关于养老保险“双轨制”并轨的思考

丁任霞

摘要：养老保险“双轨制“实施后，一直伴随着不公的诟病，而之后一系列的对事业单位人员养老保险的改革举措也连连以失败告终。养老金“并轨”政策的实施，是符合大多数民众的意愿的，但其中的问题也很多，如账本亏空、法律法规的不健全等问题，成为了养老金“并轨”实施的重大阻碍。

关键词：养老保险“双轨制”；养老金“并轨”；补齐空账

2014年12月23日，国务院副总理马凯向全国人大常委会作关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告时透露，机关事业单位与城镇职工统一的养老保险制度改革方案已获通过。①这就意味着，未来公务员、事业单位人员将和企业职工一样缴纳养老保险。

此次的并轨改革，在养老保险改革历史上是一个重大突破，有着重大的历史意义。养老金“并轨”的消息一出，就得到了全国人民的欢呼与认同，多年来养老金“双轨制”一直受人诟病，“并轨”的出现无疑能消除人民对“双轨制”不公的呼声。然而，一个政策的实行总是意味着多重困难的开始，没有一开头就一帆风顺的政策。

一、养老金“并轨”面对的难题

其主要面对的难题主要有以下方面：

（一）国家财政如何支撑补齐空账

目前，全国党政机关事业单位的人员达到将近4千多万，离退休人员一直由国家为其缴纳保险费用，个人账户为空账，养老制度一旦并轨，这无疑将构成巨大的转制成本。

这个“并轨”成本该由谁来买单？经专家测算，这个改革成本可能相当于全国一年的财政收入。可想而知，在养老金双轨制下，纳税人光公务员养老金一项，就背负了多少税赋。这本空账不可能全由中央财政来一力承担，而地方财政更是没有如此庞大的资金来运营。无论是地方财政还是中央财政，都是无力支撑的。

尽管财政难以支撑，但在群众的呼声下，养老金“并轨”势在必行，而对于账本的亏空应当如何补齐，无论是对于中央财政还是地方财政，这都是一个必须慎重考虑的难题，而这一难题也必须解决，才能扫清“并轨”前路的最大障碍。

（二）配套的法律法规不健全

现在对于养老保险的规定在立法上，层次较高的是《社会保险法》，其规定了我国现阶段的基本养老保险的适用范围、缴费基数、缴费方式等。但是《社会保险法》针对的是我国企业职工及其他劳动人员，对于公务员及事业单位工作人员的养老保险制度并没有明确的规定，更多的交予国务院的另行规定。②纵观我国养老保险制度的历史发展，我国的养老保险的实施大多是依行政法规、部门规章的规定，在《社会保险法》之前，就有行政法规对企业职工养老保险做了规定，而《社会保险法》实施后，更是完善了这一方面的内容。但在机关事业单位人员的养老保险上，却是没有明显具体的立法法规。

在养老金“并轨”后，法律法规必将落后于政策的实施。法律体系方面的不健全也将是“并轨”后具体实施的一大阻碍。

二、对养老金“并轨”的建议

針对“并轨”将面临的难题，笔者在此对养老金“并轨”一些细节上的问题，提出自己的看法。

（一）健全法律法规，形成配套的法律体系

养老保险作为社会保障的一部分，保障的是公民退休后基本生活水平。从其他国家的养老保险制度来看，都是通过法律的强制手段来保障养老保险制度的实施。现阶段，我国通过《社会保险法》对了企业职工的养老保险予以了规定和保障，但对于公务员、事业单位员工而言，其养老保险更多的是行政法规、部门规章的形式予以规定。

科学合理的养老保险制度需要健全的法律作为保障和支撑，现行的《社会保险法》中养老保险相关法律不够完善在一定程度上阻碍了养老保险“双轨制”改革的进程。此时的关于机关事业单位人员养老保险法律制度的空缺，更是对此次的养老金“并轨”改革的重大阻碍。养老保险立法势在必行。

当然，养老保险立法不是想当然就能顺利进行的。我国需要立足于本国的国情，同时借鉴其他国家实践及成功经验的基础上，尽快建立起适合我国国情的养老保险立法理论体系，使得养老保险险法律制度尽快的健全、完善。

（二）推迟退休年龄

上文提到，养老金“并轨”最大的难题在于“补齐空账”，而空账的补齐显然需要财政的支撑，然庞大的资金不是国家财政能一口吐出的。此时就需要在细节上找出出路，而推迟退休年龄显然能填补资金的缺口。

养老金“并轨”后，在老人老办法、新人新办法的规则下，受影响最大的不是退休人员以及刚入职的人员，而是在职人员，这部分人退休后，当期支付或许不成问题，但从长远来看，中间的资金缺口依然需要填补。若是推迟退休年龄，多交几年养老保险，虽然只是杯水车薪，但所谓积少成多，总能积累一定的资金来填补空账，这对在职的机关事业单位人员来说，更为有着长远的利益。

（三）提高公务员的待遇水平

养老金“并轨”后，若是公务员依然领着同样的薪水却要缴纳之前没有支出的养老保险，不匹配的收入和支出显然已不公平，公务员的工资待遇必然要上调。

然而，有人认为，“公务员要普涨工资，通过涨工资弥补改革带来的利益损失”，就是再次让既得利益群体独享改革“红利”。但笔者却有着相反的观点。

养老金“并轨”前，公务员的养老保险由国家财政拨付，因此，公务员的工资水平才会普遍低于企业职工的工资水平。而在“并轨”后，若是工资水平依然维持不变，显然不符合社会公平原则。

但此处所说的上调工资水平，并非意味着大幅上涨工资，而只是与“并轨”之前公务员的待遇相似而已。只要工资的涨幅足以覆盖社保支出的部分，此举对公务员的工资水平并无实际影响。

职业年金缴纳也事关重要。但是，由于职业年金具有强制性，这属于机关事业单位人员的一项社会保险福利，而企业年金则是由企业自主决定是否为职工办理，不具有强制性。因此，在养老金“并轨”消息出来后，有许多人反对缴纳职业年金，甚至认为是在制造新的不公平。

然而，在养老金双轨制改革中，职业年金的制度设计至关重要。职业年金一方面可以弥补改革后公务员的待遇落差，使改革前后公务员的退休收入水平大致相当；另一方面也会同时“抬高”企业职工的养老金待遇标准。尽管职业年金的强制性与企业年金的自主性两者之间的性质上的不公平造成如此多的争议，但不可忽视职业年金的重要性。事实上，笔者认为，与其关注于缴纳职业年金是否必要，更需要关注的是企业年金的缴纳。我们在加强了机关事业单位人员的待遇水平的同时，也要关注企业职工的待遇福利。由于企业年金的自主性，我们更应当加强对企业年金的管理，也许在可能的情况下，逐渐加强对企业年金的强制性，但此举必然是要与我国的经济社会发展水平相适应的，改进过程需徐徐图进。

注解：

①http：//finance.ifeng.com/a/20141226/13385794_0.shtml

②刘华：《浅谈我国养老保险双轨制》，《法制博览》2014年2月，第212页。