加快开发区转型升级 实现创新驱动发展

嵇爱平

22年来内蒙古开发区紧紧抓住改革开放、西部大开发、振兴东北等老工业基地等历史机遇，不断加大开发区建设力度，大力发展优势特色产业，推动经济结构优化升级，探索建立符合开发区特点的管理体制和运行机制，总体质量和发展层次明显提升，辐射带动能力日益增强，在全区经济社会发展中发挥了重要作用。

一、自治区开发区发展现状

（一）开发区概况

经过2003年国务院对全国开发区的清理整顿和2006年我区对开发区的清理整顿，经国家发改委、国土资源部等部门审核、列入国家开发区公告目录的开发区共有45个，其中国家级开发区6个，自治区级开发区39个。近几年，自治区又新增了一批国家级和自治区级开发区，截至2013年底，我区各类开发区总数已达到122个。其中，国家级开发区9个、自治区级开发区62个、盟市以下级各类园区51个。71个国家级和自治区级开发区中，边境经济合作区5个、出口加工区2个、高新技术开发区2个、工业园区类经济技术开发区62个。2013年建成区面积18万公顷，入园企业1.2万户，实现地区生产总值1.16万亿元，对全区贡献率达到69.4%；上缴税金754亿元，对全区贡献率达到35.06%；从业人员122万人，占全区就业人数的9.5%。基本形成了以国家级和自治区级开发区为主体、盟市和旗县级各类工业园区为补充的战略架构。

（二）我区现行开发区管理体制

开发区是改革开放的创举，1984年国务院批准在沿海开放城市设立第一批14个国家级开发区。设立开发区的初衷是利用税收等优惠政策，吸引外资到中国落户。作为一个带有试验性质的对外开放经济区，自然不具有一级政府的权力。2007年国务院《国家级开发区管理条例》征求意见稿写道：“国家对国家级开发区实行特别经济政策和管理体制，赋予其相应的管理体制创新试验权”；在具体的管理体制与职能上，征求意见稿写道：“国家级开发区实行管理委员会的管理体制。管委会作为所在省或市级以上人民政府的派出机关，代表所在省或市人民政府对国家级开发区实施统一管理。”

但是《国家级开发区管理条例》几经征求意见最终没有出台。目前自治区各类开发区大部分采取成立管委会模式，管委会作为政府派出机构，其主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务，还拥有一定的行政审批权，主要负责人由政府派出。开发区实施封闭式管理、一站式服务。

（三）开发区的设立和升级

2006年开发区清理整改后，严格明确两级审批制度。即开发区设立、扩建、更名必须严格实行国务院和省（区、市）政府两级审批。国务院各部门、省级人民政府所属部门以及省级以下各级人民政府均不得自行审批设立和扩建开发区。盟市以下政府不具备开发区审批权。

国家级开发区设立和扩区的程序：由省级人民政府提出申请，主管部门会同国务院宏观经济管理部门、土地管理部门、建设管理部门和环境管理部门提出初审意见，符合条件的报国务院审批。

自治区级开发区设立、更名、扩区的程序：经盟（公署）、市政府向自治区政府申请，自治区政府征求发展改革委、经信委、国土资源厅、住建厅、环保厅的意见（边境合作区还需征求商务厅的意见，科技园区还需征求科技厅的意见），由自治区政府批复。省级开发区升级为国家级开发区，由盟（公署）、市政府上报自治区政府，征求有关部门意见，经自治区政府上报国务院请求批复。

开发区设立、升级依据：内政发[2011]5号《内蒙古自治区人民政府关于承接产业转移发展非资源型产业构建多元发展多极支撑工业体系的指导意见》提出“支持符合条件的工业园区扩区升级，对销售收入超100亿元的专业化工业园区申报升级为国家级园区，享受国家级开发区管理权限和政策；对销售收入超50亿元的专业化工业园区批准为自治区级园区，享受自治区级开发区管理权限和政策”。2011年《国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干 意见》（国发[2011]21号）提出“支持具备条件的省级开发区升级为国家级开发区”。这两个文件是自治区新增国家级和自治区级开发区主要依据。

（四）开发区实施目录管理

经过国务院批准的国家级和省级开发区要列入中国开发区目录管理，定期向社会公布全国各级各类开发区的名称、区位、面积、主导产业，凡不在管理目录的开发区都是未经国家确认的。例如自治区政府新批准的23个开发区、4个更名的开发区均不在国家管理目录之列。

二、我区开发区发展存在的问题

（一）同质化竞争问题突出

据统计，全区122个开发区中，主导产业以化学工业为主的48个，冶金工业为主的34个，建材工业为主的19个，机械装备制造业为主的18个、农畜林产品加工业为主的23个、生物制药业为主的10个。各盟市在煤焦化、煤化工等产业领域，竞相布局建设同类产业园区，导致资源低效配置和低水平重复建设。

（二）高新技术产业园区凤毛麟角

1992年以来，包头稀土高新技术产业开发区是自治区唯一的国家级高新区，在自治区高新技术产业开发区舞台上跳着独舞，营业收入虽然超千亿，但是高新技术产业收入不足50%。呼和浩特金山高新技术产业开发区刚刚升级为国家级开发区，高新技术产业还未形成规模。其他开发区虽有部分高新技术产业，但是规模小、比重低、研发能力弱。

（三）东西部发展不平衡

自治区东西部发展的不平衡，也拉大了东西部之间开发区发展的差距。71个国家级和自治区级开发区，西部地区44个占 60%，东部区只有27个。2013年全区营业收入过百亿元的开发区33个，西部地区21个，占63%，东部区只有12个。最具代表性的呼包鄂区域，国家级和自治区级开发区营业收入达到6440亿元，占全区开发区的52%；上缴税金403亿元，占全区开发区的61%以上。

（四）园区建设和城镇化结合不够

一些开发区远离城市，园区基础设施与城镇公共基础设施不能共建共享，基础设施重复建设浪费巨大。园区企业由于远离城市，面临招工难、留人难等问题。同时，许多城市新区缺乏产业、服务业、教育支撑，出现“空城”、“睡城”现象，工业化和城镇化脱节情况严重。

三、加强开发区管理的措施

2014年9月4日国务院副总理汪洋在全国国家级经济技术开发区工作电视电话会议讲话提出，开发区要实现“四个转变”，即由追求速度向追求质量转变、由政府主导向市场主导转变、由同质化竞争向差异化转变、由硬环境见长向软环境取胜转变。汪洋副总理提出的“四个转变”，为开发区今后发展指明了方向，“加快开发区转型升级，实现创新驱动发展”已迫在眉睫。

（一）管理体制改革

随着由政府主导向市场主导的转变和政府管理权限的进一步下放，开发区管理委员会将进一步转变管理职能，减少行政干预，强化市场管理职能，发挥市场配置资源的作用，建立市场配置资源的管理体系。

（二）强化规划宏观指导

政府对开发区进行规划指导和协调。自治区统一确定开发区的规划体系，规范规划编制原则，指导各开发区完善总体规划、产业发展规划等。

（三）促进东西部平衡发展

充分发挥自治区沿黄沿线经济带重点产业龙头作用，带动东部非资源型产业发展。发挥产业发展专项资金效益，通过重点建设35个产业园区，夯实基础设施，缩短东西部之间发展差距，实现非均衡发展向协调发展转变。同质产业园区进行资源整合，实现跨区域协调发展、防止恶性竞争。

（四）建立开发区综合评价体系

建立健全开发区综合考核评价制度。通过考核评价进一步提高开发区建设的质量和效益。建立开发区统计制度，包括开发区开发程度、产业集聚度、单位土地投资强度、产出率、经济效益、土地利用集约率、资源环境保护等指标。

（五）设立开发区的奖励基金

实施开发区动态管理，对发展突出的开发区可按标准自然升级，省级开发区可升级为国家级开发区，盟市级及以下工业园区可设立为自治区级开发区。设立专项资金以奖代投，建立奖励机制，鼓励和帮助开发区健康发展。对长期经济效益不好、管理不善的开发区提出警告，限期整改；对开而不发、圈占土地的开发区予以退出。

（六）完善相关法律法规

出台自治区开发区管理办法，明确职能部门对开发区的管理责任，规范开发区设立、更名、扩区的审批权限及程序，切实把开发区工作的重点转移到提高质量和效益上来。

责任编辑：康伟