城市公共交通行业绩效管理水平提升对策研究
2014-09-22杨洁过秀成
杨洁+过秀成
摘 要:城市公共交通行业绩效评估结果是政府考核企业经营水平、出台公交优先财政补贴政策、调整与配置公交线路场站资源等重要决策的依据。建立有效的公交绩效管理制度，对于落实国家公共交通优先发展战略、改善公交行业服务质量具有重要影响。论文从绩效衡量、绩效评估与绩效追踪三个层面提出公交行业绩效管理水平提升对策。引入新绩效预算理论，通过公交绩效合同与绩效指标实现行业政策、预算与绩效的“三合一”；兼顾公众参与式评估与技术理性式评估的各自优势，以专业评估机构为主导，建立多方协作绩效评估模式；设计公交行业绩效追踪机制，反馈指导绩效管理过程和行业政策制定。
关键词:城市公共交通；绩效合同；绩效指标；绩效评估；绩效反馈
一、问题的提出与文献综述
城市公共交通是满足人民群众基本出行需求的社会公益性事业，是城市功能正常运转的基础支撑。建立行之有效的公交行业绩效评估体系，是公交企业了解自身运营水平、主管部门进行行业监督、社会公众表达服务满意程度的重要途径，也是深入贯彻落实《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》的重要举措。除了能以货币形式表现出来的城市公交运营成本及收益价值外，城市公共交通具有公益性和巨大的正外部性，能够有效支撑城市功能正常运转，引导城市功能布局和城市形态发展，缓解交通拥堵和资源环境压力，体现以人为本和社会公平正义。因此，运用“绩效”概念来衡量城市公共交通运营活动的效果，所指的不单纯是经济的概念，即运营成本与投入之间的关系，还包括效率与效能两项指标。前者涉及投入和产出之间的关系，后者涵盖产出与客观效果之间的关系。
城市公共交通系统绩效的输入与输出值具有可观测性与可控性，具备实施绩效管理的先决条件（Jennings et al.，2004）。不同于其他公共服务，城市公共交通行业面临更充分的市场竞争，因此更渴求通过战略规划与绩效评估挖掘产能，提升绩效水平。Poister et al.（2013）以美国88个中小城市为研究对象，分析对公交行业采用绩效管理后的实践效果，结果表明各城市公交行业的生产效率均得到了显著的提升。国外公交行业同样经历着民营化与逆民营化的过程，公交绩效的评估结果可用于分析公交行业市场化运作模式以及政府财政补贴制度的科学性与合理性，很多学者围绕公交行业服务水平与政府财政补贴（Karlaftis et al.，1997；Bly et al.，1980，1986；Cervero et al.，1984，1986）、公交绩效与行业民营化水平（Leland et al.，2009；Perry et al.，1986）等问题进行了深入研究。绩效衡量需要客观、公正的标尺，从20世纪50年代起美国城市交通运输委员会就提出了城市公交服务的标准、目标与测算方法，后续研究者在指标体系与计算方法上不断修正与改进（Fielding et al.，1978；Meyer et al.，1981；Hartgen et al.，1996）。美国交通运输研究委员会在归纳各方研究的基础上发行了《公共交通通行能力和服务质量手册》（2009），提出了公交性能指标与公交服务指标两类指标，其中性能指标反映了公交行业提供的就业机会、资产收益、对交通污染或拥堵问题的缓解等，服务指标体现了公交服务的可达性、舒适性与便捷性。
国内关于城市公交行业绩效管理方面的研究主要集中于绩效影响因素分析、指标的选取与定量计算。城市公交营运生产活动涉及多个利益相关者，不同学者也从不同利益相关者的角度出发设计评价指标与评估方法。王海燕等（2011）综合考虑城市公交行业环境和资源、公交企业运营服务、相关主体满意度三个方面的因素，提出了公交行业绩效评价模块及指标体系。严亚丹等（2010）采用面向产出的数据包络分析方法，以公交企业和乘客的立场对单条公交线路的运营效率和服务效益进行了评价。杨晓光等（2010）基于服务学理论，从乘客对公交服务真实感知视角建立了公交运行服务指标评价体系。李强等（2009）以公交运营企业的角度建立了公交服务可靠性评价指标，用以了解乘客对公交服务的需求和满意程度，进而改善公交服务，提高企业运营效率。上述研究成果均是以建立多层级、综合的监控指标体系为目标，寻找公交营运过程中的现实问题，继而优化营运过程，实现利益相关者价值的最大化。但绩效管理是搜集绩效信息、进行绩效衡量、设计与执行适当的绩效管理系统、推动绩效评鉴的整体活动过程（李允杰等，2008）。完整的绩效管理是一项战略导向的系统工程，涉及体制创新、权力重组与流程再造，涵盖绩效衡量、绩效评估、绩效追踪三个过程（张旭霞，2007）。既有研究大多致力于设计一套衡量公交行业绩效的标尺，如何营造多方合作的评估体系？如何设计及执行有效的评估？如何对绩效进行持续性的监测、记录和考核，推动绩效不断持续改进？此方面系统性研究成果较少。
论文运用公共部门绩效管理理论，从绩效衡量、绩效评估、绩效追踪三个层面对我国城市公共交通行业绩效管理过程进行理论分析与对策建议，以期对我国城市公交行业发展与服务质量改善提供有效的指导意见。文章的结构安排是：第一部分分析研究背景，对既有相关研究总结回顾；第二部分探讨公交行业绩效合同与绩效指标的拟定，尝试对公交行业实施新绩效预算管理，实现“目标—预算—效果”之间的高度关联；第三部分分析公众参与式评估与技术理性式评估的适用性，提出多方协作的绩效评估模式；第四部分研究绩效追踪回馈系统，对绩效管理过程和行业政策制定提出反馈指导。
二、绩效衡量：政策、预算、绩效“三合一”
（一）目标导向下的绩效合同签订
我国城市公共交通的管理体制由政府统包经营向国有主导、多方参与的模式转变，其管理呈复杂化趋势。如何更好地配置有限资源，提高投资效益，推动城市公交的可持续优先发展，是政府和企业亟待思考和认真解决的问题。城市公共交通作为城市生产的社会共享资源之一，其兼具公益属性与生产属性，需要政府提供政策性亏损补贴以适当降低票价吸引乘客乘坐公交，取得整体经济效益和社会效益最大化。补贴资金的来源主要由地方政府负责解决。城市政府在安排预算时通过“企业政策性亏损”科目来核算；中央财政对于公共交通补贴未纳入中央财政预算科目，目前仅分配了部分燃油补贴（交通运输部道路运输司，2011）。在实践操作中，由于没有明确的公交成本核算及审计制度，未能将公交公司的运营水平与乘客满意度挂钩，影响了政府补贴资金的高效利用。
以绩效为基础的“新绩效预算”理论其核心在于通过制定资金支出的绩效目标，建立绩效预算评价体系，使预算和绩效挂钩，逐步实现资金从“注重资金投入管理”向“注重支出效果管理”转变（王丽萍等，2008）。新绩效预算管理的核心在于签订绩效合同，即将传统预算中存在的隐性合同关系转化为显性合同关系，从而将公共预算转变成一种合同预算。绩效合同中一般包括支出部门所需要的资金水平、支出上的权力、资金使用后的产出和效果以及测量产出和结果的绩效指标（马骏，2004）。
（1）上下级行政部门间的绩效合同。2011年，交通运输部决定在“十二五”期间组织开展国家“公交都市”建设示范工程，由交通运输部与“公交都市”建设试点城市人民政府签订《共建国家“公交都市”示范城市合作框架协议》，在协议中明确国家“公交都市”示范工程的建设目标、建设重点、支持政策、保障措施和相关各方的责任分工等内容。随后，又制定了《公交都市考核评价指标体系》，包括考核指标、参考指标以及各创建城市自身提出的特色指标；文件要求各创建城市结合自身实际，在公交都市创建实施方案中提出各项指标的创建目标值，交通运输部将对各创建城市的创建方案进行评审，组织专家分别确定各城市的创建目标值，作为对公交都市创建成效验收考核的依据。在传统预算中，上级机构对于下级机构的支出行为一般通过命令的方式控制，但此次，交通运输部与各创建城市之间尝试按照一种与市场上讨价还价逻辑相同的方式协商资金拨付与使用关系，由传统自上而下的等级制组织结构转变为合同关系，可以称之为是新绩效预算管理理念的一种体现形式。
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（2）主管部门与企业间的绩效合同。地方政府与公交运营企业之间签订绩效合同同样具有广阔的应用空间。公交线路经营权是特殊的资源性利益，取得线路经营权的公交运营企业通常情况下会与政府签订公交线路特许经营权合同，在合同中明确特许经营内容及有效期限，特许经营服务的质量标准、安全管理、行业规范，服务价格的确定方法、标准及调整程序，公用设施的管理、维护、建设和更新改造，特许经营权的变更、续展、提前收回、临时接管、终止，以及双方的职责等内容。但特许经营权合同并不等同于新绩效预算管理中的绩效合同。由于政府所提供政策性亏损补贴都是按年度拨付，意味着主管部门对线路经营情况考核、监管要制度化、滚动式，适时调控，不能等到经营时限到期后才落实。城市空间格局与功能的调整使得商业、公共服务设施、居住点等新的客流集散点不断涌现，道路改建、扩建、新建等现象也非常普遍，要求公交线路及时做出相应变动，线路延长、改道、缩短甚至被取消的情况时有发生。政府应根据当年度公交企业营运状况、城市经济发展状况、道路交通运行状况、社会物价水平和劳动工资水平等，及时调整公交补贴政策，设定服务目标与职责，每年一度与公交企业签订预算绩效合同。每一年度的绩效合同执行情况可作为特许经营期满后线路经营权延续或退出管理的依据。
（二）检验合同实施效果的绩效指标拟定
为检验绩效合同完成效果，必须设计一套足以衡量绩效目标实现程度的指标系统，以进行不同部门与不同时期的比较。绩效指标可分为量化指标与定性指标两大类：量化指标为可以用统计数据加以表示的指标，如万人公共交通车辆保有量、公交站点覆盖率、百公里线路成本费用等；定性指标涉及价值判断，仅能以主观感受加以表示，如乘客满意度、公交规划实施情况、配套政策制定情况等。绩效评估必须兼顾客观性、不重复性及可操作性的先决条件，在建立指标时遵循SMART原则，即：指标是具体的（Specific），可反映绩效合同有效期内比较详细的目标；是可衡量的（Measurable），具有连贯性与可比性；是可获得的（Attainable），指标信息可以通过一定的手段获取；是相关的（Relevant），与政府、企业、公众的期望具备一致性；是以时间为基础的（Timebased），指标以合同有效期为约束。
（1）国家公交都市考核指标。交通运输部颁布的《公交都市考核评价指标体系》是对各创建城市公交都市创建成效验收考核的依据，考核的对象既包括创建城市的决策者，也包括公交服务的供应者。从考核内容看可分为三大类（见表1）：①与公交企业经营活动密切相关的包括车辆、线路、场站在内的公交供给能力指标、运行效率指标、交通安全指标、便民服务指标、内部管理指标；②创建城市地方政府的政策扶持情况；③公交都市创建所产生的社会效果。但公交都市建设是一项复杂的系统工程，是包括法规、政策、空间、设施、财税、管理、服务等多个方面的综合体系，倘若将该指标体系作为绩效合同的评价指标，仍有相当大的完善空间。一是响应土地集约化使用的要求，对公交引导下的紧凑型用地开发效果进行评估；二是响应多模式公交一体化发展的要求，对公交系统换乘的便捷性进行评估；三是响应企业生产效率提升的要求，对公交企业财务分析指标进行评估；四是响应城市交通法治化治理的要求，对城市公共交通法规政策的制定进行评估。
（2）地方政府公交绩效评价标准。地方政府对公交企业进行绩效评估，评估指标不但应重视信度、效度，更应重视其实用性，亦即能够反映公交企业营运业务的性质，以降低衡量的复杂度。在此，笔者借用学者弗莱恩（Flynn）的“4E”概念架构，从四个层面来思考绩效指标的类型（见表2）。其中经济性指标（economy）用以衡量人力、预算、财产等应用于公交服务提供活动开支节约程度；效率性指标（efficiency）关注公交企业投入与产出关系，衡量生产效率；效能性指标（effectiveness）主要通过乘客对公交系统的使用情况和满意程度来衡量；公平性指标（effectiveness）主要反映地区间的公交服务是否存在差异性。但“4E”指标的侧重点不尽相同，在某一地区或某一时期内，四类指标的紧迫性或重要性并非一致，甚至可能出现相互排挤的状态，如经济性指标和公平性指标常常会相互冲突。因此应以效能为判断基准，秉持公交优先，兼顾效率与经济，科学、有效地为地方政府与公交企业签订的绩效合同筛选绩效指标。
表1 公交都市考核评价指标体系
企业经营
车辆线路
场站
运行
安全
便民
管理
1.万人公共交通车辆保有量（标台/万人）（定量）
2.绿色公共交通车辆比率（%）（定量）
3.公共汽电车平均年龄（年）（定量）
4.公共汽电车线路网比率（%）（定量）
5.公交专用车道设置比率（%）（定量）
6.公共汽电车线路网密度（公里/平方公里）（定量）
7.公共汽电车进场率（%）（定量）
8.公共汽电车车均场站面积（平方米/标台）（定量）
9.公共汽电车港湾式停靠站设置率（%）（定量）
10.公共交通站点500米覆盖率（%）（定量）
11.城乡客运线路公交化运营比率（%）（定量）
12.公交优先通行交叉口比率（%）（定量）
13.公共交通智能化系统建设和运行情况（定性）
14.公共交通正点率（%）（定量）
15.早晚高峰时段公共汽电车平均运营时速（公里/小时）（定量）
16.早晚高峰时段公共交通平均拥挤度（%）（定量）
17.公共汽电车责任事故死亡率（人/百万车公里）（定量）
18.轨道交通责任事故死亡率（人/百万车公里）（定量）
19.公共交通投诉处理完结率（%）（定量）
20.公共交通乘车一卡通使用率（%）（定量）
21.公共交通一卡通跨省市互联互通（定性）
22.公共交通职工收入水平（%）（定量）
社会效应
23.公共交通运营补贴制度及到位率（%）（定性）
24.城市公共交通规划编制和实施情况（定性）
25.建设项目交通影响评价实施情况（定性）
26.公共交通优先发展配套政策制定情况（定性）
27.公共交通机动化分担率（%）（定量）
28.公共交通出行分担率（%）（定量）
29.公共交通人均出行次数（次）（定量）
30.公共交通乘客满意度（%）（定性）
表2 地方政府对公交企业绩效评估的“4E”指标
经济性（economy） 公交线路总成本费用、百公里线路成本费用、公交线路单车收入、公交线路单车成本费用、车队经费占总成本费用比例、营运业务费占总成本费用比例、管理费用占总成本费用比例、流动比率、资产负债率、客运线路业务收入增长率、毛利率等
效率性（efficiency） 线路条数、线路长度、运营车辆总数、行驶总公里、营业行驶公里、公交线路车行驶公里、车日公里、运行班次、高峰小时出车率、在岗驾驶员人均行驶公里、行车责任事故、千公里行车事故费用、驾驶员违章率、重大服务责任事件等
效能性（effectiveness） 运客总人次、公交线路车运客人次、日均线路运客人次、公交线路业务收入、客运线路业务营运车日收入、线路车百公里收入、线路平均票价、车辆媒体及车厢内广告收入、万人次乘客投诉率等
公平性（equity） 公共交通站点300米/500米覆盖率、公共汽电车线路网密度、城乡客运线路公交化运营比率等
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三、绩效评估：公众参与式评估与技术理性式评估的整合
（一）营造多方协作评估体系的缘由
政府在落实“公交优先”发展战略时往往注重观感和意识形态而缺少对业绩的关注。新公共管理主张用企业精神来改造政府，在政府中推行全面质量管理，追求顾客至上、顾客导向，关注公众满意度。为了在“促进公交行业有序竞争”和“方便城市居民出行”之间寻求一个平衡点，需要将所有利益相关者涵盖到绩效评估系统之中。
在传统计划经济体制影响下，公共交通基础设施的各项建设与行业发展取决于政府基本投资计划的部署与安排。政府作为城市公共交通资源代理人和行业管理者双重角色，重要的公交基础设施建设与运营服务调整往往是政府主导的单向决策，市场和公众作为利益主体并没有充分显现。自20世纪90年代起，我国公共交通的民营化改革全面启动，城市公共交通发展由地方政府、公交运营企业、社会公众等各方主体之间互动的利益关系推动发展。公交行业绩效管理过程，实质上是一种利益表达、竞争和选择的过程；在这一过程中，相关利益主体都是不同的认识主体，他们通过各种程序平台，交换、学习、整合关于利益和决策方案的资源，最终形成利益分配的方案。
因此，使利益相关者能够真正参与到公交营运绩效项目运行评估过程中，从政府、企业和公众三个方面真实反映公交运营的实际效果和长远影响，真正体现城市公交服务的公众满意导向，为政府新一轮的政策性亏损补贴提供切实可行的反馈意见，将是保证城市公共交通可持续优先发展的重要内容，也是交通问题社会治理能力锻炼和提升的良好机会。
（二）公众参与与技术理性模式的比较
受利益相关主体各自需求和不同价值判断影响，公交运营绩效模式可分为公众参与式绩效评估模式和技术理性式绩效评估模式。
（1）公众参与式绩效评估模式。公众作为公交服务的直接使用者最有资格进行评判，有助于实现政府供给与社会需求的吻合。很多地方主管部门或公交运营企业为掌握公交服务的质量，了解公众对公交服务的满意程度，会不定期地组织公交服务满意度调查，征求公众对公交服务的意见和建议。但此类评估采集到的公众评价大多一种直观的心理感受，大多是主观的、一般性的，有时甚至有可能是无意识的，相关参与者需求强烈程度不同可能会干扰正常的价值判断过程，进而影响到评议结果的客观性。
（2）技术理性式绩效评估模式。该模式追求一种客观的理性化，维系于政府部门专门知识和评价技术的高超运用,建立在科学的、逻辑性的数据论证之上（张国庆，2004）。例如很多主管部门会定期统计和审核公交运营企业的营运业务、技术机务、人力资源、信息化管理、会计财务、资产经营等相关指标，了解企业的营运服务水平与质量、公司的损益情况和财务状况等。在绩效评估中，公众满意度只是作为社会服务效果的依据被参考，绩效评估主要是验证政府决策和企业运营是否符合客观的技术理性。
参与式绩效评估主体的广泛性和大众性决定了活动本身与高度的技术化和专业化的“不兼容性”。公众参与式绩效评估强调政府对公交行业扶持政策对公众需求的回应性和满足程度,并以此作为政策正当性的基础；而技术理性式绩效评估更关注公交企业经营活动对既定目标的实现程度。但是，为使内部效能优化所需要的手段（以及相应的评估指标体系）与外部公众对效能的感受（以及相应评估指标体系）可能并不完全一致，有时甚至是冲突的（王锡锌，2008）。目前主要的绩效评估模式有：主管部门内部评估式、专业机构评估式、社会代表评估式和社会民众参与式。其中专业组织包括主管部门委托的大专院校和研究机构，社会代表则从人大代表、政协委员、新闻单位、行业组织等机构中遴选。各类评估模式具有自身不可替代的优越性，但也存在着一定缺点，优缺点分析见表3。
表3 公交行业绩效评估中各评估主体的优缺点分析比较（表形结构参考文献10）
指标主体 角色定位 关注焦点 评估成本 权威性 独立性 专业性 参与性 时效性 影响力 结果运用
主管部门 管理者 是否差 较低 强 弱 较强 强 强 强 强
社会代表 监督者 如何不变差 较低 强 较强 较弱 较弱 较强 较强 较强
社会民众 顾客 是否好 高 弱 弱 弱 强 较弱 弱 弱
专业评估机构 局外人 如何变好 较高 弱 强 强 较强 弱 较强 较弱
（三）多方协作评估模式的构建与完善
多方协作评估模式作为一种必要而有效的外部制衡机制，具有客观性、专业性与权威性，可以整合不同相关主体的利益，促使政府与企业改革，拓宽利益诉求机制，引导公众以理性合法的方式表达各自利益诉求。因此，公交行业绩效评估引入多方协作评估模式，形成专业评估、公众参与、政府主管三位一体的协作机制，可确保评估结果的客观性和全面性，促进公交绩效管理制度的健康发展。
（1）以专业机构评估为主导。无论是社会代表评估式还是社会民众参与式评估，都属于公众参与式绩效评估模式，具有自身的局限性。以专业机构为评估主体的第三方评估组织专业性强且相对独立，具有评估资质的交通运输规划与管理方面的科研院所及专业咨询机构均可承担其职责。关于公交企业经营方面的内容主要运用技术理性和专业知识进行评价，关于公交出行价值体现与利益偏好等内容通过公众参与方式予以评判。通过收集民意，依托专业评估技能综合分析评估结果，将可靠、广泛、可行的评估意见反映给公交行业主管部门，构建管理部门与公众之间的沟通桥梁，使公众参与式绩效评估和技术理性式绩效评估有机结合。
（2）建立配套保障制度。为确保绩效评估工作的顺利进行，需建立专业评估机构资质审查制度。主管部门在正式委托评估任务之前明确公交行业绩效评估所需的资质要求、专业水平、评估范围、参与条件等；公平、公正地选择专业评估组织，通过公开招标或竞争性谈判，签约分化，避免对某一组织的单方面依赖。完成评估任务授权后，给予评估组织一定的独立性空间，运用法律手段保障其享有调查和评估公交行业绩效情况的权利。建立评估责任制度，即明确主管部门和被评估者在评估过程中需落实的具体责任，以及应如何帮助及配合评估机构开展工作；同时也应建立评估机构的责任追究制度，从而使绩效评估做到责权分明与责权统一。
（3）实施信息资源共享。信息是公交行业绩效评估有效进行的重要资源，让评估组织与社会公众了解公交发展各个方面的资料、信息和数据，是保障绩效评估工作真实、高效开展的前提；将评估指标、评估方法及路径、公众评价的相关信息充分公开，才能消除主管部门与公众之间信息不对称现象，有效遏制暗箱操作的发生。公交行业绩效评估信息系统的建设可实现管理部门、运营企业、社会公众、评估机构间良好的交流与沟通，促进部门决策的科学化，提高企业的生产效率，发挥评估机构客观、中立的监控作用，提升公众对公交发展政策的可接受性。
四、绩效追踪：绩效管理与决策的双重反馈
（一）公交行业绩效追踪回馈系统设计
绩效追踪是指对组织的绩效进行持续性的监测、记录与考核，以此作为改进组织绩效的基本依据（张旭霞，2007）。长期以来在绩效管理的研究中，更多注重绩效管理的目标设计、计划和评估方面，较少涉及对绩效评估结果的反馈（王永丽等，2004）。一个完整的公交绩效管理过程应包括绩效目标制定-执行-评估-反馈-改进几个阶段。绩效目标制定是核心，企业按照绩效合同要求开展生产活动是关键，绩效评估是对前一阶段工作的反馈，反馈的结果又会成为下一阶段工作的“前车之鉴”。
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一个有效的评估和反馈系统能够给利益相关者提供有关任务执行过程中出现的重大变化信息，是连接评估方与被评估方的纽带，评估方将绩效结果传达给被评估方，被评估方将个人对评估过程与结果的想法传递给评估方，如此，有关绩效评估的信息就构成了一个回路，信息链不至于在绩效评估的环节中中断。主管部门与被评估者对反馈出来的问题采取怎样的态度，如何去解决和改进以及相应的结果如何，直接影响补助资金的有效使用和公交服务水平的不断提升。重视反馈提出的问题，以科学、认真的态度努力去解决或改进，将有效推进公交行业绩效管理的良性循环，否则重评价而不重解决、形式主义的“走过场”将会陷入恶性循环。只有将绩效评估结果真正反馈至各相关利益主体，增强相关利益主体的回应效能，才能保证绩效评估结果发挥积极作用。公交行业绩效追踪的回馈过程可参考图1。
对公交行业的绩效追踪同时具有学术上与实务上的双重功能：一方面将公交绩效评估结果建立信息数据库，对评估信息进行深度分析、挖掘和提炼，形成二次反馈机制，在留足充分整改时间之后，再次
图1 公交行业绩效追踪回馈系统
评估，可累积社会科学知识应用在行业问题的知识运用成果；另一方面可提供政府与企业决策者更加充分的决策信息，拟定妥适的政策方案，检验绩效评估中反馈出来的问题和矛盾是否得到了解决或改进、解决或改进的程度如何、乘客是否满意等。
（二）对绩效管理过程的回馈
（1）检视绩效目标与现实环境之间的落差。绩效评估既是一个对事实进行判断的过程，也是一个综合价值体现的过程，运用科学的方法针对公交行业绩效进行系统评估，可明确行业管理政策和措施到达目标的范围和程度，以及社会对此政策措施之需求与价值体现等信息。城市居民对公交服务有很大程度上的依赖性和使用“惯性”，要求公交服务的提供必需注重经济、效率、效能和公平。但当前正处于我国城市交通转型与改革的关键时期，各地公交行业发展的基础水平与面临形势差别迥异，没有统一可参考借鉴的模式。在政策制定过程中，决策者规划得再完善，也难免会有瑕疵或预料之外的结果出现。因此评估结果可提供拥有信度和效度的信息，作为决策者在下一个评估周期修改或完善绩效目标的依据。
（2）检视绩效指标与绩效执行间的妥适性。一项经由缜密商讨与设计的绩效合同，在合同执行时有可能会遭遇到合同内容不切合实际，以至于执行困难的问题。假如绩效评估的结果显示预期设定的绩效指标不符合实际，则必须修正预期产出与实际问题间的落差，重新根据绩效目标，确定实现目标的执行周期，拟定完善的指标体系与指标预期值。另一种情况是，当指标体系及预期值的设定完全没有问题，而是被评估者在提供公交服务阶段或者是评估者在绩效评估阶段出现缺失。面临此种情况，可检视评估者和被评估者的工作流程、资源分配、参与者的意愿和态度，以及具体的运作机制等，并适时加以修正。
（3）厘清绩效评估结果责任的归属。第三方评估机构在绩效评估结束后须形成书面形式的评估报告，提交给主管部门，使之了解绩效合同实施的最终情形。通过科学、客观的评估报告，可以厘清合同执行结果优劣的责任归属问题。到底是绩效合同的制定规划有问题？还是执行不力或者执行方法不当的问题？这些都应由客观的绩效评估报告来解答。由此观之，绩效评估也具有促进提升利益相关者责任意识的积极功能。
（三）对行业政策制定的回馈
（1）作为实现行业政策利益相关者信息互联互通的途径。绩效评估结果的运用，有助于决策者在公交行业政策规划阶段获取较多充分信息，以便于更周延谨慎地制定政策。而对于被评估者和社会大众而言，评估结果的信息除了可重新厘清政策是否符合利益相关者价值主张与诉求，也可满足一般民众知情权，具体明了政策的实施绩效是否符合民意。通过信息沟通，公众可了解公交行业的实际发展情况，企业可获悉群体的公交出行偏好。由此，当某项倡导公交优先的政策出台时，信息沟通可强化利益相关主体行动的一致性，为政策的落实奠定民意基础。
（2）作为制定公交行业补贴补偿及税费扶持政策的依据。由于政策资源的稀少性与竞争性，凭借公正客观的评估报告，可以作为调整未来政策方向或目标的参考，并作为分配政策资源的有力依据。通过对地方政府公交主管部门的绩效考核，完善中央和省级财政支持引导的城市公交财政保障制度，合理分配公交基础设施建设、企业技术改造、节能环保以及信息化建设等方面的资金投入；通过对公交运营企业的绩效综合考评，确定企业的合理利润水平，并根据该利润水平确定每年度政府对企业的财政补贴制度，从而寻找公交行业公益性与经营性的平衡点。
（3）作为公交线路经营权退出管理的标尺。绩效考评结果可用于监督企业在运营中执行取得线路经营权时确定的行车作业计划执行、车辆配置、服务质量、运行安全等方面制度的情况。根据公交线路特许经营权合同和分阶段的绩效合同，经绩效考核评议，线路经营者达不到线路经营情况的，行业主管部门应责令其限期整改，整改期满，考核合格的可继续经营，整改期满仍不符合管理要求的，应取消线路经营权。绩效考评结果是行业主管部门依法行使行政许可和监督职权的保障，也有助于维护各方权益，规范营运服务，保障公交的安全运行与可持续发展。
五、结论
完善城市公共交通行业绩效管理过程是提高各级政府和有关部门对公交优先发展的认识、提升公交服务水平、推进公交优先发展战略落实的重要手段和有效途径。笔者认为应基于新公共预算理论，探索建立针对城市政府和公交企业两个层面的绩效衡量指标，通过绩效合同的签订与执行，提高公交行业财政补助资金的使用效率；综合公交运营活动利益相关者的不同需求与价值判断，建立专业评估、公众参与、政府主管三位一体的多方协作评估模式；运用绩效评估结果推动公交行业绩效管理工作不断完善发展，将其作为公交财政补贴、线路经营权调整等政府重要决策的制定依据。
参考文献:
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［10］吴宾、孙慧慧、孙莹，2013：《构建住房保障政府绩效评估的多元主体模式探论》，《理论导刊》第7期。
［11］严亚丹、过秀成、叶茂，2010：《基于BCC模型的常规公交线路绩效评估方法》，《交通运输系统工程与信息》第4期。
［12］杨晓光、安健、刘好德等，2010：《公交运行服务质量评价指标体系探讨》，《交通运输系统工程与信息》第4期。
endprint
［13］张国庆，2004：《公共政策分析》，复旦大学出版社。
［14］张旭霞，2007：《公共部门绩效评估》，对外经济贸易大学出版社。
［15］Bly,P.H.,and R.H.Oldfield,1986,“The Effects of Public Transport Subsidies on Demand and Supply”,Transportation Research A,20A(6),pp.415427.
［16］Bly,P.H.,F.V.Webster,and S.Pounds,1980,“Effects of Subsidies on Public Transport”,Transportation,9,pp.311331.
［17］Cervero,R.,1984,“Cost and Performance Impacts of Transit Subsidy Programs”,Transportation Research,18A(5/6),pp.407413.
［18］Cervero,R.,1986,“Examining the Performance Impacts of Transit Operating Subsidies”,Journal of Transportation Engineering,115(5),pp.467480.
［19］Fielding,G.J.,R.E.Glauthier,and C.A.Lave,1978,“Performance Indicators for Transit Management”,Transportation,7(4),pp.365379.
［20］Hartgen,D.T.,and J.A.Segedy,1996,Peer Groups for Transit System Performance,Working Paper,Center for Interdisciplinary Transportation Studies,University of North Carolina at Charlotte.
［21］Jennings,E.,T.,and M.P.Haist,2004,Putting Performance Measurement in Context,Georgetown University Press.
［22］Karlaftis,M.G.,and P.S.McCarthy,1997,“Subsidy and public transit performance:A Factor Analytic Approach”,Transportation,24(3),pp.253270.
［23］Leland,S.,and O.Smirnova,2009,“Reassessing Privatization Strategies 25 Years Later:Revisiting Perry and Babitskys Comparative Performance Study of Urban Bus Transit Services”,Public Administration Review,69(5),pp.85567.
［24］Meyer,J.,and J.GomezIbanez,1981,Autos,Transit,and Cities,Harvard University Press.
［25］Perry,J.L.,and T.T.Babitsky,1986,“Comparative Performance in Urban Bus Transit:Assessing Privatization Strategies”,Public Administration Review,46(1),pp.5766.
［26］Poister,T.H.,O.Q.Pasha and L.H.Edwards,2013,“Does Performance Management Lead to Better Outcomes?Evidence from the U.S.Public Transit Industry”,Public Administration Review,73(4),pp.625636.
Research on the Promotion Countermeasures of Performance Management Level for Urban Public Transit Service
Yang Jie1 and Guo Xiucheng2
Abstract:The performance appraisal results of urban public transit service offer important decisionmaking basis to government, by which to evaluate the operation level of transit enterprise, allocate the government subsidization and distribute the transit route and station resources. An efficient performance management (PM) system for public transit is helpful to implement the Public Transit Priority Strategy and improve the public transit service quality.The promotion countermeasures of PM level are put forward on three aspects in this paper, which are namely performance measurement, performance evaluation and performance feedback. Based on the new performance budgeting theory, the performance contracts and index combine the public transit policy, the budget and the performance. The multiside participation evaluation mood in which the professional appraisal organizations is more dominant is set up, considering the advantages of both the public participation mode and the technical rationality mode. The process of PM and policymaking for public transit service could be improved by using the feedback from the performance tracing mechanism.
Key Words:Urban Public Transit; Performance Contracts; Performance Index; Performance Assessment; Performance Feedback
■ 责任编辑罗英
endprint
［13］张国庆，2004：《公共政策分析》，复旦大学出版社。
［14］张旭霞，2007：《公共部门绩效评估》，对外经济贸易大学出版社。
［15］Bly,P.H.,and R.H.Oldfield,1986,“The Effects of Public Transport Subsidies on Demand and Supply”,Transportation Research A,20A(6),pp.415427.
［16］Bly,P.H.,F.V.Webster,and S.Pounds,1980,“Effects of Subsidies on Public Transport”,Transportation,9,pp.311331.
［17］Cervero,R.,1984,“Cost and Performance Impacts of Transit Subsidy Programs”,Transportation Research,18A(5/6),pp.407413.
［18］Cervero,R.,1986,“Examining the Performance Impacts of Transit Operating Subsidies”,Journal of Transportation Engineering,115(5),pp.467480.
［19］Fielding,G.J.,R.E.Glauthier,and C.A.Lave,1978,“Performance Indicators for Transit Management”,Transportation,7(4),pp.365379.
［20］Hartgen,D.T.,and J.A.Segedy,1996,Peer Groups for Transit System Performance,Working Paper,Center for Interdisciplinary Transportation Studies,University of North Carolina at Charlotte.
［21］Jennings,E.,T.,and M.P.Haist,2004,Putting Performance Measurement in Context,Georgetown University Press.
［22］Karlaftis,M.G.,and P.S.McCarthy,1997,“Subsidy and public transit performance:A Factor Analytic Approach”,Transportation,24(3),pp.253270.
［23］Leland,S.,and O.Smirnova,2009,“Reassessing Privatization Strategies 25 Years Later:Revisiting Perry and Babitskys Comparative Performance Study of Urban Bus Transit Services”,Public Administration Review,69(5),pp.85567.
［24］Meyer,J.,and J.GomezIbanez,1981,Autos,Transit,and Cities,Harvard University Press.
［25］Perry,J.L.,and T.T.Babitsky,1986,“Comparative Performance in Urban Bus Transit:Assessing Privatization Strategies”,Public Administration Review,46(1),pp.5766.
［26］Poister,T.H.,O.Q.Pasha and L.H.Edwards,2013,“Does Performance Management Lead to Better Outcomes?Evidence from the U.S.Public Transit Industry”,Public Administration Review,73(4),pp.625636.
Research on the Promotion Countermeasures of Performance Management Level for Urban Public Transit Service
Yang Jie1 and Guo Xiucheng2
Abstract:The performance appraisal results of urban public transit service offer important decisionmaking basis to government, by which to evaluate the operation level of transit enterprise, allocate the government subsidization and distribute the transit route and station resources. An efficient performance management (PM) system for public transit is helpful to implement the Public Transit Priority Strategy and improve the public transit service quality.The promotion countermeasures of PM level are put forward on three aspects in this paper, which are namely performance measurement, performance evaluation and performance feedback. Based on the new performance budgeting theory, the performance contracts and index combine the public transit policy, the budget and the performance. The multiside participation evaluation mood in which the professional appraisal organizations is more dominant is set up, considering the advantages of both the public participation mode and the technical rationality mode. The process of PM and policymaking for public transit service could be improved by using the feedback from the performance tracing mechanism.
Key Words:Urban Public Transit; Performance Contracts; Performance Index; Performance Assessment; Performance Feedback
■ 责任编辑罗英
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［13］张国庆，2004：《公共政策分析》，复旦大学出版社。
［14］张旭霞，2007：《公共部门绩效评估》，对外经济贸易大学出版社。
［15］Bly,P.H.,and R.H.Oldfield,1986,“The Effects of Public Transport Subsidies on Demand and Supply”,Transportation Research A,20A(6),pp.415427.
［16］Bly,P.H.,F.V.Webster,and S.Pounds,1980,“Effects of Subsidies on Public Transport”,Transportation,9,pp.311331.
［17］Cervero,R.,1984,“Cost and Performance Impacts of Transit Subsidy Programs”,Transportation Research,18A(5/6),pp.407413.
［18］Cervero,R.,1986,“Examining the Performance Impacts of Transit Operating Subsidies”,Journal of Transportation Engineering,115(5),pp.467480.
［19］Fielding,G.J.,R.E.Glauthier,and C.A.Lave,1978,“Performance Indicators for Transit Management”,Transportation,7(4),pp.365379.
［20］Hartgen,D.T.,and J.A.Segedy,1996,Peer Groups for Transit System Performance,Working Paper,Center for Interdisciplinary Transportation Studies,University of North Carolina at Charlotte.
［21］Jennings,E.,T.,and M.P.Haist,2004,Putting Performance Measurement in Context,Georgetown University Press.
［22］Karlaftis,M.G.,and P.S.McCarthy,1997,“Subsidy and public transit performance:A Factor Analytic Approach”,Transportation,24(3),pp.253270.
［23］Leland,S.,and O.Smirnova,2009,“Reassessing Privatization Strategies 25 Years Later:Revisiting Perry and Babitskys Comparative Performance Study of Urban Bus Transit Services”,Public Administration Review,69(5),pp.85567.
［24］Meyer,J.,and J.GomezIbanez,1981,Autos,Transit,and Cities,Harvard University Press.
［25］Perry,J.L.,and T.T.Babitsky,1986,“Comparative Performance in Urban Bus Transit:Assessing Privatization Strategies”,Public Administration Review,46(1),pp.5766.
［26］Poister,T.H.,O.Q.Pasha and L.H.Edwards,2013,“Does Performance Management Lead to Better Outcomes?Evidence from the U.S.Public Transit Industry”,Public Administration Review,73(4),pp.625636.
Research on the Promotion Countermeasures of Performance Management Level for Urban Public Transit Service
Yang Jie1 and Guo Xiucheng2
Abstract:The performance appraisal results of urban public transit service offer important decisionmaking basis to government, by which to evaluate the operation level of transit enterprise, allocate the government subsidization and distribute the transit route and station resources. An efficient performance management (PM) system for public transit is helpful to implement the Public Transit Priority Strategy and improve the public transit service quality.The promotion countermeasures of PM level are put forward on three aspects in this paper, which are namely performance measurement, performance evaluation and performance feedback. Based on the new performance budgeting theory, the performance contracts and index combine the public transit policy, the budget and the performance. The multiside participation evaluation mood in which the professional appraisal organizations is more dominant is set up, considering the advantages of both the public participation mode and the technical rationality mode. The process of PM and policymaking for public transit service could be improved by using the feedback from the performance tracing mechanism.
Key Words:Urban Public Transit; Performance Contracts; Performance Index; Performance Assessment; Performance Feedback
■ 责任编辑罗英
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