及声誉，在中国，个人的声誉动机是十分重要的，因为企业的厂长、经理的调动相当频繁（董辅礽、唐宗焜、杜海燕，1995，第67页）；加之，企业的银行贷款的偿还可以在纳税前进行扣除，企业大量向银行请求贷款，不愿用利润中企业留存的部分资金进行技术改造和设备更新，企业的经营者更愿意将企业利润的留存用在工资和奖金等福利上。当时的研究者（章迪诚，2006，第175页）认为：职工的奖金和工资代表的是劳动者利益；而企业的利润实际上代表的是国家，即企业所有者的利益，因此，保证国家的财政和税收是国营企业的责任，必须将国营企业的经营目标确定为以追求利润最大化。（2）企业的经营和管理究竟由谁来担当。在计划经济体制下，企业外部的管理者既有企业行业所属的部委，也有企业所在地的地方政府（或者由中央政府直接管理）；企业内部有中国共产党党员委员会和厂长（经理）。在多个经营者和管理者存在的条件下（王寧，2013，第104页），企业战略、企业经营决策的制定以及实施是需要经过多头协商、多次商议的，有时候并不表现为一种应对市场或消费者的变化，而是对上级领导机构的一种妥协。企业经营的好与坏往往有不同的标准，对于上级主管机构来说，希望企业上缴的利润多；对于企业的从业人员来说，希望奖金和工资能够上升；对于中国共产党党员委员会来说，希望尽快地完成国家计划以及经常性地对从业员进行党的现行政策的教育；对于厂长（或经理）来说，与上级的人际关系可以决定分配给企业的原材料的数量和生产计划规定的生产量是否能够有上升和下降的空间；通过多发放奖金和工资，可以得到从业员的支持，获得良好的个人声誉。同时，如果厂长（或经理）与企业的党委保持非常一致的思想并接受党委的建议，这样，就可以延长自己的任职期间或者得到好的声誉，任期终了后，可以晋升到上级部委去做地区或行业的官僚或者转去管理更大的企业。当然，这些“愿望”都是在企业状况良好的基础上，一旦出现了问题，比如，国家生产计划不能按时完成、不能按照合同规定的数额上缴利润、出现大量质量不合格产品、从业员在工作中受伤等，因为怕受到上级主管部门的惩罚 ；企业的党委、厂长、各个科负责人谁也不愿意为这类错误承担责任。邓小平曾经这样评价：“一项工作布置之后，落实了没有，无人过问，结果好坏，谁也不管（章迪诚，2006，第61页）。”

其实，早在建国初期，中国共产党就发现了这个问题 ，长期无法解决的原因：一方面是，政治运动对经济领域的影响，另一方面，国营企业是政府行政机构延伸出的“单位”，不是独立的经济“细胞”。当“经济建设为中心”的改革到来，中国共产党开始意识到企业独立的重要性。

独立运动的步骤依次是：扩大企业的权力；通过“利改税”稳定企业与国家的关系；确立“厂长负责制”，让企业利润最大化成为企业经营的目标；进一步让企业脱离原有的“条条”、“块块”的束缚，通过企业与主管部门签订的合同，将企业的所有权和经营权的权力范围明确下来，国家作为拥有企业所有权权利的一方，将经营权交给企业，让企业一方面对国家承担上缴税收和利润等经济责任，一方面对企业的经营和资产拥有相对独立的占有权、使用权和收益权。

二. 承包制的确立

1979年5月25日，国家经济委员会、财政部、对外贸易部、人民银行、国家物资总局、国家劳动总局联合发出通知，确定在首都钢铁公司、北京内燃机总厂、北京清河毛纺厂、天津自行车厂、天津动力机厂、上海汽轮机场、上海柴油机厂、上海彭浦机器厂8个企业进行企业经营管理改革。尽管，当时“企业扩大权力”的改革正在全国范围内实行，但上述八家企业有关企业经营管理改革的内容除了扩大企业权力外，还包括了实行“厂长负责制”、企业与国家的利润分配改革、劳动者的报酬改革等多项改革试验。其中，首都钢铁公司与国家关于利润分配方面的改革试验被认为是“承包制”最早的试验。

1981年10月29日，国务院转发国家经济委员会、国务院体制改革办公室《关于实行工业生产经济责任制若干问题的意见》中，提出了“经济责任制”这一概念，根据该《意见》：“经济责任制是要求企业的主管部门、企业、车间、班组和职工，必须层层明确在经济上对国家应该承担的责任。”“把企业对国家承担的责任放在第一位（章迪诚，2006，第61页）。” “企业职工的收入水平只能在企业生产发展的基础上稳步增长，个人收入不能一下子提的过高（章迪诚，2006，第62页）。”当规定了企业的经营目标和企业内部从业员的工资问题后，《关于实行工业生产经济责任制若干问题的意见》规定了“经济责任制”的具体施行方式：（1）对于生产量提高较大、实现利润比较多的企业，施行先确定每年上交国家的实现利润的金额，可以按照前三年平均利润总额来确定，称为“基数利润留成”。

（2）对于生产比较正常，利润比较稳定的企业，施行按照前三年企业实际所得占利润总额的比重确定一个比率，按照该比率金额上交国家，称为“全额利润留成”。（3）对于利润下降较大，生产经营不良的企业，施行确定一个上交金额；或者对于亏损企业，确定一个固定的国家补贴的金额，称作“盈亏包干”。“盈亏包干”后来被认为是“承包制”的基本方式。

1982年7月26日，邓小平与国家计划委员会座谈时，表示：“体制改革，中心应当抓两点。一条是建立起管理体制、责任制，制定出规章制度、定额等；第二条是解决好领导班子，选出‘明白人 组成领导班子。” 1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国宪法》，《宪法》规定：“国营企业在服从国家的统一领导和全面完成国家计划的前提下，在法律规定的范围内，有经营管理自主权。国营企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。”1983年4月1日，国务院颁发《国营工业企业暂行条例》，根据《暂行条例》，企业对国家规定的由它经营管理的国家财产依法行使占有、使用、处分的权力，企业自主地进行生产经营活动，承担国家规定的责任。企业的独立经营、规章制度的确立和执行、企业中厂长负责制的确立，成为了以后“承包制”中最基本的原则。

1988年2月国务院发布《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》规定：承包经营责任制，是在坚持社会主义全民所有制的基础上，按照所有权与经营权分离的原则，以承包经营合同形式，确定国家与企业的责 、权 、利 关系，使企业做到自主经营、自负盈亏的经营管理制度。

1988年4月13日，第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国所有制工业企业法》明确规定：“企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理权。企业对国家授予其经营的财产享有占有、使用和依法处置的权利。”“企业根据政府主管部门的决定，可以采取承包、租赁等经营责任制形式。”

至此，国家用法律形式确定了国家与企业的关系，明确了承包经营责任制的地位和作用。

三. 承包制的主要内容

承包经营责任制即发包人将自己的财产交给承包人经营，双方达成协议，保证承包人对所有者上缴固定数额的收益，超过上缴基数的收益归承包人支配，或者按照一定比例在双方之间分配（吴敬琏，2010年，第129页）。

承包经营责任制的主要内容是：企业包上交国家利润，包完成技术改造任务，实行工资总额与经济效益挂钩。根據不同行业、不同企业的具体情况，承包方式主要有四种：（1）上缴利润递增包干，即确定上缴国家的实现利润的金额和每年增长率，一定几年不变的形式。它的主要特点是上缴国家利润的量是固定的，国家财政收入有保证，超过部分可以全部留给企业；承包期限一定几年，有利于克服企业短期行为；通过企业自身努力可以获得比较多的企业留存资金，使企业有条件进行新产品开发和技术改造；这种方法对企业来说风险大，压力大，促使企业把注意力转向内部成本控制管理。（2）上缴利润包干，即核定上缴国家的实现利润金额，超出该金额的部分留给企业，可以一定几年，也可以一年一包。这种办法适用于那些利润不高而产品又为社会所需要，处境困难急需扶持的企业。定额包干可以在短期内使一些企业休养生息，进入良性循环（董辅礽，1999年，第189页）。由于实行这种办法，政府的财政暂时不要求企业上交实现利润，有时候还要为企业提供一定数额的补贴，因此实行的范围是有限的，一般在某些应重点扶持的行业和企业中实行。（3）上缴利润超收分成，即完成上缴利润任务后，超过部分分成，期限可以灵活掌握。它的特点是，便于宏观控制，国家和企业都可以从超收部分中多得，可以减少由于上缴实现利润的金额和比率难以确定、外部市场环境难以预测带来的问题，国家和企业的风险都较小，所以运用的范围较大一些（董辅礽，1999年，第190页）。但相对来说，对企业的压力和动力也小一些。（4）微利、亏损企业的利润包干和减亏补贴包干，即每年确定一个上交国家或者从国家获得的补贴的金额。主要适用于微利、亏损企业。

承包制企业确定上交利润基数时一般以前年上交国家的实现利润金额（实行第二步利改税的企业，是指依法缴纳的所得税、调节税部分）为准。受客观因素影响，利润变化较大的企业，以承包合同签订前2-3年的上交国家的实现利润的平均数为基本数。

承包的主体主要有五种形式：（1）个人承包；（2）合伙承包；（3）集体承包，即企业全体成员构成承包主体，集体承包企业，厂长是法人代表；（4）部门承包，即由部门作为承包主体，向国家承包任务；（5）企业承包企业，即以某个企业为承包主体，承包另一个企业，这种形式主要发生在盈利企业承包亏损企业。

实行承包制的企业，必须由企业经营者代表承包方同发包方订立承包经营合同。发包方为人民政府指订的有关部门，承包方为实行承包经营的企业。发包人可公开招标，承包人竞争承包，以引入风险机制。承包者享有国家法律、法规、政策和承包经营合同规定的经营管理自主权，同时必须按承包合同规定完成各项任务。发包方有权按承包经营合同规定，对承包方的生产经营活动进行检查、监督，并按承包经营合同规定维护承包方和企业经营者的合法权益，并在职权范围内帮助协调解决承包方生产经营中的困难。

四. 承包制的优势

承包制初期显示出来的力量很快就在1989年之后出现了大幅度的下降。但承包制的为中国国营企业改革带来的好处还是显而易见的。

第一，是段时期国营企业独立运动的最大成果，是它综合了“企业权力扩大”；“厂长负责制”；“企业独立经营”等改革措施，并将这些措施用法律形式固定下来。例如，在计划经济体制下，企业的经营目标是完成上级部门下达的指令性计划，并且通过与政府的讨价还价获取尽可能多的投入品。实行承包制后，为了确定承包目标、获取优惠的（国家计划内）原材料供应、获取银行贷款等，企业的经营目标是保证完成上缴利润和税金的指标；其次企业的经营目标是创造新产品和产品品牌，并且改善企业内部的经营管理，，在中国社会科学院在对403家企业进行问卷调查后，结果显示，所有接受调查的厂长（或经理）都认为企业最主要的经营目标已经不是完成国家下达的指令性计划。

第二，承包制促进了企业的经营方向是以市场为中心。企业与国家签订承包合同后，尽管企业仍然要完成国家下达的指令性计划，而且这部分计划的完成能得到国家在原材料方面的保障，但企业的盈利主要来源于计划外的生产。另一方面，企业与国家的联系变得不再紧密，尤其是“利改税”改革实行后，国家开始思考用间接控制 的方法管理企业。

由上图可以看出，国家对企业下达的指令性计划越来越少，国家计划内的生产由国家分配相应的原材料，当企业越来越多地在市场上购买原材料的时候， 到1989年，企业在市场上购买的原材料占总原材料金额的57.84%，这说明，企业的主要生产也越来越趋向市场化；企业除了完成国家计划内生产的部分在市场上销售的产品也就越来越多。企业在实现利润中留存的资金越来越多时，说明企业的盈利主要来源于计划外的生产。

第三，承包制的主要执行人是企业厂长或经理，因此，1981承包制试验到1990制全面施行实行以来，出现了一些著名的国营企业家。例如，石家庄造纸厂厂长马胜利、浙江省海盐县衬衫厂厂长步鑫生等。

这一时期的国营企业家有五个共同点：1.注重商品的质量；⒉注重商品的品牌；⒊注重企业内部规章制度的制定和执行；⒋改革原有计划经济体制时期的劳动力雇佣规则和工资奖金发放规则；⒌注重市场情报的搜集与调查。

因为处于改革开放初期，消费品的缺乏，人们生活中可选择的商品不多，加之传统计划经济体制时期的物资分配以及长期政治运动的影响，国民对新生商品总能表现出异常的热情，而且，现代商业营销手段，例如，电视、报纸广告宣传等刚刚出现在中国 ，因此这些企业家比较容易获得成功和声誉。另一方面，这些国营企业家的出现使得中国国民传统的政治人物崇拜逐渐转为商业领域人物的崇拜，有利于国民的商业意识的形成。

五. 承包制的缺点

第一，承包合同规定的承包期间一般只有三年，最长不超过5年，与厂长（或经理）的任职期间一样，这就必然造成在承包期内，企业为了完成承包合同规定的指标，不愿意进行长期投资。

承包制是企业厂长（或经理）获得了双重身份，一方面是代表企业整体利益包括个人利益和从业员群体利益同政府讨价还价，另一方面是代表政府的利益保证资本收益（董辅礽、唐宗焜、杜海燕，1995年，第119页）；因此，企业不愿进行长期投资的行为主要表现在两个方面：一、企业追求短期盈利的可能性，扩大投资在短期获利的项目上，不重视企业自身设备的维护和更新，同时，还有企业将国家计划内调拨的原材料以高价卖给非国营企业或个人，造成了腐败行为；另一方面，如果上级部门规定的或者是承包合同规定的指标是可以谈判的，企业的上级部门又不了解企业的真实经营状况，那么厂长（或经理）的声誉就显得尤为重要，这就造成企业从业员能在很大程度上影响厂长（或经理）的任免，这一点，使得厂长（或经理）为了迎合从业员的预期收入，不断地增加工资和奖金，以及诸如，福利费、物价补贴、住房补贴等福利性收入。这就造成了企业实现利润中很大部分发放了工资，也就造成了政府财政收入的减少，这种现象被当时的研究者称为：“工资侵蚀利润”（戴园晨，1988年）。

第二、承包合同中的承包指标，包括上缴国家的实现利润金额等，很难确定。承包制实行的最初两年带来了国家财政收入的增长，1988年和1989年的财政增长率为7.2%和13.1%。随后，1989年到1990年中国经济出现了一次严重的衰退，1990年国营企业的实现利润比前年下降了57%，许多国营企业无法完成承包合同中规定的指标，国家体制改革委员会估计，1987年到1989年未能完成承包合同规定指标的企业占12%，1990年上升到30%。承包合同中的指标并没有变化，而外部经济环境出现了变化，这就造成了企业不能完成承包合同指标。因此，承包制从1987年开始实行，三、四年后，也就是1989年、1990年承包合同规定的承包期间终了前，许多企业不愿意继续签署承包合同。于是，上级部门开始与企业进行协商，在协商过程中，企业和上级部门共同参与承包指标的制定。上级部门对企业的情报不了解，企业为了能够完成承包指标，一般会选择比较低的承包指标，不同行业的企业之间以及同行业的企业之间企业实现利润留存的金额差异很大，造成企业竞争的不平等。

第三、承包制无法解决政府对企业的行政干预过多这个问题。尽管，承包合同的基本内容是规定了上级部门与下属企业的权利和义务，但企业的厂长（或经理）又大多是上级部门直接任命，其中94.3%的厂长（或经理）在企业党组织内部担任高级职务，并且有着很强的政治背景和任职经历（董辅礽、唐宗焜、杜海燕，1995年，第167页）。这就必然造成了上级部门对企业经营的干预，尽管“厂长责任制”和“承包制”一定程度上提高了厂长（或經理）的地位，使厂长（或经理）把主要注意力转移到市场和企业内部经营管理上，但“这种转移的程度取决于上级部门的态度”（董辅礽、唐宗焜、杜海燕，1995年，第118页）。在中国社会科学院的调查中显示：60.3%的厂长（或经理）感到企业经营中面临的困难是非经济性质的；5.7%的厂长（或经理）感到政府部门干预过多。

（作者单位：首都经济贸易大学）

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