论开发区扩张中的治理困境、利益博弈与协调之道

陈海林

(中南财经政法大学公共管理学院，湖北武汉 430073)

一、问题的提出

开发区曾经是地方政府发展经济的“利器”，通过利用本地特色资源、设立各种优惠政策，吸引投资商前来投资，从而在短时间内快速提升本地的经济发展速度和经济总量。地方政府争相设立开发区，开发区的数量和规模在近年来获得了极大的提高。2003年我国各类开发区已达到6 887个，经过国家多部委联合整改，2006年底，我国各类开发区数量减少了77.16%，剩余1 568个。截至2013年年底，我国各类开发区数量又回升到2 000多家。仅湖北省全省各类开发区认定保留名单就有140多家，省级经济开发区89个［1］。据湖北省统计年鉴数据显示，2007年湖北省各类开发区总面积为976.9平方公里，截至2012年底，湖北省开发区总面积已达到4 213.4平方公里，5年间的增长幅度为413%。

张占录、李永梁在研究中发现开发区经济增长与其土地面积扩张并无绝对联系，更重要的是技术创新和制度变革［2］。开发区的面积逐年上升，但是开发区对全国经济增长贡献率却呈现出下滑趋势［3］。面对开发区扩张问题，张笑寒提出开发区招商引资应该以单位面积的资本投入产出效益为标准，提高开发区土地供应的市场化程度［4］。王兴平指出开发区要开发闲地、利用绿地、拓展空中空间等方式来提高开发区空间集约利用水平［5］。此外，学者们还纷纷建立开发区土地利用集约程度的评价模型，利用GIS、G/S等信息技术来促进开发区土地的集约利用，以达到控制开发区土地面积，实现开发区可持续发展的目的［6］。更有学者提出:中国开发区的发展已经进入尾声，应该逐渐淡化开发区概念，将开发区发展经济的功能分散至整个城市中［7］。

由此可见，现有的研究成果主要集中于加强开发区土地集约利用，控制开发区的面积。但是，在开发区扩张难以避免的情况下，更重要的是实现开发区的有序扩张。笔者认为:开发区的有序扩张需要实现各利益相关主体之间的博弈均衡。然而，扩张进程中开发区治理存在哪些问题?这些问题中存在哪些利益博弈关系?如何才能有效地协调这些利益博弈关系，进而促进开发区有序扩张?本文将探究开发区扩张进程中的治理困境，并借助博弈论分析方法对开发区扩张进程中的治理困境形成原因进行分析，以探索实现开发区有序扩张、协调发展的路径。

二、开发区扩张进程中的治理困境

(一)治权矛盾突出

我国开发区普遍实行“主权不变、治权独立、事权下放”的管理体制［8］，并入开发区的新区域虽然所属行政区划不变，但是其治理权却由开发区单独行使，原属行政区划政府丧失了对该区域的完整治权，尤其是对财政税收的支配权，这势必遭致原属行政区划政府的反对。如:武汉经济开发区在合并汉南区时，曾经遭到了汉南区政府的极力反对，经过武汉市政府多次协调，汉南区最终才以“整体托管”的形式并入武汉经济开发区(1)。此外，随着经济开发区扩张进程的推进，很多大型开发区都出现了“一区跨多区”的现象，虽然开发区独立行使发展经济的权力，但是开发区内的基础设施建设、公共服务提供却由不同行政区政府分别提供，这给开发区的统一规划和公共服务供给带来了困难。

(二)产业结构高度趋同

开发区无序扩张弱化了开发区经济发展的区域特色，使得开发区产业结构高度趋同。一方面，在开发区内部，只是多数企业的简单集中，并没有产生产业集约化的效应，尤其很多市、县级开发区可选择入住的企业较少，政府在选择入驻企业的问题上自主性很低，开发区空间范围的不断扩大，使开发区面临更大的“招商引资”压力，这也给开发区产业规划的实现增加了难度。另一方面，开发区的密集分布使得开发区之间难以形成明显的产业特色，部分开发区之间的产业结构高度雷同，这不仅加大了开发区之间的竞争，而且开发区的经济辐射和经济带动效应也大大减小了。以湖北省X市的开发区为例，通过对X市4个开发区的主导产业进行对比，绘制表1，从表中可以看出，这4个开发区之间的主导产业高度趋同。

表1 湖北X市4个开发区主导产业对比表

(三)负外部性治理困难

开发区发展负外部性是指，开发区在发展过程中虽然实现了经济总量的增加，但是企业集聚和人口增加带来的环境污染、交通拥堵、社会治安等问题使当地民众承担了更多的社会成本，造成了当地民众社会福利的降低。一方面。开发区人口规模的大量增加对公共产品供给产生“拥挤效应”，造成公共产品和服务的供给不足或无效;另一方面是因为开发区企业的生产违反国家的污染排放标准，以外部不经济换取内部经济，将企业生产成本外化为社会成本，给当地的生态环境、生活环境带来不利影响。企业生产带来的环境污染而引发的居民上访、抗议乃至群体性事件也依旧时有发生，如:某地的环境污染、重大火灾事故等，给当地民众的生活带来极大的影响。

(四)征地拆迁矛盾突出

目前，我国经济开发区的扩张必然伴随着大量的“土地征收”和“房屋拆迁”现象的发生。土地是开发区最重要的资源之一，同时也是农民最重要的资源。由于在土地征收补贴和拆迁补贴数额上的差异，以及在征地、拆迁过程中不合理，甚至不合法拆迁手段的运用，使得经济开发区在发展过程中因征地、拆迁而引发的上访、抗议事件不断，“征地拆迁”已经成为现阶段我国引发社会矛盾最多的源头之一。根据某访谈材料整理，某市约80%的上访案件都是由于“征地拆迁”引发的，而征地拆迁又大多发生在各类开发区中。如何实现经济开发区在发展过程中又不至于损害公众利益，维持社会稳定，这是开发区治理中必须面对的难题。

三、开发区无序扩张中利益主体间博弈关系分析

区域经济活动中，地方政府与企业、区内民众一样都有自身的独立利益，其行为也和市场主体一样以“成本－收益”为行动准则［9］。开发区、企业、民众等利益相关主体之间也存在着广泛的博弈关系。

(一)以“治权”为核心的开发区与原属行政区之间的博弈

随着开发区的发展，土地将成为制约开发区发展的重要因素。开发区作为地区重要的经济增长点，对于整个地区经济总量的增加都有重要的影响，因此，为实现地区整体经济实力的增加，开发区的上级政府(即市政府和省政府)都会积极支持开发区的扩容，二者在利益目标上具有一致性(见图1)。然而在目前我国对开发区实行的管理体制下，开发区扩容必然其他行政区权力的缩减，这必然会引起原属行政区政府的反对。

图1 开发区与所属区政府博弈矩阵图

(0，0)表示在策略集{同意，不扩张}下，原属行政区和开发区可获取的收益，C2为原属行政区同意开发区扩张时，受到的利益损失，C1为开发区扩张可获得的收益;C3则表示原属行政区反对开发区扩张的利益支出，包括政治支持、群众动员等，C4则表示开发区为了应对原属行政区的反对态度而支出的成本(C1－C4＞0)。由上述博弈矩阵可以看出，开发区的最优策略是扩张，所以(同意，扩张)是本博弈的均衡解，然而，这意味着在博弈均衡的实现过程中，原属行政区利益始终会受到损失。博弈失衡使得二者在扩张过程中围绕着“治理权力和公共资源”的矛盾不断发生。

(二)以“招商引资”为核心的开发区之间的博弈

招商引资的数量和质量直接决定着经济开发区的经济发展水平和持续竞争能力，很多地方政府都将招商引资作为绩效考核的主要指标之一，这加剧了开发区之间的博弈，这也促使各地开发区出台各种税收优惠政策、土地优惠政策，以在博弈中占据主动地位(见图2)。各地方政府和开发区以土地的征用、低价出让为特征的项目竞争实质上是一种过度竞争。这种过度竞争使得众多开发区只注重招商引资的数量，不重视招商引资的质量，难以实现开发区产业集约化发展。

图2 开发区之间的博弈矩阵图

由博弈矩阵可以看出，当博弈双方都采取{合作，合作}策略集时，能实现双方利益总和的最大化，{合作，合作}是开发区“招商引资”博弈中的“占优战略均衡”。这也是国家一直倡导开发区之间采取合作策略，优化产业格局，实现开发区集约化发展的重要原因。然而，从开发区个体出发，无论另一方采取何种策略，开发区各自的最优策略都是“竞争”，即通过各种优惠政策，吸引投资方进驻，这在短期内就内实现开发区经济总量的增加，这对单个开发区的绩效考核有重要意义。开发区“招商引资”的博弈失衡使得开发区之间难以实现有效合作，这也是开发区之间产业结构趋同，难以实现集约化发展的重要原因。

(三)以“产业升级”为核心的开发区与企业之间的博弈

近年来，各开发区都加强了对区内企业环境污染、安全生产的整治，对排污超标的企业进行处罚，对于污染特别严重的“夕阳企业”逐步取缔，这有利于减少开发区发展的负外部性。但是，这也意味着开发区内的企业也必须为此支付一定的成本，部分企业甚至不得不停产(见图3)。

图3 政府与排污企业博弈树

如图所示，S1表示企业严格遵守国家的政策法规，控制污染排放时可获得的收益，S2表示环境不被污染时给政府和社会带来的利益，－S2表示环境被污染时带来的损失;C1表示企业治理污染，净化生产过程所需的成本，—C2表示企业停产带来的经济总量的损失，C3表示企业为规避处罚和整改而进行的寻租成本，C4表示对排污企业进行的处罚，C5表示企业在整改或停产以前对环境造成的影响。当C1＜C3时，即净化成本小于为规避处罚而进行的寻租成本时，该博弈的均衡结果为企业主动进行技术改进，节能减排;当C1＞C3时，企业通过小于净化成本的寻租成本规避处罚成本，从而将治理污染的生产成本转移为社会成本，这导致博弈均衡难以实现。博弈均衡的实现受到企业治污成本、寻租成本、政府监管力度以及价值取向等多种因素影响，产业升级也需要企业和政府付出一定的成本，当某些污染严重、治污成本高的夕阳产业为了延续企业经营，而不得不载污生产，使得社会承担更多成本，从而加大了开发区扩张中的负外部效应。

(四)以“土地”为核心的政府与居民间的博弈关系

在“征地拆迁”过程中，政府府的利益目标是在最短的时间内按照规定的价格实现开发区的“三通一平”。而土地和房屋作为农民最重要的生存资源，当地居民基于自身利益考虑，总是希望能够获得更多的补偿。虽然在实际拆迁工作中，政府通过委托开发商来完成拆迁工作，但是政府是拆迁征地政策制定者、监管者，也是拆迁工作的委托者，因此，开发商与居民之间的博弈实质上也是政府与居民之间的博弈(见图4)。政府可用的策略空间为S1={强制执行，协商谈判}，居民可用的策略空间为S2={支持，拖延，坚决反对}。

图4 政府与居民间的博弈矩阵图

(S1，S2)表示在策略集(强制执行，支持)下，政府与居民可获得的收益，C1表示强制执行策略会给政府形象带来的损失，C3则表示居民为拖延行为付出的成本，C2表示拖延征地时间给政府带来的损失以及维稳成本，C4居民通过拖延行为可与政府谈判得来的收益，－C5则指政府为协商谈付出的代价，(－W，－U)则表示在居民坚决反对的情况下，政府还强制执行可能带来的后果，这也就是“暴力拆迁”等行为可能带来的不可预料的后果。通过分析可得，坚决反对是居民的严格最劣策略，应最先摈弃。当维稳成本大于由于居民拖延而带来的成本时，即C1＞C2+C4时，该博弈的均衡解为(协商谈判，拖延)。但是部分开发区为了加快开发区建设进程，确保投资企业顺利进驻，在协商不成的情况下采取强制手段，甚至是暴力手段，这导致了政府于居民之间的博弈失衡，从而产生了了诸多因“征地拆迁”而引发的各种问题。

四、开发区有序扩张的政策建议

每一步制度变迁的实现都包含着激励结构的改变［10］，因此实现各利益相关主体之间的博弈均衡是实现开发区有序扩张的重要保证。基于此，对于开发区的有序扩张提出以下建议:

(一)规范开发区空间扩张，推进开发区管理体制变革

土地资源的有限性与区域间利益博弈要求政府必须要规范开发区空间扩张。第一，健全开发区扩张的法律法规，规范各级开发区的扩容审批程序。健全国家层面的宏观管理制度和地方层面的微观管理制度，对于开发区区域变动的条件、形式、程序都有严格规定，避免出现开发区区域无限扩大，成为区域唯一经济增长点，出现地方发展的空间失衡。第二，合理区分开发区类别，建立动态的开发区扩容资质审查机制。健全开发区评估的经济标准、人口标准、生态环境标准以及技术创新标准，通过定期的考核评估对有扩张资质的开发区进行有选择性的支持，对于某些污染严重、技术落后等无长远生命力的小工业园区或者开发区，应该严格限制其土地扩张。

此外，还应该积极推进开发区管理体制变革，对于实力强大，发展势头良好的开发区，可以借鉴上海浦东新区和天津滨海新区的经验，探索“政区合一”模式，推进“新型开发区综合配套试验改革”，实现“经济区”与“行政区”的融合，赋予开发区更多的自主权，将开发区转为一种新的“行政区划”。

(二)健全开发区的激励机制，促进开发区之间的合作

降低开发区合作风险，增加开发区之间合作的预期收益是促进开发区集约化发展的保障。首先，应该调整开发区的绩效考核机制，改变传统的以经济增长为核心的绩效考核标准，建立起包含优化产业结构、实现生态环保生产在内的考核指标，综合考察开发区的发展成就。其次，要加强开发区之间的合作机制建设，建立开发区之间的信息共享机制，避免因为信息不对称而带来的非理性竞争，减小开发区参与合作的风险和损失;创新产业互助机制，借助其他区域人才、信息、资金等优势，推进开发区产业升级，促进开发区间的企业合作，增加开发区之间合作预期收益;完善利益补偿机制，中央政府通过补贴、奖励以及项目经费拨款等方式鼓励开发区之间展开合作，开发区之间也可以通过签订协议、合约等方式，来为对方的合作提供利益补偿，为开发区参与合作提供动力机制;建立政策共容机制，加强开发区间的政策变迁交流与合作，尤其是经济政策，通过吸取经验、征集建议、相互磋商等途径优化各自政策措施，促进开发区之间的政策融合，降低开发区之间的合作成本。

(三)转变政府职能，建设生态型开发区

开发区负外部性治理需要强化政府的公共服务职能和监管职能。理顺开发区管委会与市政府、区政府间的关系，管委会作为开发区的经济管理机构，主要承担开发区的产业规划、招商引资、项目审批以及产业调整等工作，同时，开发区管委会应该充分发挥规划协调作用，促使各区政府更好地提供公共服务。区政府应该将职能重心转移至公共服务，通过运用市场化工具和社会化手段，提高公共服务供给效率，优化开发区投资和发展环境。同时，开发区应对区内企业的技术升级、环保生产实行正向激励和引导，建立环保补偿机制，通过技术改进补贴、净化生产税收优惠以及继续完善负外部性的产权交易市场等措施来增加企业实施净化生产可获取的收益;加强对区内环境成本过大的企业加强管制，减少因为信息不对称而使得污染超标企业避开处罚，对于环境污染特别严重，改进成本又很高的产业和企业，开发区应该主动舍弃，采取停产、搬迁等措施减少环境污染，促进开发区发展的生态性。

(四)加强沟通协调机制建设，规范征地拆迁行为

政府作为公共利益的代理人，应该将实现公共利益最大化为行动目标。为减少农民在征地拆迁中的利益损失，实现博弈均衡，应该构建由政府、开发商企业和居民共同参与的协商沟通渠道，通过协商和谈判来确定征地拆迁的时间、范围以及赔偿等问题，形成制度化的讨价还价机制;制定科学的土地征收和房屋拆迁补偿制度，补偿制度应该充分考虑当地的经济水平、居民收入、职业构成等多种因素，建立特别贫困人群的保护机制，为补偿款难以购买新住房的贫困人口建立扶助机制，减少社会不稳定因素的产生和集聚;探索土地增值收益分配机制，让发展成果惠及更多民众;加强对“征地拆迁”程序和方式合法性的监管，加大违法成本，避免出现“暴力拆迁”。此外，政府应该着力解决农民失地后的就业问题，帮助失地农民转换“生计模式”，通过对失地农民提供技能培训，增强失地农民再就业能力;借助外生机制和社会力量，如:社区社会组织、企业等，为农民就业提供帮助，促进失地农民的就业。

注释:

(1)根据对湖北省民政厅的某次访谈材料整理，汉南区政府曾经强烈反对并入武汉经济开发区，后经武汉市政府多次协调，最终才以“整体托管”的方式并入武汉经济开发区。

［1］中商情报网.2013年中国经济开发区建设情况总结［EB/OL］.(2013－12－17)［2014－06－10］.http://www.askci.com/news/201312/17/13505809.shtml.

［2］张占录，李永梁.开发区土地扩张与经济增长关系研究［J］.中国土地科学，2007，(6):4 －9.

［3］付晓.经济开发区:悖论、转型和升级［J］.科学发展，2009，(7):12 －25，66.

［4］张笑寒.基于AHP方法的开发区土地集约利用评价研究［J］.华中农业大学学报:社会科学版，2009，(2):25－30.

［5］王兴平，袁新国.开发区再开发路径研究——以南京高新区为例［J］.现代城市研究，2011，(5):6－12.

［6］杨少敏，邵红，李爱新，等.开发区土地集约利用研究综述［J］.江西农业学报，2010，(1):184 －186，192.

［7］韩伯棠，方伟，朱美光，李强.行政区与高新技术开发区合一的管理模式研究［J］.北京理工大学学报:社会科学版2005，(3):41－44.

［8］秦岩，代志鹏.由景区到旅游经济特区:武当山管理体制的嬗变［J］.北方经济，2011，(2):29－30.

［9］龚勤林，闭明雄.区域经济活动中地方政府行为的负外部性——兼论北部湾(广西)经济区建设［J］.云南财经大学学报，2008，(3):57 －61.

［10］［美］埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务治理之道［M］.余逊达，等，译.上海:上海译文出版社，2011:86.