当前县域财政专项资金管理的分析建议

吴少波

（中国人民银行红安县支行，湖北 红安 438100）

财政专项资金，是中央和省级财政部门、财政部门会同有关主管部门安排用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面具有指定用途的资金。近年来，随着财政管理体制的不断深化，各级财政安排的专项资金也越来越多，对促进和加强地方建设起到了积极的作用。但是，在对某贫困山区县2012年中央及地方财政各种专项资金的种类、发放流程以及账户管理情况的调查中，我们发现县域财政专项资金拨付、管理缺乏公开透明，支出结构不合理，使用效率不高，滞拨、违规使用甚至挪用、侵占等现象屡禁不止。如何有效监督地方各种专项资金，提高依法理财水平和资金使用效益，值得我们商榷和探讨。

一、当前县域财政专项资金的管理形式

据统计，2012年该县中央及地方发放的各项财政专项资金达22种，分别涉及农业、公共事业、教育、粮食等方面，资金占全年地方预算资金总额30%，比率逐年上升。

目前，该县财政专项资金发放有两种形式：一是经由汇出地人行通过大小额支付系统，直接将资金汇入当地人行国库部门财政存款账户，再由地方财政统筹安排，将专项资金划入到相应的商业银行专用账户；二是上级财政部门直接将专项资金汇入当地商业银行专用账户，再由地方财政部门根据实际情况划入相关单位账户。

二、当前县域财政专项资金管理中的若干偏差

（一）预算单位对专项资金的认识上有“本位主义”

目前，专项资金一般由部门（单位）管理，主观上认为到单位的钱都是 “自己的钱”，加之目前公用经费定额不够合理，只有一个综合定额，同时定额偏低，单位从部门利益和个人利益出发，考虑更多的是如何争取财政资金，而较少考虑如何合理安排支出，发挥资金支出的经济效益和社会效益。

（二）地方财政专项资金种类、名目繁多，不利于国库部门监督

财政预算专项资金是财政预算内具有特定用途的国库资金。近年来随着财政管理体制不断变化，每出台一个新政策、基金或项目，就要求开设一个专户，通过国库拨付，专款专用，专项存储，一般又不指定开户行，致使财政专项资金种类多，金额大，用途名目繁多。从表面看，专款专户，使用管理方便，但实际国库拨出后，游离于国库“笼子”之外，形成“第二国库”，脱离国库监督。

表1：某贫困山区县2012年财政专项资金情况一览表（单位：万元）

（三）专项资金重分配，缺乏科学标准和均衡支出机制

专项资金预算编制缺乏科学标准，一方面，一些专项资金大量结余，形成资金沉淀，且对余额的处置目前没有任何明文规定。据不完全统计，该县财政部门在各商业银行开设专户33户（不包括预算外和各乡镇财政所），2012年末资金沉淀额竟然达2.5亿元，占全年地方财政总收入的14.2%；另一方面，一些专项资金又供给不足，影响事业发展和政府职能的实现。

专项资金分配缺乏均衡机制。近年来，地方财政部门先后完成了部门预算改革、国库集中支付改革，全面推进部门预算改革精细化和财政国库改革规范化。但我们发现，“前松后紧、前低后高、年底突击花钱”的支出模式仍比较固化，突出表现在结转时间跨度长、结转金额高，拨款进度慢，当年资金当年产生绩效差，12月份的财政支出普遍接近当年支出的四分之一。如果在年度预算的最后一个月才匆忙支出大量财政资金，只是在报表和财政决算上实现支出，不仅对促进当年经济社会发展不起作用，而且还会形成很大的财政资金风险。

（四）专项资金结构不够优化，没有细化的标准，存在“切块”预算、“混合”使用

一是结构不够优化。由于各地区在地理环境、资源禀赋、人口数量、基础设施等方面的不均衡发展，国家财政重点支持领域也不尽相同。为了尽可能多争取国家财政专项资金和平衡预算，一些非急需的专项资金名目被设立出来。

二是没有细化标准。目前，除购置、基建修缮等少数专项用途明了外，其他专项资金在下达预算指标文件时，仅限于金额和项目名称，未附具体项目，或虽有具体项目，但未附项目明细预算，导致项目执行单位用款随意性较大，如把日常公用经费项目化，将一些应属于公用经费支出范围日常支出的差旅费、交通费、会议费、招待费等列入专项支出，挤占、挪用项目资金。

（五）专项资金轻管理，不利于宏观经济管理和金融稳定

一方面，预算专项资金从中央银行转存到商业银行，在未被即刻使用的情况下，存款准备金和流通中现金增大了，从而增大了货币基础，再通过货币基础的扩张性，促使社会货币供应量增加，不利于宏观经济调控。另外，转存到商业银行的预算专项资金一定时期内并未支出，而在国库部门已列入财政预算支出项，使得会计国库统计数据失实、会计报表信息失真，直接影响财政政策与货币政策的合理搭配与协调决策，进而影响到整个宏观经济调控。

另一方面，存款是商业银行重要的资金来源，商业银行为了自身利益而展开不正当的业务竞争在所难免，纷纷向财政部门抛出橄榄枝，展开存款竞争，结果造成财政资金频繁在商业银行开户，存款频繁搬家，不利于商业银行资金来源的稳定和运用，不利于金融秩序的稳定。另外，每到月末、季末和年末，商业银行为了完成存款任务，往往想尽办法说服财政部门，以各种名目将国库预算内资金转入商业银行预算专户上。

（六）专项资金内部管理轻绩效

未建立完整的绩效监督机制，绩效监督工作缺乏法律约束与制度保障，造成财政只管拨款、不问效果；部门和单位只管要钱、不讲效益；内部监督体制相对滞后，检查方式方法落后。突击性、专项性检查多，日常监督少；事后检查多，事前、事中监督少；对某一事项和环节检查多，全方位跟踪监督少。绩效监督工作的规范性、准确性受到影响，管理手段相对弱化，监督处罚力度不足，助长了财政支出过程中的浪费、违纪现象，导致财政资金使用效益低下。

如部分财政专户为地方财政虚增财政收入提供了方便。每年财政部门为了完成当年地方财政预算收入任务，利用部分财政专户开设的账号，以收入返还的名义进行空转，同时，为了控制财政收入过快增长，又将非税收入专户当作调节预算收入进度的蓄水池。

三、提高县域财政专项资金使用效率的对策建议

（一）尽快制定《财政专户管理办法》

从立法层面上完善帐户管理，从开户要求、资金性质、帐户的适用范围、开户手续等方面作出明确规定，确定开立财政专户的管理部门，避免开户和资金管理脱节，便于资金的管理。

（二）加快直拨步伐，统一存放，统一拨付

建议由县政府牵头，各单位配合，尽快建立覆盖全县辖的直拨体系，财政预算专项资金统一存放国库，由国库部门凭财政出具的相关附件直拨到单位、到个人，确保财政资金高效、快捷、安全的调度运行。

（三）健全预算分配、管理和绩效机制

一是健全财政分配机制，逐步消除“苦乐不均”的现象。安排公用支出要区别对待，对没有非税收入的单位尽可能多安排些经费;进一步改进预算安排方法，为专项资金管理、使用单位增加合理的公用经费，按规定程序保证资金及时到位。要严格控制专项资金的拨付环节，项目立项审批后财政及相关部门要理顺资金拨付渠道，及时按计划拨付专项资金，任何部门在任何环节都不能滞留专项资金，保证资金发挥最大的经济和社会效益。

二是规范会计核算和健全内部约束机制。对各部门拨入的专项资金应全部实行专账管理、专户核算。加强专项资金的内部审计监督。督促项目单位抓紧项目建设，重点检查分析资金安排使用的效益性问题，促进资金分配的进一步合理和优化;督促资金发放单位按时、准确、完整地将有关补贴落实到有关受益人或单位。同时应尽量节约管理费用，降低资金的使用成本，切实把有限的资金用于该用的地方。最后应做好项目的后期维护和回访工作，使其达到预期的效果。

（四）协调财税库三方关系

财政、税务、国库作为预算收支的重要组成部分，共同协作、相互制衡。因此要树立大局意识，发挥各自优势，整合三方资源，特别是在立法、政策规定、制度制定等方面加以协调配合，加快财税库横向联网的步伐，架起资源共享的绿色通道。

（五）建立联席会议制度，加强对专项资金的监督检查。人民银行、财政、审计、监察等有关部门应建立联席会议制度，定期召开联席会议，研究解决专项资金监督检查工作中的有关问题，并加强对专项资金管理和使用情况的监督检查。监督工作要注重群众性，把内部通报与公开曝光结合起来;加大处罚的力度，注重严肃性，把处理事与处理人结合起来。要按季或每半年检查一次资金使用情况，发现不按规定和批准的用途使用、发放资金等违反财经纪律行为，应及时纠正，严肃处理，确保专项资金使用的安全与完整。对检查中发现的不属于其职权范围的事项，应当依法移交司法机关。

（六）建立专项资金使用的评估机制。对于投资数额较大、专业性较强的项目，应当组织专家成立评审论证小组，或委托有专业资质的社会中介机构进行评估论证;对经济、社会和环境有重大影响的项目，应当向社会公示，广泛征求公民、法人和其他组织的意见;依法应当进行听证的，应当组织听证。除依法应当保密的事项外，财政部门、业务主管部门应当公开财政专项资金的支持方向、发放对象，以及申请使用专项资金的条件。任何单位和个人有权举报违反专项资金法律、法规和规章的行为。