治理的四大阶段

许耀桐

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出推进国家治理体系和治理能力现代化。从学术观点看，人类社会历史上治理至今经历了四大阶段。

第一阶段，原始治理。原始社会人们共同参与公共事务，集体决定一切大事。这种原始治理状态体现了平等、公正、民主、大众参与，这也是治理的本原意义。美国人类学家摩尔根在《古代社会》一书中，叙述了美洲原始易洛魁人怎么管理公共事务。易洛魁人有一个氏族议事会，凡是选举、撤换酋长和军事首领，以及是否为被杀害的氏族成员接受外族赎金或者实行血族复仇等氏族公共事务需要作出决定时，议事会就把氏族所有成员召集起来，按照规定的程序参加讨论并做出表决。

第二个阶段，国家统治。原始社会解体后，人类进入了阶级社会，出现了国家。原始治理就转变成国家统治。国家统治实际上是皇帝、国王统治意志的表现，本质特征就变成了人治、专制。这样的统治背离了治理的原意，而走向了它的反面，从大多数参与变成一个人或少数人做决定。

第三阶段，国家管理。随着工业生产力的发展，国家统治或政府管制有很多弊端，把社会管死了，把民众也管死了，所以民众不高兴，效率低下。1950年代，西方一些国家发起行政改革运动，由国家统治或政府管制进入了新公共管理的阶段。新公共管理追求高效率、低成本、重绩效。

新公共管理有以下特点：第一，新公共管理改变了过去统治对社会、民众的漠不关心。管理要出效率，就必须倾听社会和公众的要求并做出回应。第二，新公共管理既重视政府的产出和结果，也重视它的效果和质量。第三，新公共管理有绩效目标和控制要求。第四，新公共管理打破了原来国家统治的垄断性，让社会、让公民来参与。

虽然由国家统治发展到国家管理，这是一个很大的进步，但还不够。西方发起新公共管理，有一个著名的口号是“掌舵而不划桨”。有些事可以交给市场、社会去干，政府就像掌舵一样主要是做决策。但掌舵，说白了还是要去控制社会，大的事情还是由国家政府说了算。可以说它还是停留在对社会、对市场、对公民的控制层面，还是会引起市场、社会、公民的不满。因此，我们说还要从国家管理进一步地发展进入我们当今最新的阶段。

第四阶段，国家治理。国家治理指向了国家管理的弊端，因为在国家管理之下，社会、市场、民众在国家管理中还是缺位的。英国学者斯托克认为治理有五个论点：第一，治理可以来自政府，但也不限于政府；第二，责任不限于政府；第三，权力不限于政府；第四，权威不限于政府；第五，能力不限于政府。由此可见，国家治理不同于统治、管理。