破解十个难题 推进京津冀区域经济一体化

孟祥林

突破行政区划壁垒

京津冀三地在历史上归属同一行政区划，保定在很长一段时间内是三地的行政中心所在地，北京在明清时期叫作顺天府，清朝在保定设立直隶总督署，辖现在的京津冀以及豫北、辽西、内蒙古东部的一些区域，辖区面积较现在的河北省要大出许多。民国以后，直隶更名为河北省，保定在很长一段时间内是河北省省会所在地，北京和天津均在河北省辖区范围内。新中国成立后，北京和天津先后独立为直辖市，北京的城区面积也由原先的东城区、西城区、海淀区、朝阳区、丰台区、石景山区，扩展到现在的门头沟、房山、顺义、通州、昌平、大兴、怀柔、平谷、密云、延庆，后纳入北京行政区划的部分原先都隶属河北省。

京津独立为直辖市后，在京津发展速度逐渐加快的同时，环京津的河北省地区的经济发展状态与京津大都市之间开始出现较大反差。学术界将这种反差称为“环京津贫困带”。京津冀三地虽然有地缘联系，但行政区划成了三地进行有效合作的限制。行政区划限制使得资源不能在京津冀更大区域内均匀布局。京津大都市出现过度发展问题，而环京津的河北省地区则存在发展动因不足问题，“环京津贫困带”一直存在。三地只有平等对话并且都有与对方合作的愿望，三地之间的一体化进程才能从理论走向实践。

从微观层面入手提升路网的通达性

从宏观层面看，京津冀地区已经形成了以首都为核心的放射状路网结构，高速公路和高速铁路也在迅速向外延伸，但是这样的路网状态距离京津冀区域经济一体化的需求还相差很远。专家认为，京津冀区域经济一体化实际上“分步走”的一体化，路网的通达性程度对区域经济一体化具有重要影响。学界在谈及京津冀区域经济一体化的时候，经常会谈及两个“三角形”：“京津保三角形”和“京津石三角形”。“京津保三角形”是由北京、天津和保定构成的三角形区域，该“三角形”中“京津边”和“京保边”的路网已比较完善，但“津保边”的通达性还不够高。在高速铁路建设方面，目前“津保边”上的高速铁路“天津—霸州”段已经通车，但“霸州—保定”段却没有通行。从区域关系上看，霸州位于天津与保定的中点位置上，该段铁路不能通行，在京津保之间就不能形成环路，严重影响了三地之间的交流，异地同城化就不能实现。与此类似，“京津石三角形”是北京、天津和石家庄之间形成的三角形区域，在这个“三角形”中，“津石边”的路网通达性也不高，严重影响了京津冀的一体化进程。从微观层面入手完善路网通达性，才能使京津冀一体化变得可操作。

建设城市走廊

京津冀区域经济一体化进程中需要建设多个城市走廊，这些城市走廊包括“京保走廊”、“京张走廊”、“京承走廊”、“京唐走廊”、“京津走廊”。“京保走廊”是在北京、保定间形成的城市走廊，“京保走廊”的发展质量会影响到“保定—石家庄”城市走廊的建设并影响石家庄的发展。在保定“城市向北、一城三星”的发展举措下，保定正在强化北侧徐水的发展力度，通过定兴与高碑店沟通，在京保之间形成串珠状城市带。“京张走廊”是北京与张家口之间的城市走廊，北京由昌平、延庆与张家口的怀来相接，在“怀来—涿鹿—下花园”形成京张城市走廊上的“子城市群”，通过宣化与张家口对接，“京张走廊”是将北京的影响力向河北省扩展的西北部通道。“京承走廊”是将北京的影响力引向河北省东北部的通道，“京承走廊”上兴隆是重要的节点城市，兴隆这个节点城市建设得越高效，“京承走廊”就会发展越完善。“京唐走廊”是京津冀“双核+双子”结构建设过程中重要的走廊，该走廊的高度发展，不但能够加速唐山发展，而且能够让秦皇岛融入唐山，从而为建设京津东侧的“大唐山”城市子团奠定基础。“京津走廊”是由北京、廊坊和天津构成的城市走廊，三个城市虽然隶属三个行政区划，但在区域经济发展中已经融合在了一起。几个方向的城市走廊能够让京津沿着走廊向腹地扩大影响力，高效地构建“大北京经济圈”。

提升中心地的行政级别

一般而言，行政级别与中心地在区域经济中发挥的影响作用是对称的，当二者不对称时，就说明中心地的行政级别应该做适当调整了。京津冀是一个行政区划变化相对频繁的区域，在历史上就曾经多次合合分分。保定在做河北省省会城市时，在区域经济发展中保持较旺的势头，但1968年河北省省会搬迁至石家庄后，石家庄借助省会城市优势以及交通枢纽优势，很快发展成为京南的大都市，而保定成为了京津大都市周围的“贫困区”。高碑店和廊坊也是行政级别变化对区域经济产生重要影响的典型事例。高碑店原先是隶属河北省新城县的一个镇，由于高碑店位于京广线上，便利的交通条件使高碑店迅速发展了起来。新城县于是将县城迁至现在高碑店镇并随即更名为高碑店市。行政级别做了调整后，高碑店市得到了迅猛发展，成为京南保北地区一个重要的节点城市。高碑店的迅猛发展还带动了隶属高碑店的白沟的发展，“南有义乌，北有白沟”就已经能够说明白沟在区域经济发展中发挥的重要作用了。从这点来讲，也可以适当考虑提升白沟的行政级别的问题，以便对周边的容城、雄县等起到重要的拉动作用。廊坊位于京津之间的中点位置上，在融入京津大城市的过程中已经充分展示出了区位优势。为了理顺区域经济关系，廊坊的行政中心同样也做了搬迁。

构建多个“子城市团”

城市化进程进入尾声阶段的发达国家，依托大都市都已经形成了不同规模的“子城市团”，这些“子城市团”之间相互影响，以大都市为核心构成了城市体系。在京津冀区域经济一体化进程中，依托京津两个大都市，也要构建多个规模不同的“子城市团”，与大都市相呼应。首先，要构建“保定子团”和“唐山子团”。这两个“子团”是京津冀“双核+双子”结构中的核心“子团”。“保定子团”以保定为核心，由徐水、满城和清苑构成“一城三星”的城市结构，在保定向东部扩展过程中，与白洋淀逐渐融合在一起，形成“一城三星一淀”的大保定发展构架。“唐山子团”以唐山为核心，由丰润、古冶、曹妃甸、玉田等构成，在突破行政区划限制条件下，津唐之间的宁河也囊括在“大唐山”中，“大唐山”还可以继续向东部扩展，与秦皇岛进行“软区划”融合，在京东地区形成以唐山和秦皇岛两个城市为核心构建京东“双中心城市子团”。其次，构建“承德子团”、“张家口子团”。这两个子团分别以张家口和承德为中心，在“京张走廊”、“京承走廊”的末端构建“城市子团”，将京津的影响力引向距离京津更远的地方。再次，构建“石家庄子团”。如上几个城市群围绕着京津两个大都市，以“众星捧月”的方式，促进京津冀城市体系形成。

重视一体化建设中的“三角形”关系

“三角形”结构上交通网络的通达性是衡量区域交通网络通达性的重要测度指标。为了推进区域经济发展，小城市与中等城市之间要构成“三角形”，中等城市与大城市之间要构成“三角形”，同等级别的城市之间也要构成“三角形”，只有这样，城市之间才能够更好地呼应与合作。德国著名区域经济学家克里斯塔勒提出的“中心地理论”中构造出了“正六边形”的区域结构，其基本几何单元仍然是三角形。在京津冀区域经济一体化进程中，“京津保三角形”以及“京津石三角形”就是这些“三角形”中的典型。“京津保三角形”可以按照经济节省原则在北京、天津和保定之间构建“三角形”，推进三角形区域的发展，在“京津保三角形”区域内拉动更多小城市的发展，诸如高碑店、涿州、徐水、霸州等。这个三角形是“京津石三角形”的核心部分。“京津石三角形”能够在京津唐保构成的“双核+双子”城市体系中，在保定以南构建“石家庄城市群”，促进京津冀城市体系的发展。除了以上的“三角形”外，在京津冀地区还包括其他一些比较重要的“三角形”：“廊高霸三角形”由廊坊、高碑店和霸州构成，该三角形是“京津保三角形”中的小三角形；“京津承三角形”和“京津张三角形”，京津两个大都市共同对承德、张家口产生影响；“京津唐三角形”，京津向东侧发力，构建以唐山为次级核心的京东城市子团。

打造城市品牌

京津冀一体化需要各个城市都有特色，即城市要品牌化发展。但是目前京津冀周边的城市在发展过程中重复建设比较严重。大都市发展的后期进入分散发展阶段，既能够解决大都市由于过度发展而造成的城市病问题，也能够促进大城市周边中小城市的发展。京津冀一体化的初期阶段涉及的河北省辖区内的城市主要有保定、唐山、张家口、承德、沧州、廊坊等。这些城市要依托做强优势产业，谋求与京津合作。保定要重点发展汽车制造、新能源，唐山要重点发展冶金、建材，张家口和承德要定位为生态旅游城市，进一步打造成为京津的“后花园”，沧州要重点发展管道制造、机械装备和纺织服装，廊坊要重点发展电子信息和装备制造，依托位于京津之间的区位优势，较快地融入京津，将京津的信息产业、高新技术产业以及教育服务等承接过来，创造京津中间的经济隆起。在如上几个城市之外，秦皇岛要着力打造旅游城市，与唐山的旅游资源整合在一起，在京东创造短途旅游经济链。石家庄与衡水要整合在一起，通过“一城+四星+衡水”的方式在京南构建“大石家庄”都市圈。城市经过品牌化发展后，每个城市在人们心中都有不同的印象，就会成为京津周边的依托大都市的专业化卫星城，卫星城与大都市之间就能很好地互动互融和共进。

将一体化的重心放在“合作”上

京津冀区域经济一体化过程中，河北省要创造条件形成足够高的吸引力将京津大都市的职能疏解过来，京津大都市也要抱着足够高的积极性与河北省展开合作，三地在合作过程中互利共赢。区域经济一体化如果发生在实力对等的区域之间，合作双方在同一平台上对话的可能性就相对较高。反之，发展状况较好的合作方就会具有优越感，合作的愿望就不会很强，于是合作进展就会相对缓慢。京津冀区域经济一体化是以互利共赢为基础的。但是由于京津具有直辖市优势，城市面积小且分布集中，而河北省的面积很大并且不同区域的状况也存在较大差别，尤其是“环京津贫困带”的存在，不免会使得京津产生给河北省做“补贴”的感觉。“合作”需要在三地的需求中找到交点，而目前这个交点虽然已经找到，但河北省的愿望高于京津大都市，三地在合作问题上的积极程度往往不能达到同一高度。“合作”需要从战略角度考虑问题，不但需要从利益角度看问题，也要从国家发展战略角度看问题，这需要国家层面从全局角度理顺各方间的关系。

提高农村城镇化水平

区域经济一体化并不单纯是城市之间的合作，农村城镇化水平的提升也是一体化内涵中应该包括的内容。在区域经济一体化进程中，不仅要考虑城市之间的合作并使城市的发展水平进一步提升的问题，还应该考虑农村的城镇化水平提升的问题。在一体化进程中，对于有重要影响力的中心镇，要进行重点发展，在适当的情况下可以提升其行政级别。同时还要考虑在村镇之间建立“三角形”的问题，县级或者镇级中心地之间沟通更加便利，彼此之间能够建立更高水平的产业合作，通过一村一品、一乡一品的方式，将有条件的村镇首先建设成为专业化村（镇），改变村民的生活方式，促进新型城乡关系的建设。农村城镇化需要以城市为中心，城市是农村城镇化的信息中心、技术中心和产业中心，通过以城带乡、以工促农的方式改变农村的产业结构以及农民的就业方式，城乡之间建立高水平的合作。农村城镇化也需要采取“分步走”的方式，首先是以县级中心地为核心整合周边的镇，形成小城市团，其次是要在有较好发展基础的乡镇进行产业化建设，发展特色专业化镇，通过以点带面的方式促进农村城镇化水平整体提升。京津冀地区的农村城镇化建设，需要以城市团或城市子团为核心展开，通过城市走廊、城镇带、城市圈等的建设将更多的农村区域纳入到城市影响范围内。

加强“软区划”建设

在行政区划对区域经济一体化产生负面影响时，就要考虑在既有行政区划不变前提下，各个区域之间展开合作的方式。笔者认为可以通过“软区划”方式解决问题。“软区划”就是在不改变现有行政区划的情况下，在非本地行政区划内行使协管权。如甲行政区划内的“协管区”，甲仍然对其行使行政权力，但需要将经济发展权让渡给乙，通过这种方式，乙可以将本区域内的优势疏解到“协管区”从而促进“协管区”的发展。“软区划”下“协管区”内的经济发展水平能够在短时间得到较大幅度提升。京津两个大都市与河北省之间存在较大的经济势差，“软区划”是促进区域经济一体化的重要步骤。在“软区划”设计下，北京协管张家口，唐山协管秦皇岛、天津协管承德，天津以西的廊坊由天津协管，京津之间的廊坊由北京协管。这种协管方式不仅解决了“省级行政区划中套着省级行政区划”的问题，而且张家口、承德等“环京津贫困带”的主导区域都能够与大都市对接，在大都市的带动下得到充分发展。唐山协管秦皇岛可以将秦皇岛的资源与唐山紧密整合在一起。让秦皇岛在“大唐山”的影响下作为“双核+双子”结构中的重要成员得到快速发展，“软区划”虽然以不改变行政区划为前提，但如果“软区划”运转很有效，在适当的时候就可以将“软区划”改变为“硬区划”（即调整行政区划），从而区域经济发展就会变得更加顺畅。

责任编辑：康伟