汉江生态经济带水源区生态补偿运行机制研究

邓远建，肖 锐，刘 翔

(中南财经政法大学工商管理学院，湖北武汉 430073)

汉江生态经济带水源区生态补偿运行机制，即通过采取合适的政策机制从而使得流域生态环境保护外部性的内部化，让享受汉江流域生态环境保护成果的相关“受益者”对流域内损失机会成本的生态环境保护者给予资金、政策与智力等方面的补偿。众所周知，汉江生态经济水源区是我国重要的粮食主产区和重要的生态功能区，区域内自然资源丰富、生态条件优越，承担着南水北调中线工程的重大任务。南水北调中线工程水资源主要来自汉江生态经济带水源区，其为河南省、河北省、北京市、天津市4个省市以及沿线的20多座城市提供生产生活用水，肩负着保护水源区生态环境、涵养水源，确保“一江清水送北京”的重要任务［1］。因此，对汉江生态经济带水源区进行生态环境保护尤为重要，及时制定水源区生态环境保护的生态补偿运行机制是实现汉江经济带水源区可持续发展的重要保障。

一、汉江生态经济带水源区生态补偿问题的提出

(一)汉江生态经济带水源区面临的主要问题

汉江流域是南水北调中线工程重要输水源，经过对工程全线多次充水实验和安全性检验之后，预计2014年10月正式通水。由此，汉江生态经济带迎来了历史性的战略机遇。但是，值得注意的是，南水北调中线工程对汉江流域的水资源及其生态环境影响巨大，仍面临着许多亟待解决的问题。

1.水资源供需矛盾日益突出

南水北调中线一期工程每年平均的可调水量为95亿立方米，远期调水量平均每年将近达到130亿立方米，汉水流域流量将大幅度下降毋庸置疑。同时，伴随着全球气温逐渐变暖，汉水流域来水量也会受到影响，汉江生态经济带水源区将会面临水资源供需矛盾的局面，且日益突出。

2.水资源保护能力较为薄弱

由于水源区监控能力和水量监测站技术环节较为薄弱，导致汉江生态经济带水源区水质与水量监测的频次不足，未能构建完善的水源区生态环境监测系统。流域沿线取水工程以及汉江流域取水口、排污口等水资源监督管理机制的缺乏，都会造成水资源受到不同程度的污染，由此表现出汉江流域水资源保护能力是十分薄弱的。

3.跨界流域保护缺乏统一性

汉江源于陕西，流域涉及到湖北、河南、四川、重庆、甘肃6个省市。每个省市都是处于各自为战的现状，因而缺乏良好的水资源保护协商机制。对于保护流域生态环境、制定流域保护目标时也都是从自身利益最大化为出发点，缺乏跨界流域保护的统一性和整体性。

(二)汉江生态经济带水源区生态补偿的重要性

1.有利于保护水源区生态环境

饮用水是人民日常生活最基本的条件之一，汉江经济带水源区生态安全直接联系着其水源的质量安全，以至于影响到整个南水北调沿线人民正常生活、生产活动。然而，汉江生态经济带水源区内农业经济较为落后、生态环境十分脆弱、水土流失和农业面源污染也是异常突出的，因此，其环境保护与流域治理任务艰巨。汉江生态经济带水源区生态补偿机制的建立，能够使得上下游的生态保护者和生态服务使用者在人为的影响下保持平衡，从而有利于保护汉江生态经济带水源区的生态环境。

2.有利于维护流域的生态平衡

流域生态平衡是一种动态的平衡，在自然因素和人为因素等外界因素影响的情况下，流域本身可以通过自我调节从而使其生物体系中物质与能量的输入和输出恢复到稳定的状态。然而，通过对汉江生态经济带水源区当地政府和居民进行生态补偿，能够对水源区给予大量的资金支持从而提高其对自然灾害的控制能力，同时实施渔业资源保护、控制污染源头、开展生态修复、建设生态堤防等措施减少人为因素的影响，以至于能够维护汉江经济带水源区的生态平衡。

3.有利于促进流域可持续发展

可持续发展是社会、经济、环境与资源相互协调的综合体，其实质是要正确处理发展与环境、资源的关系，以保障当代人与后代人持续健康的生存与发展［2］。经济发展与生态环境保护之间的矛盾仍然是汉江经济生态带发展的突出问题。近年来由于经济的发展，污水和垃圾给汉水流域带来了更大的威胁［3］。作为我国重要的内河流域，汉江生态经济带水源区是一个完整的生态系统，加大对水源区进行生态补偿，有利于促进流域的可持续发展，从而能够使其长期肩负保护生态环境、涵养水源，确保“一江清水送北京”的重任。

二、国外水源区生态补偿机制探索与实践的借鉴

(一)美国流域生态补偿的实践和主要模式

美国流域生态补偿典型的实践代表是纽约市购买上游Catskills流域与特拉华河流域的生态服务。根据数据统计显示，大约90%的纽约市居民用的水都是来自其上游Catskills流域以及特拉华河流域。早在1989年，美国环保局作出要求，除了水质达到一定要求外，所有来自地表水的城市供水都要采取过滤净化等相关设施。在这种情景之下，相关部门对水质过滤净化设施所需投资进行了估算，建立新的过滤净化设施要耗资60～80亿美元。除此之外，每年的运行费用高达3～5亿美元，因此，建立一套新的水质过滤净化设施至少要投资63亿美元。然而，另一个方案就是对上游Catskills流域在10年投资10～15亿美元对其水质整治和加以改善，从而不用耗费63亿美元的巨资采取过滤净化设施就能够使其水质达到相应要求。所以，在经过多次权衡和商讨之后，纽约市最终决定通过10年投资10～15亿美元购买上游Catskills流域的生态环境服务。

纽约市上游Catskills流域生态补偿机制主要是在政府部门做出购买其生态环境服务决策后，水务局对Catskills流域上下游水资源保护的相关责任及其补偿标准进行确定，通过对用水住户征收附加税、发行公债和信托基金等途径进行筹集流域生态补偿资金，对水源上游保护水源生态环境的主体给予补贴，从而激励他们采用友好型的生产生活方式，以改善Catskills流域的生态环境和水质。

(二)德国流域生态补偿的实践和主要模式

德国流域生态补偿典型的实践代表是易北河的生态补偿政策。易北河上游是在捷克，流域中下游是在德国，贯穿这两个国家。在1980年之前，两国都没有对易北河进行流域整治，其流域的水质逐渐变差。在1990年后，易北河水质的恶化受到了捷克和德国共同关注，双方达成了共同对易北河进行综合整治的协议，同时也成立了流域整治合作组织。通过长期整治农业生产用水的灌溉质量，减少农业生产过程中对流域的污染物排放。两国还设置了8个保护流域生态环境的专业领导小组，即行动计划组、监测小组、研究小组、沿海保护小组、灾害组、水文小组、公众小组和法律政策小组。根据双方达成的协议，德国在易北河流域建立了7个国家公园，公园占地总面积约1 500平方千米;同时，易北河两岸有200个自然保护区，禁止在这些自然保护区内从事集约型的农业生产、建房办厂等对生态环境有影响的活动。在双方共同付出的努力下，易北河上游的水质已达到了相应的饮用标准，发挥了明显的经济效益和生态效益。

德国易北河流域生态补偿机制主要是多方筹集资金和流域整治经费，主要来源于财政贷款、研究津贴和排污费，下游的政府、企业和居民对上游政府和居民给以经济补偿。

(三)哥斯达黎加流域生态补偿的现状和主要模式

哥斯达黎加国内Energia Global(简称EG)私营水电公司在流域生态补偿实践中也是非常成功的。EG公司位于Sarapiqui流域，是一家为周围4万多居民提供电力的私营水电公司，其水源由两个支流提供，流域面积仅仅为5 800公顷，从而造成该水电公司无法进行正常生产。为了保证流域的水量供应，增加河流的年净流量，同时减少河流的淤泥沉积，于是EG公司向国家林业基金以18美元/公顷的标准提交资金。在其基础上，国家政府基金每公顷另外再追加30美元，以现金的方式向河流上游的私有土地主进行支付，要求上游的私有土地主允诺将其土地用于从事可持续林业生产或者是对现有林地进行保护，但对于那些计划用人工林来取代天然林的私有土地主将没有获取补助的资格。

三、汉江生态经济带水源区生态补偿机制的构建

构建生态补偿机制所需要考虑的因素较为复杂［4］，水源区生态补偿机制亦是如此。现阶段，我国流域生态补偿地区补偿内容主要是大流域上下游间、跨省界的中型流域、地方行政辖区的下流域的补偿，以地方政府协调、财政转移支付及市场交易的补偿方式为主(如表1)。

表1 我国生态补偿地区补偿内容和补偿方式

然而，同国外流域生态补偿机制构建一样，不同流域生态补偿方式各不相同，汉江生态经济带水源区生态补偿机制的构建也应符合其自身的实际特点。建立正确有效的生态补偿机制是一项复杂的系统工程，它是相当困难的［5］。因此，在构建汉江生态经济带水源区生态补偿机制的前期工作是要对其生态补偿机制建立面临的基本问题和生态补偿机制的结构进行分析，从而才能够深入地、全面地、合理地构建汉江生态经济带水源区的生态补偿机制。

(一)构建汉江生态经济带水源区生态补偿机制需解决的基本问题

建立生态补偿机制实质上是要解决三个基本问题:谁补偿谁，补偿多少和怎么进行生态补偿。换言之，一是界定生态补偿主体和补偿对象，二是确定补偿标准，三是补偿途径的选择［6］。虽然这三个问题表面上看似简单，但是在实际操作中并不是那么容易。

1.补偿主体与补偿对象

生态补偿主体是指使用生态服务应支付生态成本的经济主体。汉江生态经济带水源区生态补偿主体可分为:(1)中央政府和公共财政，由于汉江流域是南水北调中线工程的重要水源区，由于汉江生态经济带水源区生态环境保护带有社会性和环保公益性，在生态补偿机制中，国家应当处于主导地位;(2)南水北调工程的受益者，水源的开发者(如汉江集团)以及水源使用者(即京、津、冀、豫4个省市以及沿线的20多座城市);(3)汉江生态经济带水源区生态破坏者，包括对水源区污染排放的个人和企业。

补偿对象主要是指为保护汉江经济带水源区生态环境而牺牲其机会成本的主体，主要可以分为:(1)为保护水源区生态环境作出贡献的主体，即水源区生态环境保护者、水源区地方政府、相关行政机构和个人;(2)减少对水源区污染破坏者，如减排企事业单位［7］。

2.生态补偿标准

要构建合理、科学的生态补偿机制必须要对水源区生态保护和建设的投入成本及效益进行测算［5］，只有通过这样才能确保水源区生态环境保护和重建的科学性。众所周知，生态环境保护和生态建设的直接投入计算较为容易，它其实就是等于使水源区生态破坏恢复到原本的生态状态所投资的资金。但是，对生态环境所带来的效益或者是生态环境受到了多少损失是难以对其进行评估的，因此很难测度其成本和收益，以至于无法确定生态补偿标准。

3.生态补偿途径

流域生态补偿途径很多，根据不同的准则可划分为不同的分类体系。流域生态补偿的途径多种多样，可根据不同的准则进行选择。按照流域补偿条块来划分，可以选择横向补偿和纵向补偿，按照流域生态补偿的方式可以划分为实物补偿、资金补偿、政策补偿与智力补偿等。而选择生态补偿途径最重要的因素是取决于补偿实施主体和生态补偿运行机制的本质特性，根据国外流域生态补偿运行机制实践经验，生态补偿途径大致可以划分为政府补偿和市场补偿两大类型。根据现实情况来判断，市场化途径应该是汉江生态经济带水源区生态补偿运行机制的有效手段。

除了以上三个基本问题，构建水源区生态补偿机制还应当考虑到水资源生态系统的基本特征、生态补偿资金来源以及生态补偿的原则等问题。

(二)构建汉江生态经济带水源区生态补偿机制的初步设想

汉江生态经济带水源区保护是流域管理的重要内容。近年来，由于水源区内乱排乱放等污染问题日益突出，为保证其优质的水源输送到水源受益区，仅靠政府部门日常维护显然是不够的。合理的对水源区内损失机会成本的流域生态环境保护者进行生态补偿，采取必要的生态补偿机制，能够充分调动政府、企业和个人保护水源区生态环境的积极性。基于前文对国外水源区生态补偿运行机制探索与实践经验的分析，本文试图提出汉江生态经济带水源区生态补偿运行机制的初步设想如图1所示。

图1 汉江生态经济带水源区生态补偿运行机制

汉江生态经济带水源区生态补偿运行机制要围绕“造血”式生态补偿的目标，建立合理的生态补偿作用机理及生态补偿运行机制。其中，理清流域下现有的生态利益关系是实现流域生态环境与经济协调发展的重要条件，不贴切汉江流域实际情况的生态补偿运行机制会导致生态补偿的失败。本文根据实际情况，试图性提出以政府为主导的汉江生态经济带水源区的生态补偿途径(如图2所示)，以保证实现汉江流域生态环境的发展。

图2 政府为主体的汉江生态经济带水源区生态补偿

结合国外流域生态补偿成功经验，汉江生态经济带水源区生态补偿机制可围绕以政府作为生态补偿的主体，将汉江中下游地区纳入到中央生态补偿的范围，对流域内生态环境保护者进行实物补偿、资金补偿、智力补偿和政策补偿。与此同时，将水利设施的运行费用纳入补偿内容，根据测算保护流域生态环境的直接投入及预估相关配套工程每年所需要投入的资金，将这些费用纳入到政府转移支付范围，并将其列入到供水成本，从而建立水价形成机制。另外，建立汉江生态经济带水源区征收水资源费用补偿机制，采取“谁受益谁补偿”的原则，合理调整水源受益区水价的构成，建议按照比例对每立方米的水资源收取一定的费用，并将这些费用作为水源区的生态保护项目和生态功能恢复的生态补偿资金来源。完善生态环境保护税费，最终实现汉江生态经济带水源区的可持续发展。

［1］徐田江.关于南水北调中线工程水源地生态补偿情况的调研报告［J］.陕西发展和改革，2011，(4):33－34.

［2］严立冬.开发保护长江水资源 促进流域可持续发展的基本思路［J］.水利经济，2002，(1):5－9.

［3］杨涛，胡仪元，张慷.汉水流域生态补偿资金来源及其使用问题研究［J］.陕西理工学院学报(社会科学版)，2013，(5):56 －61.

［4］毛显强，钟瑜，张胜.生态补偿理论探讨［J］.中国人口·资源与环境，2002，(4):38 －41.

［5］蔡邦成，温林泉，陆根法.生态补偿机制建立的理论思考［J］.生态经济，2005，(1):47－50.

［6］丘君，刘容子，赵景柱等.渤海区域生态补偿机制的研究［J］.中国人口·资源与环境，2008，(2):60－64.

［7］杨芳，王孟，叶闵.南水北调中线工程水源区生态补偿机制研究［J］.人民长江，2010，(12):101 －104.