汉江生态经济带节能减排利益共享机制构建

戴胜利

(华中师范大学a.湖北地方政府治理与地方发展研究中心;b.公共管理学院，湖北 武汉 430079)

一、引言

随着工业生产的迅猛发展和人口的快速增长，全球面临的能源枯竭、污染严重的危险越来越凸显。美国、日本、英国、德国等发达国家都制定了许多法律制度以促进节能减排。我国也采取了大量的措施促进节能、减少排放，2007年国务院制定了《节能减排综合性工作方案》《单位GDP能耗统计指标体系实施方案》《单位GDP能耗检测体系实施方案》，国家环保总局还制定了《主要污染物总量减排统计方法》《主要污染物总量减排检测办法》《主要污染物总量减排考核办法》等制度以促进节能减排，国内外许多学者也对节能减排进行了大量的研究。

根据湖北省发改委初步设想，在编的“汉江生态经济带开放开发的总体规划”在空间布局将分为两极、两段。两极，即武汉市、襄阳市;两段，即库区段(十堰市、神农架林区)、中下游段(襄阳市、荆门市、潜江市、天门市、仙桃市、随州市、孝感市、武汉市汉江流域部分)。但是，这只是设想，没有详细的协调方案，即使有些枝枝叶叶的规定和制度，这些规定和制度不可能涵盖有关资源和环境的所有问题，汉江生态经济带建设的相关问题亟需深入研究，本文主要针对经济带内区域之间有关利益冲突的利益共享系统问题进行研究。

关于区域利益共享机制，国内外有一些学者进行了研究。冯·杜能(J.H.VonThunen)、古诺(A.coumot)、R·弗农(R.vernovn)等对产业区位布局对区域间的利益竞争进行了研究［1－3］;亚当·斯密、大卫·李嘉图、R·弗农(R.vernovn)对支配区域之间利益分工的利益机制进行了构建［4－6］;二战以后，科斯(R.coase)、诺斯 (D.North)、阿尔奇安(A.Alchian)等探索了对区域利益格局有重大影响的组织与制度安排［7－8］。国内学者李新安对中国区域利益冲突及经济协调发展问题进行了研究［9］、李建勇对中国省级政区利益冲突机理进行了分析［10］，汪伟全、唐松、王青等学者也进行了一些有关区域协调研究［11－12］。

国内外这些研究，为有效解决区域利益问题做出了巨大贡献，提出了不少区域之间利益问题的解决途径。但是，纵观国内外关于区域利益冲突的研究，大都是着眼于解决区域利益问题的某一方面进行分析，而没有把区域利益问题当作一个系统，全面地提出解决问题的方案，另外，也没有专门针对节能减排的利益共享进行研究，本文将以汉江生态经济带为研究对象，以促进经济带内的节能减排为目标，尝试对区域之间利益共享系统进行构建。

二、汉江生态经济带内有关节能减排利益冲突的表现

汉江生态经济带内行政区域之间存在着许多利益冲突，与节能减排有关的利益冲突主要表现在如下几个方面:

(一)节能减排权责分配方面的冲突

能源是工业生产的血液，是某一个区域经济发展的命脉所在。经济带内不同行政区域之间在能源的利用方面存在着竞争，在市场机制尚不健全的情况下，上级政府的调控方式以及管理能力几乎实质性影响能源在各行政区域之间的分配。这样在市场机制和行政手段双重作用下，能源的分配体制就比较复杂，经济带内行政区域之间为了争夺能源，经常发生冲突。

污染排放量与工业发展的程度几乎成正相关关系。发展经济，尤其是发展工业甚至一定会增加污染排放量。但是，污染排放会不但会影响到该区域的长期发展效果，还会影响到其他区域的环境和经济发展。因此，经济带层面上往往会规定污染治理应遵循“谁污染，谁治理”的原则。由于污染很难准确确认责任人，而治理污染又必须花费大量的财力、物力、人力，所以，区域之间有关污染排放方面的冲突经常发生。

(二)建设或治理费用分摊方面的冲突

由于环境污染的外部不经济性，环境污染的范围很难控制，一旦发生环境污染事件，某一个区域花费力气治理很难收到成效。污染范围内的各行政区域必须配合起来，采取联合行动，方能收到预期效果。

但是由于环境污染的责任人不清晰、环境污染治理收效的不确定性、费用投入的不易控制性等原因，污染范围内各行政区域之间费用分摊比例就很难协调，区域之间往往没有有效的协调机制用于解决污染治理费用的分摊比例，造成区域之间利益冲突不断。

(三)产业规划和产业布局方面的冲突

产业定位是影响能源消耗和污染排放的重要因素。一个经济带要形成合力，实现“1+1＞2”的效果，必然要对经济带内的产业进行重新规划和布局，这是经济带出于全局的考虑采取的手段。但对于某一具体的行政区来说，能不能实现“1”的增值，在产业规划和布局的博弈中能不能占得先机则起决定性影响。因此经济带内各行政区域之间在参与产业规划和布局的过程中，发生冲突是必然的。这也必然会影响到节能减排的权责利竞争。

(四)城市功能分配的冲突

和产业规划和产业布局博弈一样，经济带内的各个城市之间还存在城市功能定位问题，有的城市定位为金融中心，有的城市定位为服务中心，有的城市定位为生产中心，有的城市定位为物流中心等，城市功能分配的不同将会影响到城市建设的层次与质量，长远看将影响城市的发展前途。因此，在经济带层面进行城市功能分配时，各行政区域都会努力争取有利于城市长期发展的城市功能定位。

城市功能的定位会影响到城市发展的方方面面，对于能源消耗和污染排放的影响则更是至关重要，城市功能定位的竞争和冲突也必然会影响到经济带内各行政区域之间对于节能减排的竞争和冲突。

三、汉江生态经济带节能减排利益冲突的原因剖析

经济带的建设进程中经济带内各区域之间的利益冲突问题不可避免，也不能回避，由于节能减排需要花销费用，甚至会影响经济发展的速度，弄清楚经济带内由于节能减排引起的利益冲突的具体原因，对于提出有效的解决途径至关重要。

在任何形式的区域经济中，政府始终是一个至关重要的利益主体和影响因素。虽说汉江生态经济带在建设过程中，一直强调一个声音说话，但经济带内的九个市在行政辖区内还是能够强烈地影响着区域经济的运行［13］。在经济现实中，每个区域的行为都具有复杂的动机，公共选择理论关于“政府实质上就是经济人”的论点，是对政府行为及其特征的高度概括。

经济带内的行政分割和地方政府“以我为中心”、追求辖区经济利益最大化的经济人特征是经济带内各区域之间发生利益冲突的两大根本原因。探究经济带内有关节能减排利益冲突的具体原因大致有如下几个方面:

(一)宏观经济政策的差异

对于汉江生态经济带来说，由于武汉市与其他地市的地位悬殊巨大，国家和湖北省在制定区域发展战略的时候，资源配置向武汉市倾斜，优惠的政策和制度创新的探索行为给武汉市带来的优惠比给经济带内其他城市带来的优惠要多一些，从而导致各地区的制度安排不平衡。对外开放和经济体制改革政策，以及价格体系与财政政策改革的不完善，在总体上对武汉市有利。从而在汉江生态经济带各区域之间构造了不平等的发展竞争的外部政策环境，但同时，它们又在同一个市场里竞争，这就导致了汉江生态经济带各区域间经济发展差距的“马太效应”。由于制度供给不均衡就使得某些制度由于相关的制约制度不配套，被扭曲。目前制度结构出现了“制度陷阱”，即一项新制度的出台都不能提高制度的边际效率［14］。对于节能减排，武汉市和经济带内其他城市承担的权责利不对称，外部经济政策的不均衡，必然导致各区域之间发生利益冲突。

(二)区域要素收益率的差异

根据全要素经济增长模型，以及重视人力资本的新经济增长理论的分析，一个地区的经济成长，最主要的推动力来自于资金、劳动力、技术、知识和人才等各要素的投入。从汉江生态经济带除武汉之外的其他城市的经济发展的要素供给看，土地和劳动力过剩，而资金、技术和人才等要素特别缺乏。缩小发展差距和促进区域经济发展的一个最重要的决定因素就是，汉江生态经济带内除武汉之外的其他城市缺乏的要素能不能从内部更多地得以积累，并大量从武汉市流入。但在市场经济运行体制中，从要素的地区间流动经济学法则看，要素是要追逐收益的，要素积累和流动的关键在于要素的收益水平。哪个地区的资金利润率、工资待遇、技术价格和企业家报酬等水平较高，它对要素的吸引竞争力就强，资金、劳动力、技术和人才等就往哪里流动。

总体上讲，资金、技术、人才，特别是企业家等这些要素越少，市场经济竞争机制越起作用，越是净流出，越不会净流入。这种区域要素收益率之间的差异，造成了经济带内部各区域，尤其是稀缺要素净流出的区域就会采取一些行政手段进行干预，而汉江生态经济带内除武汉之外的其他城市的相关要素收益水平低，这就是汉江生态经济带内部区域之间产生利益冲突的一个重要原因。

(三)各区域合作博弈机制的缺失

随着经济的迅速发展，任何一个区域都不可能拥有一个完整的生产体系的一切要素，与其他区域之间的合作势在必行。但是在与其他区域合作的过程中，牵涉到每个区域的长期利益和短期利益的矛盾、所有参与合作的不同区域的利益分配的矛盾、所有参与合作区域利益总和与个别区域利益的矛盾。汉江生态经济带的提法虽说已经有了一段时间，但《汉江生态经济带资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验总体方案》08年10月获得国家批准也才三年多的时间，各种配套制度和机制尚不完善，尤其是尚未建立起有效的区域合作机制，在诸如经济发展、市场规划、产业战略、环境治理、基础设施建设等诸多领域还是单兵作战，没有形成真正的合作，由于这些工作都不是某一个地方政府可以靠自己的力量就能完成的，需要经济带内所有区域的密切配合，没有高效的区域合作机制，必然造成在诸多事务的处理上不同地方政府步调不一致、口径不一致、政策不一致，甚至造成激烈的矛盾冲突，造成严重后果。

(四)市场机制和政府机制的冲突

随着中国经济体制改革的逐渐深入，已经建立起以市场为基础的资源配置机制，市场经济强调按照生产要素和市场贡献大小调节利益分配关系，但是目前中国的市场经济体制尚不够完善，在很多时候市场很难完全有效地进行资源配置，如果完全按照市场规律来处理利益关系，资源会从效率较低的欠发达地区集中到效率较高的发达地区，地区之间的差异将会进一步拉大，区域之间的矛盾冲突也会愈演愈烈，这就需要政府的宏观调控。

汉江生态经济带刚刚建立不久，在本来就存在的市场机制与政府机制之间的冲突之外，还存在不成熟的市场机制失灵和不成熟的政府机制失灵等造成新的冲突本源，这就使得汉江生态经济带内市场机制和政府机制之间的冲突特别复杂，对汉江生态经济带内各区域之间协调造成很大影响。

(五)区域间经济实力、经济结构等差别导致区域利益冲突

实际上对区域合作的威胁最大的因素是合作伙伴之间的发展不均衡，在一体化进程中，虽说所有区域都获得了比以往更好的发展，但是如果发展的不均衡，区域之间的经济实力、基础设施投资等方面的差距在逐渐拉大，也会造成区域之间的冲突激化，“不患寡，而患不均”正是这个道理。

区域经济发展与区域经济结构之间存在着一种相互的关系。区域之间的经济结构是否具有互补性是影响区域合作程度的重要因素。如果不同区域的经济结构具有很强的互补性，这些区域在合作的过程中，区域之间相互促进的作用就比较明显，利益冲突相对就会较少，如果不同区域的经济结构具有很强的相似性，彼此之间就会争原料、抢市场，利益冲突的可能性就比较大。

对于汉江生态经济带的产业结构来说，分析经济带内各区域的产业结构冲突，应该从每个地方政府确定的优先发展的主导产业着手进行分析。我们在汉江生态经济带各区域产业发展导向进行分析，我们能够发现很多不利于经济带一体化发展的现象。第一，各区域制定的产业政策体现的只是当地政府的意志，几乎没有经济带层面上进行产业统一部署的影子，这说明经济带层面上的产业战略尚没有发挥应有的作用;第二，各地的优先发展的产业相互重复度很高，容易形成不良竞争;第三，各地产业之间的相互服务、相互配套较少，竞争较多。

经济带内部各区域之间的经济结构的矛盾、经济发展战略的矛盾、产业发展战略的矛盾必然导致经济带内各区域之间利益冲突。

除了上面分析的几个方面的原因之外，对经济带内部各区域之间的利益冲突能够产生影响的因素还有区域之间的文化差异、自然资源禀赋差异、区域之间协调手段的选取、区域之间沟通工具的选用等等。

四、汉江生态经济带促进节能减排利益共享系统设计

经济带内区域之间有关节能减排的利益协调问题是经济带整体化发展的关键问题。从经济带经济发展的相互关系来看，区域间相互提供外部利益是实现外部利益内部化的重要方式。建立经济带内区域经济整体化发展利益的合理分享和利益补偿制度是实现区域发展利益共享、促进整体化发展的重要手段和途径。区域整体化发展的利益分享制度在区域经济合作组织或上级政府协调的框架内，能够实现经济发展投资与收益的均衡，区域发展的利益分享在于实现区域外部性的内部化，这外部性的内部化本身在于建立一种区域整体化发展的激励制度。有效建立经济带利益共享机制是实现经济带健康快速发展的有力保障。汉江生态经济带经济区出现的一系列区域经济不协调的问题，一个重要原因即在于利益调节机制和监督控制机制的不完备，特别是利益分享机制的缺失［15］。

汉江生态经济带的节能减排问题牵涉到各城市行政分化，区域整体规划，产业布局，牵涉到利益协调等许多问题，牵涉面极广，影响面极大，是一个非常复杂的系统问题。解决复杂的系统问题，必须用系统的思路去构建建立相应的机制，方能奏效。考虑汉江生态经济带的具体情况，结合利益共享的总体指导思想，本文构建汉江生态经济带节能减排利益共享机制的系统如下图:

图1 节能减排利益共享系统图

(一)汉江生态经济带经济社会发展协调机构

应由湖北省政府出面组建汉江生态经济带层面协调经济带经济社会发展协调机构，汉江生态经济带协调机构的建立，将为汉江生态经济带地区政府间经济合作起到沟通的主渠道作用，同时也为地区之间的利益协调提供支撑平台。通过制定科学合理的地区统一发展规划，打破地区间的封锁，以实现经济发展的差别利益能在不同的地区间实现合理分布，尽可能地照顾各地区经济利益分享机制强调在市场经济关系的基础上形成地区间的竞争与合作关系。对于节能减排的统一协调安排和利益共享来说，由统一的组织进行管理、协调也会提升效率。

(二)汉江生态经济带节能减排的利益分享机制

建立汉江生态经济带节能减排的利益分享机制必须跳出本位主义窠臼，站在全局高度制定发展战略和发展规划，才能逐步形成优势互补、分工合理的产业一体化，交通衔接、物流通畅的基础设施一体化，商贸互动、政策统一的市场一体化，平台共享、人才流动的科教一体化等全方位融合的汉江生态经济带发展格局［16］。

营造共同利益空间，可以从一些具体事项上入手。一是加强项目合作。二是实行税收共享。改革项目配置方式和财税体制，以税收分成的方式支持大项目在汉江生态经济带范围内的合理化配置。三是实施生态补偿。严格建立起能源“谁消耗，谁承担”，环境“谁污染，谁治理”的机制，使经济带内节能减排的责任明确，共同营造有利于经济带发展的经济、社会、自然环境，实现经济带内所有行政区之间的利益共享。

(三)汉江生态经济带节能减排的费用分摊机制

经济带内节能减排费用分摊机制建立的难点有两个:第一个是如何分清节能减排的责任;第二个是费用从何处开支，如何管理。

以环境污染为例，对于如何分清节能减排的责任，笔者认为应该从三个方面着手解决:首先应构建科学合理的衡量污染程度的指标体系;其次应采取有效的监测污染程度的手段;再次应建立一套对污染监测数据进行分析，并综合其他影响因素，对污染责任进行界定的程序。对于费用开支的来源和管理措施问题，则认为应在经济带协调管理机构建立保证基金，由财务部门统一管理，以保证费用的分摊得到落实。

(四)汉江生态经济带节能减排的利益补偿机制

加强区域合作，开辟能源市场多元化，建立资源补偿机制。研究汉江生态经济带地区能源、水资源开发利用的补偿机制，并加快汉江生态经济带地区能源、水资源市场建设步伐［17］。在市场经济条件下，形成由经济利益、社会效益、生态效益共同决定能源合作模式、水价体系和水权分配体系。在水资源、能源矿产资源、生态资源的区域调配中，要突破行政区域的壁垒、探索跨区域资源配置的有效机制，实现资源输出地和资源输入地的双赢通过市场调节上游与下游的利益、调节原材料供给地区和原材料加工地区的利益、调节生态保护地区和生态受益地区的利益，形成合理的资源定价和可行的区域补偿机制。

(五)汉江生态经济带节能减排的冲突仲裁机制

随着经济带内各区域之间的竞争合作更加深入，经济带内的利益冲突发生的频率将会增大，冲突的级别将会升级，冲突将会成为经济带内区域之间合作的常态。有关节能减排方面的冲突，可以分成三个冲突级别，即微小冲突、一般冲突和严重冲突，经济带层面的协调机构应针对不同级别的利益冲突建立相应的解决流程。微小冲突可以采取双边协商的方式加以解决;一般冲突，可以采取有经济带协调机构参与的三边磋商，甚至多边会谈的方式加以解决;严重冲突，一般建议由司法机关裁决或者专业仲裁机构仲裁的方式解决。

五、结语

节能减排问题向来是关系到经济社会发展方方面面的战略性问题，本文在对汉江生态经济带节能减排利益冲突的表现和原因进行分析的基础上，构建了旨在解决经济带内节能减排利益冲突问题的利益共享系统。通过本文的论证，得到如下启示:(1)经济带内有关节能减排利益冲突的原因错综复杂，解决有关节能减排利益冲突问题不能只看表象，要深入研究表象下面的深层次原因，方能找出有效的解决利益冲突的途径;(2)汉江生态经济带的节能减排问题牵涉到各城市行政分化，区域整体规划，产业布局，牵涉到利益协调等许多问题，牵涉面极广，影响面极大，是一个非常复杂的系统问题。解决复杂的系统问题，必须用系统的思路去构建建立相应的机制，方能奏效;(3)构建汉江生态经济带有关节能减排的区域利益协调系统应坚持一个“利益共享，风险共担”的原则，平衡各方面利益，争取实现多方共赢;(4)经济带利益共享系统应包含协调机构、沟通协调机制、利益分享机制、费用分摊机制、利益补偿机制、冲突仲裁机制等组成部分，这些组成部分相互配合，相辅相成。

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