环境污染刑事案件司法难题及破解路径

摘 要 2013年6月《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》的出台，加大打击环境污染刑事案件的力度，为“两美浙江”建设提供了强有力的司法保障。在办理环境污染案件中，存在环境污染刑罚体系不完善，公益损害鉴定、评估机制缺失，公益损害追偿机制缺失等问题，需通过构建完善环境污染犯罪刑罚体系，推进环境污染公益损害鉴定、评估机制建设，建立健全以公益诉讼为内容的环境污染公益损害追偿制度等措施来破解上述司法难题，从而更好地发挥司法职能，为建设“两美浙江”保驾护航。

关键词 环境污染刑事案件 刑罚体系 损害鉴定评估 公益诉讼

作者简介：罗斯尹，浙江省丽水市人民检察院公诉一处副处长，研究方向：刑法。

中图分类号：D924 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-073-02

一、“两美浙江”的时代背景下，浙江省环境污染刑事案件现状

2014年5月22日至23日，中共浙江省委十三届五次全体（扩大）会议审议通过《中共浙江省委关于建设美丽浙江创造美好生活的决定》。“建设美丽浙江，创造美好生活”（以下简称“两美浙江”）是本届浙江省委深入贯彻党的十八大、十八届三中全会关于生态文明建设、生态文明制度建设的总体布局。“两美浙江”的提出，体现出拥有清新空气、清洁水源、健康食品和舒适的人居环境，营造安居乐业的和谐社会氛围，已成为人民群众过上幸福美好生活的新追求、新期待。

在这样一轮生态文明建设热潮中，浙江省公安、检察、法院等司法机关借着2013年6月《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“《解释》”）出台的东风，紧紧围绕省委、省政府中心工作，发挥各自职能，保持对环境污染案件的高压态势，为“两美浙江”建设提供了强有力的司法保障。坚持对环境污染案件“零容忍”的原则，发现一起、查处一起，绝不姑息。2011年5月至2012年4月，浙江省法院系统共受理污染环境案件2件6人，2012年5月至2013年4月，全省法院共受理污染环境案件3件12人。2013年5月至2014年4月，全省法院共受理污染环境案件119件239人，实刑率78.99%（浙江省同期全部犯罪的实刑率为72.02%），而新司法解释发布后的2013年6月至2014年5月，全省法院共受理污染环境案件147件290人，实刑率77.70%。

二、 环境污染案件当中遇到的司法难题

2013年6月出台的《解释》针对环境污染案件“三难”（取证难、鉴定难、认定难）的问题，对环境污染案件定罪量刑标准、鉴定等问题做出了规定，解决了司法实践当中困惑已久的难题，推动了近期环境污染案件井喷式的增长。然而，在办理环境污染案件中，仍有一些问题应当引起我们的重视：

（一）环境污染刑罚体系不完善

我国《刑法》第三百三十八条所规定的环境污染罪，系由重大环境污染事故罪，经过2011年《刑法（修正案八）》修改而来。重大环境污染事故罪修改为环境污染罪后，后者并在量刑幅度上沿革了前者的规定：第一档为三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；第二档为三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。

随着近些年国家和人民群众对于生态环境建设的愈加重视，仅仅七年的最高刑期，显然不足以达到严惩环境污染犯罪的目的。因此，司法机关在处理重特大环境污染案件时，往往将案件定性为投放危险物质罪进行处理。笔者认为，虽然投放危险物质罪和环境污染罪在某些方面存在相通之处，在个案当中，为了寻求“罪刑相适应”可以进行灵活适用，但这样的认定方式显然存在着诸多弊端，并非长久之计：

首先，投放危险物质罪和环境污染罪分属于《刑法》的不同章节，其保护的客体侧重点不一样，一个为公共安全，一个国家防治环境污染的管理制度。其次，两个罪名的主观方面，虽然都有故意的成分，但一般来说投放危险物质更多的体现直接故意，是行为人对于犯罪后果明知，且积极追求这种后果的发生，而环境污染罪更多体现的一种间接故意或者过失，明知其行为后果，但为追求其他利益，放任这种后果的产生，以及过于自信和疏忽大意的过失。两者之间的转化，容易给人牵强附会之感，与“罪行法定”的原则相左。再次，由于不同时期、不同地域对于环境保护的态度、认识的差别，会造成同案不同判的尴尬，损害司法的权威性。

（二）环境污染公益损害鉴定、评估机制的缺失

《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第十一条规定“对案件所涉的环境污染专门性问题难以确定的，由司法鉴定机构出具鉴定意见，或者由国务院环境保护部门指定的机构出具检验报告......”在司法实践中，环境污染案件的鉴定，往往以污染物含量鉴定、私益直接损害鉴定为主，很少会出现《环境污染损害鉴定意见》或《环境污染损害评估报告》。这也导致了环境污染案件中污染者责任难以有效落实，与我国面临的环境形势及对环境保护工作的要求不适应。究其原因，主要存在以下几方面的问题：

首先，《解释》规定了“十四种情形”可以被认定为“严重污染环境”。虽然这样的规定能够有效增强打击环境污染犯罪的力度，但也因为如此，侦查机关可任意选择十四种中的任何一种构罪条件作为侦查方向。相对来说，因为第九种“致使公私财产损失三十万元以上的”的构罪标准，需要对“公私财产损失”进行鉴定、评估，而该种鉴定、评估需要综合运用法律、科技、财务等相关知识，综合性、专业性较强，取证难度大，往往被侦查机关选择性忽略。

其次，根据《解释》规定，有十一种情况可以认定为“致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康”或者“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”，继而导致环境污染犯罪法定型的升格。虽然其中包含“公私財产损失超过一百万元”的情形，但同样因为难以鉴定、评估的原因，不可能成为侦查机关的第一选择。

再次，因为环境污染案件的特殊性，对于鉴定的时效性、技术性均存在较为严格的要求，这种高要求与现阶段环境污染公益损害鉴定、评估专业机构、专业人才、工作机制、鉴定程序和标准的匮乏形成了鲜明对比，客观上也造成了司法实践中环境污染公益损害鉴定、评估的缺失。

（三） 环境污染公益损害追偿机制缺失

环境污染案件发生后，污染者往往仅会缴纳相关的罚金和赔偿直接受害者，但对于污染对环境长久的损害，以及后期治理的费用，则大部分没有进行合适的补偿。即使有也是政府等相关行政部门通过行政手段要求企业赔偿，带有非常浓重的行政色彩。

公益诉讼，作为一项已在外国较为成熟的制度，近些年也已在我国成功实践。新《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称新《民诉法》）已于2013年1月1日实行，新《民诉法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”笔者首先肯定，这一规定是推动我国公益诉讼前行的突围之举，但也仍存在一些问题：比如，民事公益诉讼的主体缺失。新《民诉法》限定了必须由法律规定的机关和有关组织可以提起损害社会公共利益的行为。但据笔者了解，目前没有任何一部法律直接规定了哪个机关或者组织能够针对损害公共利益的行为提起公益诉讼。又如，民事公益诉讼程序性规定缺乏。新《民诉法》涉及“公益诉讼”的条文仅有一条，因此新《民诉法》对于案件管辖、诉讼时效、诉讼费收取、举证责任、证据规则、赔偿金的归属与分配等均没有涉及，也欠缺相应的司法解释予以规制。因此，司法实践当中，如提起民事公益诉讼，则必须参照其他普通民事诉讼程序进行办理，而作为公益诉讼案件，其存在有别于普通民事案件的特殊性，将此类案件纳入普通民事程序中进行规制，显然会让公益诉讼活动束手束脚，不能有效发挥作用。

三、环境污染案件中，司法难题的破解路径

（一）构建完善环境污染犯罪刑罚体系

首先，增加环境污染罪的量刑档位和幅度。建议第一档维持原状，处三年以下有期徒刑或者拘役；第二档提升至处三年以上十年以下有期徒刑；增设第三档，处十年以上有期徒刑或无期徒刑；全面提升对于环境污染犯罪的惩治力度。

其次，改变无限额罚金制，明确罚金刑规则。针对环境污染犯罪的案件特点，笔者认为应当采用比率罚金制确定个案罚金数额，可以根据环境污染造成的直接经济损失、后期治理费用等为基数，确定合适比例判处罚金，以体现不同危害后果对判处罚金的影响。再次，增加行政处罚种类和非刑罚性措施。2015年5月1日，我国将实行号称“史上最严”的《环境保护法》，相关部门可以对设施企业进行警告、罚款，或者责令停业、关闭的行政处罚，并增加了限期恢复环境、治理污染等非刑罚性补救措施。

（二）推进环境污染公益损害鉴定、评估机制建设

为增强对环境污染犯罪的打击力度，对于环境污染案件构罪条件和法定性升格条件，只宜增加不宜减少。在这种情况下，我们只有通过其他途径提升环境污染案件的鉴定、评估率：

首先，可以建立环境污染罪的罚金刑量刑与环境污染损害鉴定、评估的结果相适应的罚金刑量刑机制，倒逼侦查机关对环境污染的损害进行鉴定、评估。其次，利用现有环境科研技术单位的业务优势，组建环境污染损害鉴定、评估管理与技术支撑队伍，着力推进相关环境污染损害鉴定、评估专业机构的设立，保证其独立性及中立性。研究制定环境污染损害鉴定、评估的的技术规范与标准，将环境污染的损害通过科学的方式进行定量化；建立高效便民的环境污染损害鉴定、评估机制，逐步规范运行模式，完善管理制度。

（三）建立健全以公益诉讼为内容的环境污染公益损害追偿制度

首先，确立检察机关作为公益诉讼一般主体的地位，适当引入其他组织及个人作为补充。检察机关是《宪法》所确立的专门法律监督机关，维护国家利益和社会公共利益是其天职。检察机关应当在维护社会公共利益的公益诉讼中发挥更加重要的作用，深圳市已經通过地方人大立法的方式确认了检察机关可以成为环境污染类公益诉讼的起诉主体。作为对检察机关提起公益诉讼的补充，立法机关应该参照刑事诉讼当中的公诉自诉模式，将检察机关设定为提起公益诉讼的常态化主体，在检察机关怠于或难以行使其提起公益诉讼职权时，相关组织甚至个人有权成为提起公益诉讼的非常规主体，代表公共利益对污染者提出诉讼。

其次，加快公益诉讼立法，将公益诉讼纳入法制轨道。立法机关应当考虑在《民事诉讼法》中设立公益诉讼专章，甚至直接单独设立《公益诉讼法》，将公益诉讼的案件管辖、诉讼时效、诉讼费收取、举证责任、证据规则、判决的执行、赔偿金的归属与分配等等一些列问题进行相应的规定，改变当前公益诉讼制度仅有一条法律规定的尴尬。

注释：

陈光多，在浙江法院保障“五水共治”依法推进建设“两美浙江”新闻通气会上的发言稿，2014年6月10日。